Раздел 2

Сходства: В чем сходство управления в государственном и частном секторах?

374

На некотором уровне абстракции можно определить набор общих функций управления. Самый знаменитый перечень появился в классической работе Гулика и Урвика “Труды по государственному управлению”.⁷ Гулик обобщил работу главного управляющего в аббревиатуре POSDCORB. Эти буквы обoзначают?

* Planning (планирование)

* Organising (организация)

* Staffing (кадровая политика)

* Directing (руководство)

* Coordinating (согласование)

* Reporting (отчетность)

* Budgeting (финансирование)

С различными дополнениями, поправками и усовершенствованиями подобные перечни функций общего менеджмента, могут быть обнаружены в литературе по менеджменту, начиная с Бернарда и заканчивая Друкером.⁸

В этой статье я буду сопротивляться моему естественному для ученого желанию присоединиться к спорам между сторонниками различных перечней функций и их отличительных особенностей. Вместо этого я просто предлагаю комбинированный список (см. таблицу 1), в котором сделана попытка включить основные функции, определенные как для государственных, так и для частных менеджеров.

Эти общие функции менеджмента не рассматриваются как изолированные и дискретные, но являются скорее цельными понятиями, выделенными здесь с целью проведения анализа. Характер и относительная значимость различных функций варьируются как в ходе развития организации, так и в разных организациях. Однако, вне зависимости от типа окружения (государственное или частное), задача главного управляющего состоит в том, чтобы свести вместе все эти элементы с целью достижения результатов.

Раздел 3.

Административно-бюджетное управление. Чем государственный менеджмент отличается от частного?

Несмотря на то, что существует уровень общности, на котором управление является управлением, будь он государственным или частным, его функции, имеющие одинаковые названия, имеют разные значения в зависимости от типа организации: государственной или частной. Как указывает Ларри Линн, в споре между теми, кто делает акцент на “сходствах”, и теми, кто подчеркивает “различия”, существенным аргументом является почти единодушное мнение людей, находившихся на высших руководящих должностях как в бизнесе, так и в государственном управлении. Рассмотрим размышления Джорджа Шульца (бывшего директора Отдела менеджмента и бюджета, министра труда, министра финансов; в настоящее время является президентом компании Bechtel), Дональда Рамсфелда (бывшего сенатора, директора Отдела экономических возможностей, директора Совета по уровню жизни, начальника службы подбора персонала Белого Дома и министра обороны; в настоящее время является президентом GD Searle and Company), Maйкла Блюменталя (бывшего председателя и исполнительного директора компании Bendix, министра финансов; в настоящее время является заместителем председателя компании Burrows), Роя Эша (бывшего президента компании Litton Industries, директора Отдела менеджмента и бюджета; в настоящее время является президентом компании Addressograph), Лаймена Гамильтона(бывшего служащего отдела бюджета BOB, верховного комиссар Окинавы , начальника отдела Всемирного банка и президента компании ITT), и Джорджа Ромни ( бывшего президента компании American Motors, губернатора штата Мичиган и министра жилищного хозяйства и городского развития).⁹ Все они считают, что государственный менеджмент отличается от частного менеджмента, являясь при этом более трудным.

Три ортогональных перечня различий.

Мой обзор этих исследований прошлых лет, а также взглядов ученых, дает три интересных ортогональных перечня, резюмирующих современное состояние данной области исследований: один - создан Джоном Данлопом; другой представляет из себя важное исследование, проведенное Холом Рейни, Робертом Бекоффом и Чарльзом Левином для

375

“Public Administration Review”, посвященное обзору литературы, сравнивающей государственные и частные организации; третий подготовлен Ричардом Нойштадтом для Комиссии по осуществлению президентского управления Национальной Академии Государственного Управления.

Впечатляющее сравнение государственного менеджмента и менеджмента в сфере частного бизнеса Джона Данлопа выявляет следующие различия:¹⁰

1. 1. Временная перспектива. Для государственных менеджеров характерно наличие относительно небольших временных горизонтов, которые определяются политическими соображениями и политическим календарем, в то время как для частных менеджеров характерна более длительная временная перспектива, ориентированная на развитие рынков, технологические инновации и инвестиции и организационное строительство.

2. 2. Продолжительность. Срок службы политически назначенных высших государственных менеджеров относительно небольшой, в последнее время составляя в среднем не больше 18 месяцев для заместителей министров, в то время как частные менеджеры обладают большим сроком службы как в сходных с государственным сектором областях деятельности, так и в сходных должностях. Признаваемым компонентом менеджмента в частном секторе является обязанность подготовить преемника или несколько возможных кандидатов, в то время как подобное поведение в целом несвойственно государственному менеджменту, так как продвижение преемника считается опасным.

3. 3. Измерение результатов деятельности. В настоящее время практически не существует согласия по поводу стандартов оценки и системы измерений результатов деятельности государственных менеджеров, в то время как разнообразные критерии оценки деятельности – денежная выручка, доля рынка, показатели производительности для выплаты вознаграждения менеджерам – четко установлены в частном бизнесе и часто определяются для конкретной управленческой должности на определенный период вперед .

4. 4. Напряженность на уровне персонала. В правительстве существуют два слоя управленческих чиновников , которые временами враждебны один другому: представители государственной службы (исполнительной системы) и политические назначенцы. Объединение государственных чиновников в профсоюзы существует лишь среди персонала, занимающего относительно высокое положение в иерархии, и включает в себя ряд руководящих работников. Государственная служба, положения профсоюзного договора и прочие инструкции усложняют процесс набора, найма, перемещения и сокращения или увольнения персонала для достижения управленческих целей или предпочтений. В отличие от частного менеджмента, где существует значительно большая свобода в управлении подчиненными даже в условиях коллективного договора. Они имеют намного больше полномочий для руководства сотрудниками своей организации. Кадровая политика в правительстве и государственном управлении находится под большим контролем (включая государственных служащих за пределами ведомства) в сравнении с частным сектором, где персонал больше подвержен зависимости по горизонтали.

Таблица 1. Функции управления.

Стратегия.

________________________________________________________________________

1. 1. Установление целей и приоритетов для организации (на основе прогнозирования возможности поведения внешней окружающей среды организации).

2. 2. Разработка оперативных планов для достижения этих целей.

Управление внутренними факторами.

1. 3. Организация и кадровая политика : осуществляя организацию, менеджер создает структуру (отделы и должности с закрепленными за ними полномочиями и обязанностями) и устанавливает процедуры (для координации деятельности и осуществления действий); осуществляя кадровую политику он старается назначать на ключевые должности* подходящих для них сотрудников.

2. 4. Руководство персоналом и система кадрового персонала: потенциал организации заключается преимущественно в ее членах, их умениях и знаниях; система

376

1. менеджмента персонала набирает, отбирает, подготавливает к жизни в коллективе, тренирует, вознаграждает, наказывает и увольняет человеческий капитал организации, который определяет возможности организации действовать для достижения своих целей и отвечать на конкретные указания со стороны руководства.

2. 5. Осуществление контроля за выполнением решений: разнообразные информационные системы управления – включая текущие и основные бюджеты, счета, доклады и статистические системы, системы оценки деятельности и оценку продукта - помогают руководству в принятии решений и в измерении степени успешности достижения поставленных целей.

Управление внешними факторами.

_______________________________________________________________

1. 6. Взаимодействие с “внешними” отделами организации подчиняется некоему общему правилу: большинство менеджеров высшего звена, для того, чтобы добиться достижения целей их отдела, обязаны взаимодействовать с главными управляющими других отделов более крупной организации по вертикали (вверх и вниз) и горизонтали.

2. 7. Взаимодействие с независимыми организациями: учреждения, принадлежащие другим ветвям или уровням государственного управления; заинтересованным группам и частным предприятиям, которые могут оказать существенное влияние на способность организации достигать своих целей.

3. 8. Взаимодействие с прессой и общественностью, чьи действия, одобрение или согласие необходимы.

   0. • Организация и кадровая политика в подобных классификациях часто рассматриваются как отдельные функции, но, учитывая взаимодействия между ними, в данном перечне эти функции объединены. См. Грэхэм Эллисон и Питер Шантон, “Пересматривая иностранную политику” (Basic Books, 1976, стp.14)

____________________________________________________________

1. 5. Равенство и эффективность. В государственном менеджменте главную роль играет обеспечение равенства среди потребителей услуг, в то время как в частном менеджменте сравнительно больше внимание уделяется эффективности и конкурентоспособности.

2. 6. Государственная деятельность в сопоставлении с деятельностью частных организаций. Государственный менеджмент более открыт и сильнее подвержен общественной критике, в то время как частный менеджмент, как правило, носит закрытый характер, его деятельность направлена на внутренние процессы и менее подвержена общественному анализу.

3. 7. Пресса и СМИ. Государственный менеджмент должен включать регулярные связи со СМИ: пресса часто опережает многие решения. Решения же частной организации публикуются значительно реже и пресса оказывает меньше влияния на сущность и временные рамки принимаемых решений.

4. 8. Убеждение и директивы. В правительстве менеджеры часто стремятся опосредовать решения в ответ на массовое давление и достаточно часто должны объединять в коалицию внутренние и внешние группы для того, чтобы выжить. И наоборот, частные менеджеры гораздо чаще дают указания или приказы подчиненным без риска вызвать разногласия. Государственные менеджеры подчиняются многим вышестоящим руководителям, в то время как частные менеджеры зависят, как правило, от одного начальника.

5. 9. Законодательное и судебное воздействие. Государственные менеджеры во многом зависят от надзора со стороны контролирующих их органов или даже судебных распоряжений, что не характерно для частного менеджмента. Такого рода исследования часто существенно ограничивают исполнительную и административную свободу действий.

377

1. 10. Финансовый показатель эффективности. Государственные менеджеры редко имеют четкий финансовый показатель эффективности, в то время как для менеджера в частном бизнесе – это доход, рыночный показатель и выживание.

В обзорной статье журнала “Public Administration Review”, где сравниваются государственные и частные организации, Рейни, Бакофф и Левин пытаются обобщить черты сходств и различий государственных и частных организаций, по которым в литературе нет разногласий.¹¹ Это обобщение представлено в Таблице 2.

В третьем списке Ричард Нойштадт, сближаясь со списком Данлопа, выделяет шесть основных различий между Президентами Соединенных Штатов и Исполнительными директорами главенствующих корпораций.¹²

1. 1. Временные показатели. Исполнительный директор мечтает ,крайней мере, о десяти лет или что-то около того, отделяющих его от каких-то исключительных неприятностей. Президент в свой первый срок имеет в своем распоряжении не более четырех лет, при этом четвертый (а теперь даже и третий) год его пребывания в должности отводится на проведение предвыборной кампании для переизбрания. (О чем мечтает Президент второго срока, мы вряд ли знаем, будучи свидетелями лишь одного такого полного срока за прошедшие четверть века).

2. 2. Власть в корпорации. Исполнительный директор, завися от согласия Совета директоров, которые его назначил и может уволить, ставит организационные цели, изменяет структуру, процедуру и подбирает кадры, анализирует результаты, рассматривает главные операционные решения, общается с ключевыми внешними фигурами и отчитывается перед Советом Директоров. За исключение глубокой, но узкой сферы военных полномочий, президентские полномочия в этом плане разделены между ним и наиболее авторитетными членами Конгресса (или их помощниками), и в ряде случаев они могут иметь даже больше реальной власти чем сам Президент . Что касается “отчета перед Советом”, то ни один из конгрессменов, с которыми он разделяет свои полномочия или первичные и общие электораты, которые "нанимали" его, не имеет ни обязанностей "Совета", ни сравнимого с его собственным широкого представления о делах в целом

Таблица 2

Результаты обзора Public Administration Review

Обобщение литературы об отличиях между государственными и частными организациями: основные положения. Эта таблица содержит обобщение пунктов, отражающих общее мнение, представленных как утверждения, относящиеся к характерным особенностям государственных организаций в сравнении с частными.
Предмет	Утверждения
I. Факторы окружающей среды
1.1 Степень открытости рынку (опора на ассигнования)	1.1.а. Чем меньше открытость рынку, тем меньше стимулов для снижения расходов, оперативной эффективности, результативной работы. 1.1.б. Чем меньше открытость рынку, тем ниже уровень эффективности (отражение потребительских предпочтений, характеризующих равновесие спроса и предложения) 1.1.в. Малая степень открытости рынку означает снижение уровня рыночных показателей и информации (цен, доходов и т.д.)

378

1.2 Юридические, формальные ограничения (суды, законодательные органы, иерархия)	1.2.а. Больше ограничений, касающихся процедур и сфер деятельности (меньшая автономия менеджеров при осуществлении такого выбора) 1.2.б. Более явная тенденция к росту формальностей и контроля 1.2.в. Больше внешних источников официального влияния и большая дробность этих источников
1.3 Политическое влияние	1.3.а. Большее разнообразие в степени интенсивности внешнего неформального влияния на принимаемые решения (ведение переговоров, общественное мнение, реакции заинтересованных групп ) 1.3.б. Большая потребность в поддержке “избирательных округов" — клиентуры, сочувствующих официальных властей, и т.д
II. Операции организационной среды
2.1 Принуждение (“принудительный”, “монополистический” и т.п. - неизбежные характеристики многих государственных операций)	2.1.а. Вероятнее, что разграничение в пользовании и финансировании услуг будет неизбежным или обязательным (правительство обладает исключительными санкциями и принудительной властью)
2.2. Широта влияния	2.2.а. Шире влияние, символичнее смысл действий государственных управленцев (более широкая сфера участия, такая, как “общественный интерес”)
2.3. Общественная контроль	2.3.а. Больший общественный контроль за должностными лицами и их действиями
2.4. Общественные ожидания	2.4.а. Больше ожидание того, что чиновники будут действовать более справедиво, ответственно, подотчетно и честно
III. Внутренние структуры и процессы
3.1. Сложность критериев целей, оценок и решений	3.1.а. Большее многообразие и разнообразие целей и критериев 3.1.б. Большая неопределенность и абстрактность целей и критериев 3.1.в. Большая вероятность межгрупповых конфликтов целей (больше “сделок”)
3.2. Отношения с вышестоящими и роль администратора	3.2.а. Меньше автономии в принятии решений и мобильности со стороны государственных управленцев 3.2.б. Слабее, более фрагментарные полномочия в отношении власти над подчиненными и нижестоящими уровнями (1. Подчиненные могут проигнорировать и обратиться к другому начальнику. 2.

379

Ограничения системы заслуг) 3.2.в. Больше нежелание делегировать полномочия, больше уровней контроля, больше пользы от формального регулирования (из-за трудностей в руководстве и делегировании полномочий, указанных в п. 3.1.б) 3.2.г. Более политическая, разъяснительная роль менеджеров высшего звена
3.3. Организационная деятельность	3.3.а. Больше предосторожности, жесткости – меньше нововведений 3.3.б. Более частая смена верхушки власти благодаря выборам и политическим назначениям приводит к большему подрыву процесса осуществления планов
3.4. Система стимулов и стимулирования	3.4.а Большая сложность при разработке стимулов для эффективной и продуктивной деятельности 3.4.б. У сотрудников низкая оценка денежных стимулов
3.5 Личные характеристики сотрудников	3.5 а. Различия в личностных чертах и потребностях, таких как более высокая должность и высокая степень мобильности, со стороны государственных управленцев – больше потребность в успехе. 3.5.б. Более низкая степень удовлетворенности работой и более низкая степень организационных обязательств.
(3.5.а и 3.5.б в большей степени отражают результаты индивидуальных эмпирических исследований, чем общее мнение авторов)

Источник: “Public Administration Review” (Март-Апрель, 1976г.), стр. 236-237

3. Система служебного продвижения

Образцовая корпорация является настоящей системой служебного выдвижения, чем-то вроде службы леса после вступления в свои владения. В стандартной ситуации руководителя выбирают либо внутри самой компании, либо приглашают из фирмы, работающей в той же отрасли. Он выбирает начальников отделов и других руководителей из тех, с кем он работал раньше, или с кем он знаком в других подобных компаниях. Он и его ближайшие помощники будут хорошо знакомы с ролями друг друга - на самом деле ролей у руководителя может быть несколько - а также, как это обычно бывает, и со стилями управления друг друга, личными качествами, странностями. И наоборот, Президент, который, обычно, не имеет большого делового опыта, знает довольно мало об основных ролях (большая часть того, что он знает, оказывается ошибочной) и еще меньше о тех людях, которых он волей-неволей назначил на эти места, просто чтобы заполнить вакансии ко дню иогурации. И они также, вероятно, не знают хорошо друг друга, так как пришли "отовсюду", и, как правило, в последствие оказываются в забвении.

4.Отношения с прессой. Руководитель частной организации представляет свою фирму и говорит о ней публично в исключительных обстоятельствах, эти моменты выбирают он и его коллеги. За исключением этих случаев он не встречается с прессой, не дает журналистам доступа к внутренним делам фирмы и менее всего в своем собственном офисе, если только не делая этого намеренно в целях связей с общественностью.

Президент, напротив, постоянно находится на публике, непрерывно взаимодействуя с прессой Белого Дома и с широким кругом политических журналистов, комментаторов, обозревателей, публицистов. Они нужны ему в его работе каждый день, и в этом нет ничего

380

исключительного. Но и им он нужен также: несколько дней в неделю программы Телевизионной Сети Новостей с его участием открывают вечерний эфир. Президент и журналисты взаимозависимы так же, как Президент и конгрессмены (или даже в большей степени). Сравнивая, мы можем сказать, что большую часть времени эти отношения бросают тень на основную часть его административных отношений.

5. Критерии измерения эффективности работы

Предполагается, что в частном секторе можно судить о руководителе, и он, в свою очередь, может судить о подчиненных по эффективности, однако фирма сама измеряет степень эффективности (основной стратегический выбор). На практике, Совет Директоров может использовать более субъективные параметры измерения деятельности менеджера; их также может использовать и сам менеджер, рискуя, однако, при этом нарушить установившиеся нормы морали и порядка. Относительным достоинством финансового показателя эффективности является его законность, его всеобщее признание в деловом мире и всеми, кто имеет к нему отношение.Ничего, что он технически полезен в данных случаях, и имеет видимую "объективность", а, следовательно, "честность", что обладает огромной социальной значимостью, это тот миф, который продолжает жить. У Президента не существует двойников-заместителей (за исключением “крайних ситуаций” “явной улики”, чтобы оправдать импичмент). Представляется, что широкая общественность судит о Президенте, по крайней мере, частично, по тому, что, как полагают люди, присходит в их собственной жизни, Создается впечатление, что конгрессмены, чиновники, заинтересованные группы судят на основании своих предположений: сможет ли Президент сделать что-нибудь для них или для их дел в данные сроки. Журналисты объясняют и то, и другое, и распространяют упрощенный критерий, влияющий на то и другое; "законный итог" и стандарт, являющийся результатом собственной выдумки прессы. Белый Дом порочит их всех кроме тех случаев, когда информация в прессе его устраивает.

6. Осуществление.

Руководитель корпорации, предположительно, делает гораздо больше, чем просто выбирает стратегию и определяет политический курс, он также должен предвидеть, что за этим последует, как на практике намерения превратятся в результаты, или, если этого не случиться, то он должен внести изменения, контролируя ситуацию через свою информационную систему и действуя, если есть необходимость, через свою кадровую систему. Представляется, что Президент, напротив, будучи ответствененным за предложения по бюджету, тоже, во многих стратегических сферах действует неуместно, и он плохо подготовлен для того, чтобы контролировать, что намереваются делать учреждения штатов, городов, корпораций, союзов, иностранные правительства, или чтобы менять руководящий персонал И все же именно они часто оказываются исполнителями "его" программ. Помимо обороны и дипломатии федеральное правительство делает, главным образом, две вещи: оно вырабатывает и применяет предписания и выделяет субсидии и льготы в качестве помощи. Там, где в этом вопросе имеется свобода действий, выбор передается законом должностному лицу, находящемуся как можно дальше от администрации Белого Дома, который утверждается Сенатом. Контроль - это его функция, но не Президента, за исключение вторичного просмотра. И последнее действие - это функционирование субъектов правил и фондов, они, в большинстве своем, по личному составу совсем не принадлежат федеральному уровню. Из оборонной сферы исчезли арсеналы и верфи, вооружение идет из частного сектора. Что касается сферы иностранных дел, то мы бы влияли на действия именно других правительств. Президент удален большую часть времени от подобных исполнителей. Он вмешивается, если вообще вмешивается, в случае возникновения кризиса, не через организационные стимулы.

В основе глубоких различий между государственным и частным менеджментом, указанных в этих списках, лежит главное конституционное различие. В бизнесе функции общего менеджмента сосредоточены в одном человеке – исполнительном директоре. Целью является власть соразмерная с обязанностями. Напротив, в правительстве США, функции общего менеджмента конституционно распределены между соперничающими институтами: исполнительной властью, двумя палатами Конгресса и Судами. Конституционная цель была

381

"не способствовать эффективности, а исключить возможность осуществления произвольной, самочинной власти", как замечает Верховный Судья Брандейс. На самом деле, как разъясняют публикации Федералистов, целью было создать стимулы для соревнования: "большая безопасность против постепенной концентрации нескольких видов власти в рамках одной ветви власти, заключается в передаче тем, кто управляет каждой ветвью, конституционных средств и личных мотивов, чтобы противостоять посягательствам со стороны других ветвей власти. Необходимо заставить одно стремление другому стремлению".¹³ Таким образом, функции общего менеджмента, сконцентрированные в исполнительном директоре в сфере частного бизнеса, в государственном секторе распределены, согласно конституционному замыслу, среди ряда конкурирующих институтов, и, таким образом, их совместно выполняют несколько человек, чьи стремления направлены друг против друга. В настоящее время в большинстве сфер государственной политики этими людьми на федеральном уровне являются избираемое высшее должностное лицо, назначаемое высшее должностное лицо, высшее должностное лицо, занявшее высокий пост в результате продвижения по карьерной лестнице, и несколько лидеров Конгресса. Поскольку большинство государственных служб фактически осуществляется штатными и местными органами управлением с независимыми источниками власти и полномочий, это означает дальнейшее распределение должностных лиц в боевые порядки на этих уровнях.