2. Органы местного самоуправления

2.1. Правовые основы организации муниципального самоуправления

Основы муниципального управления - это находящаяся под защитой государства система принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления местного управления и самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления соответственно понимают совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов¹³.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права;

2) международные договоры Российской Федерации;

3) Конституция Российской Федерации;

4) федеральные конституционные законы;

5) федеральные законы;

6) указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

7) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

8) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;

9) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

10) законы субъектов Российской Федерации;

11) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

12) уставы муниципальных образований;

13) решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

14) иные муниципальные правовые акты.

Согласно Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция Российской Федерации устанавливает приоритет правил, закрепленных международным договором Российской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.;

б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в) Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 году.

Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти.

Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так и через выборные органы. Причем органы местного самоуправления не являются государственными, они выделены из системы государственных органов.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Эти признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер. Тем не менее муниципальная власть - отнюдь не разновидность публичной власти. Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

1) территориальной ограниченностью;

2) более широким спектром форм непосредственной демократии;

3) более мягкой системой принуждения в местном самоуправлении;

4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

5) подконтрольностью государству реализации передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной. Ведь возможность принимать общеобязательные решения местному самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, нельзя говорить о том, что местное самоуправление - это лишь разновидность государственной власти. Народ вправе реализовывать принадлежащую ему власть любым путем, и все эти способы являются равнозначными. Это вытекает из смысла части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления¹⁴.

Функции местного самоуправления - это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению поставленных целей и задач. Иногда функции именуются вопросами местного значения.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относил: принятие нормативных актов по вопросам местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное благоустройство территории муниципального образования, социально-экономическое развитие территории и т.п.

Процесс муниципального управления - это разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением. Это особого рода социальная деятельность, в процессе которой особая группа на основе закона и иных правовых актов целенаправленно использует публичную власть. Данная деятельность осуществляется на профессиональных началах.

Местное самоуправление имеет определенные преимущества:

1) местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, которые и участвуют в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованы в успешной деятельности органов местного самоуправления;

2) местное самоуправления развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил;

3) общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномерно распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными;

4) местное самоуправление связывает администрацию с народом;

5) местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами;

6) местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.

Правовую основу местного самоуправления составляет система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.

Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления разделяется на два направления: властное и экономическое. Основные сферы жизни муниципального образования: производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Поэтому можно выделить четыре вида управления:

1) управление производством;

2) экономическое управление;

3) социально-политическое управление;

4) управление духовной сферой жизни территории.

Управление государством как сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, то есть распределения их по уровням управления. Нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой, самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач и наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.

Местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей определяет и права:

1) право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;

2) право распоряжения муниципальным имуществом: установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий;

3) право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

4) право установления местных налогов и сборов, распоряжения муниципальными финансами;

5) право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями;

6) право выкупа частного имущества;

7) право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений;

8) право санкций, то есть право наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов;

9) право надзора за соблюдением правовых актов, которые состоят из ряда более конкретных прав;

10) право принуждения, требующее предоставить местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию.