3. Государственный и муниципальный долг: экономическая сущность, формы и система управления.

В общем виде государственный и муниципальный долг представляет собой долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникшие в результате государственных и муниципальных заимствований, а также долговые обязательства по государственным и муниципальным гарантиям.

Т. о., государственный и муниципальный долг выражает результат взаимосвязей соответствующих органов власти со своими партнерами по поводу формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударственных и местных потребностей, а также воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их заимствований).

Динамика долга характеризуется рядом количественных параметров, которые отражают процессы его изменения, а состояние на определенную дату устанавливает суммарную величину непогашенных долговых обязательств.

Классификация государственного и муниципального долга осуществляется по ряду признаков.

I. Прежде всего, по типу заемщика долг делится на:

1. государственный долг РФ;

2. государственный долг субъектов РФ;

3. муниципальный долг.

При этом государственный долг РФ состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с учетом того, что долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя РФ.

В соответствии с действующим законодательством долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств по:

1. кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2. государственным пенным бумагам, выпущенным от имени РФ;

3. бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4. государственным гарантиям РФ;

5. иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ и муниципального образования в целом они примерно аналогичны, разница лишь в том - от имени какого органа власти они осуществляются.

II. По срокам долговые обязательства подразделяются:

1. краткосрочные (до одного года);

2. среднесрочные (свыше одного года до пяти лет);

3. долгосрочные (свыше пяти лет).

Сроки погашения долговых обязательств определяются конкретными условиями займа и не могут превышать: а) для РФ и субъекта РФ 30 лет;

6) для муниципального образования 10 лет.

III. В зависимости от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный и муниципальный долг подразделяется на:

1) капитальный; 2)основной;

3) текущий.

1. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти и органами местного самоуправления долговых обязательств и гарантированных ими обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам.

2. Основной долг — это номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимствований других лиц.

3. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В результате последовательного применения признаков формируется объем долга.

Итак, в объем государственного внутреннего долга РФ, субъекта РФ и муниципального долга включаются:

1. номинальная сумма долга соответственно по государственным ценным бумагам РФ, субъекта РФ, по муниципальным ценным бумагам;

2. объем основного долга по кредитам, полученным соответствующим органом власти;

3. объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным соответствующим органом власти от бюджетов других уровней;

4. объем обязательств по государственным и муниципальным гарантиям, предоставленным соответственно РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием;

5. объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств В объем государственного внешнего долга РФ включаются:

1. номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2. объем основного долга по кредитам, которые получены РФ и обязательства по которым выражены в иностран­ной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гаран­тии РФ;

3. объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.

Государственный долг РФ, субъекта РФ и муниципального образования полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности соответствующих органов власти имуществом, составляющим их казну (т. е. государст­венную казну, казну субъекта РФ и муниципального образования).

Существование государственного и муниципального долга подразумевает и необходимость управления им.

Под управлением государственным и муниципальным долгом понимается совокупность действий РФ, ее субъ­ектов и муниципальных образований в лице уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного и муниципального долга.

Долг государства, как и финансы в целом, является инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечивает возможность органам государственной власти и ор­ганам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, государство опре­деляет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долго­вой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обраще­ния займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы ме­стного самоуправления устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственно­го и муниципального долга.

Различают стратегическое и оперативное управление государственным и муниципальным долгом.

Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправ­ления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями, а законодательные органы власти отклоняют или подписывают их.

Например, ежегодно, в законе о федеральном бюджете устанавливаются предельные объемы государственного внешнего и внутреннего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг и т. д.

По представлению Правительства РФ ГД РФ утверждает программу государственных внешних заимствований РФ и программу государственных внутренних заимствований РФ.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом осуществляет Правительство РФ, Мини­стерство финансов РФ, а также Центральный Банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ, исполнительный орган власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Эти органы определяют гене­ральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств и т. п.

В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

На первом этапе осуществляется процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований.

На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности и т. п.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке (для регулирования бюджетной эффективности проводимых заимствований и величины текущего долга).

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых обязательств, характерных для периода развития РФ после распада СССР. Проводятся переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслужива­нию и погашению государственных или муниципальных внутренних и внешних долгов.

Управление государственным и муниципальным долгом осуществляется посредством применения следующих методов:

1. рефинансирования государственного долга, т.е. погашения основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов;

2. реструктуризация - основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государст­венный или муниципальный долг, с заменой этих долговых обязательств иными, предусматривающими другие условия об­служивания и погашения обязательств;

3. новации — соглашения между заемщиком и кредиторами по замене обязательств по указанному кредиту другими обязательствами;

4. унификации — решения государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, при этом облига­ции и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа;

5. конверсии — одностороннего изменения доходности займов, т.е. объявления государством о снижении для кре­диторов доходности по займам, полученным государством;

6. консолидации — изменения условий обращения займов в части срока их погашения, т.е. решения государства о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок;

7) отсрочки погашения займов — консолидации при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам;

8) аннулирования государственного долга - отказа государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам.