1. Исполнительная и представительная власть в Российской Федерации

1.1. Понятие исполнительной власти и основы функционирования органов исполнительной власти в России

Государственное управление - это исполнительная деятельность по организации общественных процессов в обществе. Управление обладает исполнительными функциями, так как направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В ходе реализации управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.

Государственное управление реализуется в следующих формах деятельности:

- законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти;

- исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти;

- правосудие, осуществляемое системой судебной власти¹.

Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти - это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и в других государствах.

Таким образом, исполнительную власть можно определить как ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленные законодательной властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

К.С. Бельский в своих работах выделяет характерные признаки исполнительной власти:

- внешний, организационный фактор - это наличие система органов государственного и муниципального управления;

- внутренний, служебный фактор - наличие государственной службы;

- использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий;

- использование мер административного принуждения;

- опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.);

- универсальность исполнительной власти, т.е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства².

И.Ш. Килясханов за основу при раскрытии признаков исполнительной власти взял правовой статус Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). В результате автор статьи выявил пять признаков исполнительной власти.

1. Деятельность исполнительной власти направлена на исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

2. Исполнительная власть действует на основании той же системы законодательных актов и нормативных указов Президента России, исполнение которых вменена в ее обязанность.

3. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов, которые обязательны для исполнения в Российской Федерации.

4. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию индивидуальных актов, обязательных для исполнения в Российской Федерации.

5. Деятельность исполнительной власти подконтрольна Президенту Российской Федерации, законодательной и судебной власти³.

Исполнительная власть осуществляется в соответствии с функциями, которыми она должна быть наделена в современном государстве. С точки зрения предметной классификации (отраслевого принципа) к главным функциям могут быть отнесены:

- определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальных факторов, внутренних и внешних;

- обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;

- защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;

- организационно-экономическая деятельность, определение целей социально-экономического развития страны, регулирование правовых и организационных основ хозяйственной деятельности:

- осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой или регулируемой сферы;

- социальная деятельность, направленная на обеспечение нормального воспроизводства населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда, достижение определенных качественных характеристик "человеческого потенциала", соответствующих требованиям экономики XXI века;

- обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространства.

По мнению И.Ш. Килясханова, исполнительной властью осуществляются следующие четыре функции:

- исполнительная, которая ориентирована на исполнение нормативных и индивидуальных правовых актов;

- управления, содержанием которой охватывается осуществление совокупности мероприятий по формированию субъектов управления и организации их деятельности. К ним же автор относит функции по контролю и надзору и функции по управлению имуществом;

- нормотворческая, которая носит подзаконный характер;

- функции по оказанию государственных услуг⁴.

Таким образом, исполнительную власть можно определить как ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленные законодательной властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Исполнительная власть во главе с правительство, сосредоточивает в своих руках финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы, позволяющие исполнять принятые законы. Исполнительная власть обладает сегодня наиболее полной и исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности государства и на международной арене.

Определяя понятие органа исполнительной власти, различные авторы выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Отмечено, что орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

Понятие государственного органа следует раскрывать через его признаки. Так, Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов:

1) являются организованными коллективами;

2) являются автономными частями государственного аппарата;

3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;

4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

5) обладают собственной компетенцией;

6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;

7) учреждаются государством;

8) их положение, структура и деятельность регламентированы правом".

При этом автор делает поправку для президентов, губернаторов, относя их к должностным лицам, возглавляющим единоначальные органы (президентуры, напр.)⁵.

Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

Понятие "система органов" в юриспруденции означает определенную связь по вертикали, совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему субъекту управления.

Министерства и другие ведомства имеют подчиненные системы органов. Иными словами, органы этой системы находятся в организационно-правовых отношениях с вышестоящими органами, что позволяет всем органам системы выполнять задачи, поставленные перед ними.

В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"⁶ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти⁷ Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации⁸.

Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти⁹ положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды:

1. По характеру компетенции - общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.

2. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

а) единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);

б) коллегиальные (Правительство Российской Федерации).

3. По источнику финансирования (из какого бюджета) - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. По территориальному масштабу деятельности - федеральные, региональные, субъектов Российской Федерации¹⁰.

Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.

Под термином «структура» понимается «строение, внутренне устройство»¹¹. Структура органа исполнительной власти - строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

Наличие у каждого органа управления, определенной структуры предопределяет эффективную деятельность органов, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.

Структурное подразделение того или иного органа исполнительной власти выполняет комплекс управленческих функций и для этого наделено определенными полномочиями. Обязательно должны быть нормативно закреплены: создание структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа исполнительной власти, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования.

Структурное подразделение подчиняется руководству органа исполнительной власти, в котором оно создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы исполнительной власти, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения. Существует построение структуры органов исполнительной власти, основанное на линейном и функциональном принципах.

На федеральном уровне субъекты исполнительной власти образуют:

1) Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом - Администрацией Президента РФ);

2) Правительство Российской Федерации;

3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) совместно со своими территориальными органами.

На уровне федеральных округов:

полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

На уровне субъекта Российской Федерации:

1) глава исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);

2) правительство субъектов Российской Федерации;

3) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации¹².

На уровне муниципального образования: главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).