Лекция 2. Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием
Понятие управлении охраной окружающей среды и природопользованием
В сфере природоохранной деятельности под управлением понимается сознательное воздействие человека на природные и социальные процессы с целью внесения упорядоченности, получения желательного результата, придания управляемым процессам определенного состояния и целенаправленности.
Существуют понятия: "управление охраной окружающей среды (УО ОС), "управление природными ресурсами", "экологическое управление", "управление безопасностью в экологической сфере", "экологический менеджмент" и т. п. Данные понятия, имея общую целевую направленность, отличаются друг от друга свойственными для каждого особенностями.
В словаре-справочнике "Экология и охрана природы" под управлением охраной окружающей среды понимается обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вредное воздействие антропогенной деятельности на окружающую природную среду, а также рациональное использование природных ресурсов, обеспечивающее их воспроизводство.
В учебном пособии "Экология, охрана природы, экологическая безопасность" (под редакцией А. Т. Никитина, С. А. Степанова) управление охраной окружающей среды определяется как разработка и реализация комплекса мер (технических, административно-правовых, экономических и др.), направленных на рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных объектов (в целом, а не только их полезных свойств), а также на улучшение качества окружающей среды.
С. А. Боголюбов вводит понятие "управление экологическое", определяя его как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.
Н. Ф. Реймерс управление природными ресурсами определяет как искусственное воздействие на источники природных ресурсов в целях наиболее полного их извлечения (для невозобновимых ресурсов) или самовосстановления и рекультивации (для возобновимых ресурсов).
Авторы учебного пособия "Экология, охрана природы и экологическая безопасность" считают, что управление рациональным природопользованием - это управление деятельностью, связанной с извлечением полезных свойств из природных объектов (ресурсов) и их использованием для удовлетворения различных потребностей общества и человека.
К специальной области управления относится экологический менеджмент, регулирующий сознательное воздействие человека на природные и социальные процессы, а также объекты окружающей среды, имеющий целью удовлетворение его экологических, экономических, культурных и других потребностей при условии устойчивого развития общества и сохранения природы.
Экологический менеджмент включает:
- правовой и экономический механизмы охраны природы;
- систему государственных и региональных органов управления;
-деятельность руководителей и специалистов предприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.
Юридически основные понятия в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования закреплены Федеральным законом от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
В Законе "Об охране окружающей среды" (ст. I) даны определения следующих понятий:
- окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
- охрана окружающей среды (природоохранная деятельность) - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий;
- негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;
- использование природных ресурсов — эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;
- загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.
Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием представляет собой совокупность действий по организации, упорядочению и контролю природоохранной деятельности, соблюдению экологического законодательства.
Цели, задачи и методы управлении охраной окружающей среды и рациональным природопользованием
Целями управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием являются:
1) сохранение и восстановление природных систем;
2) поддержание соответствующего качества окружающей среды;
3) рациональное использование природных ресурсов и их воспроизводство;
4) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий;
5) обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
В зависимости от целей управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием определяются его задачи. К основным задачам относятся:
- реализация комплекса мер (организационных, правовых, технологических, экономических и др.) по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов на государственном, региональном, муниципальном и производственном уровнях. Данные меры должны соответствовать демократическому устройству государства и рыночной экономике;
- снижение загрязнения (выбросами, сбросами, отходами) окружающей среды и удельной энерго- и ресурсовмкости продукции и услуг;
- обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности;
- внедрение и развитие системы управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием на различных ее уровнях;
- нормативное правовое обеспечение сохранения окружающей среды и совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения;
-экономическое регулирование рыночных отношений в сфере природопользования;
- ведение экологического мониторинга и информационное обеспечение населения;
- совершенствование научных знаний об экологических основах устойчивого развития;
-повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии;
- государственное содействие экологизации гражданского общества;
- экологически обоснованное размещение хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития страны;
- реализация международных интересов РФ посредством участия в решении глобальных и региональных экологических проблем и др.
Для осуществления целей и задач управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием применяются следующие методы:
1) административные - собственно управленческие (например, прямой приказ, обеспечиваемый силой государственного принуждения);
2) экономические - обусловливающие создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении;
3) идеологические - агитация, воспитание, образование и т.д,.
По другой классификации - это методы убеждения и принуждения, а также методы обязательных предписаний, куда входят запреты, рекомендации, санкционирование, разрешение, согласование.
В процессе управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием используются также следующие методы:
- учет, в основном статистический и кадастровый (например, лесов, особо охраняемых природных территорий);
- социально-экономическая оценка природных ресурсов;
- мониторинг (состояния земель, атмосферного воздуха, водных ресурсов и др.)
- экспертиза запасов тех или иных природных ресурсов (в частности, недр); нормирование их количества (например, стоимости земельных участков), стандартизация и сертификация их качества (например, древесины "на корню"); лицензирование и выдача разрешений в области использования природных ресурсов (недр), объектов животного мира.
Обьекты и субъекты управлении охраной окружающей среды и рациональным природопользованием
Объекты и субъекты управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием соединяются между собой прямыми и обратными связями. Условием и средством сосуществования для них служит окружающая среда, которая объединяет весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество.
Традиционно выделяются три группы объектов управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (рис. 1):
1) природные объекты;
2) природные ресурсы;
3) особо охраняемые комплексы.
Такой подход сохранен в Законе "Об охране окружающей среды".
Согласно ст. 4 данного Закона, объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:
- земли, недра, почвы;
- поверхностные и подземные воды;
- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;
- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.
Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного и природного наследия (Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия, Париж, 1972), государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Рис. 1. Объекты управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием
Управление объектами (земли, леса, недра, животный и растительный мир, атмосферный воздух) осуществляется в соответствии с законодательством о земле, лесе, недрах, животном и растительном мире, об охране атмосферного воздуха.
Субъектами управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, как отмечает О. Л. Дубовик, являются:
- граждане, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействиями на нее;
- физические лица, принимающие и реализующие определенные экологически значимые решения;
- юридические лица, принимающие и реализующие экологически значимые решения и действия, несущие ответственность (гражданско-правовую, административную) за экологические правонарушения;
-лица, которые в силу своего должностного или общественного положения реализуют функции экологического управления, в том числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы тем самым программируют их действия);
- правоприменители (следователи, прокуроры, судьи и должностные лица, наделенные правом применения административных санкций), т. е. лица, которые в силу своего положения, руководствуясь требованиями закона, обязаны принимать или не принимать решения о возбуждении уголовного дела, привлечении к административной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологических преступлений; направлять уголовные дела в суд; выносить по этим делам приговоры; разрешать экологические споры и т. п.;
-лица, индивидуально или коллективно осуществляющие право- и нормотворчество.
Представители каждой из этих групп должны иметь определенные знания об экологическом законодательстве и системе управления природоохранной деятельностью.
Граждане — неспециалисты в области управления ООС, не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем.
В соответствии со ст. 58 Конституции РФ они «обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» и не должны совершать каких-либо противоправных действий.
Граждане и объединения граждан (как в индивидуальном порядке, так и коллективно) имеют право инициировать проведение общественной экологической экспертизы, обращаться в суд с иском о защите своих прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности и в прокуратуру — с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сообщаются сведения о нарушениях экологического законодательства. К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причинили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах совершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека.
Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное производство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное решение, либо разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в порядке гражданского судопроизводства).
Физические лица, принимающие экологически значимые решения, должны более предметно, чем рассмотренная выше категория, знать соотносимые с их действиями методы управления, требования закона. Соответственно содержание норм об экологических требованиях для этой группы субъектов УООС должно быть представлено в виде управленческой, технологической и иной информации.
Юридические лица в ходе предпринимательской, в том числе и природоохранной деятельности, должны руководствоваться требованиями экологического законодательства (в случае нарушения этих требований они могут быть привлечены не только к гражданско-правовой, но и к административной ответственности).
Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны иметь достаточно полные знания об основах управления, экологическом законодательстве, так как они выполняют самые различные обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В первую очередь это относится к работникам специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, природоохранительных инспекций, природоохранительных служб предприятий и организаций и др.
Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны обеспечивать исполнение природоохранных норм. Они обязаны знать не только эти нормы, но и механизмы их применения, прежде всего - способы побуждения к исполнению правовых предписаний. Данная группа субъектов УООС достаточно многочисленна и включает органы внутренних дел, пограничную службу государственного экологического контроля, органы рыбоохраны, государственные семенные инспекции и др.
Лица, применяющие нормы об ответственности за нарушения экологического законодательства, должны знать это законодательство в достаточной степени, позволяющей принимать самостоятельные юридически значимые решения. Они обязаны владеть навыками, необходимыми для применения норм уголовного, гражданского и других отраслей права в рамках существующих правоохранительной и судебной систем. В своей деятельности данные лица используют экологически значимую информацию, огромный массив экологического законодательства, возможности экологической экспертизы и т. п.
Субъектами экологического правотворчества являются не только органы государственной власти, уполномоченные на разработку и принятие российского экологического законодательства (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, органы исполнительной власти. органы местного управления), но и в пределах своей компетенции - суды, международные организации, физические и юридические лица, вступившие, например, в договорные отношения общего характера, заключающие трудовой договор, принимающие устав, статус, иной акт и пр.
Знание целей, основных понятий, методов, задач, объектов и субъектов УООС и РПН имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку позволяет раскрыть сущность охраны окружающей среды и рационального природопользования и применять нормы экологического законодательства в соответствии с их истинным содержанием и смыслом.
Контрольные вопросы
1. Определение понятия "управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием".
2. Цель управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием.
3. Основные задачи УООС и РИН.
4. Методы УООС и РНИ.
5. Объекты УООС и РПН.
6. Субъекты УООС и РПН.
Лекция 3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В России формирование основ государственной экологической политики началось в 90-х гг. XX в. на основе требований международных документов, в частности, Декларации, принятой на Конференции ООН но окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992).
Основы государственной экологической политики были сформулированы в процессе разработки государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Они получили свое дальнейшее развитие в Экологической доктрине РФ.
Юридическая интерпретация основ экологической политики государства содержится в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".
Экологическая политика — совокупность действий государства для достижения стратегических целей в области экологии; использование экологических отношений для решения политических задач.
Экологическая стратегия — общий план действий, проводимых в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и разработанных с учетом реальных возможностей и сроков достижения поставленных целей.
В зависимости от уровня реализации различают глобальную, национальную, территориальную и локальную экологическую стратегию.
В Экологической доктрине РФ определяются цели, задачи, направления и принципы проведения единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период.
Государственная стратегии Российской Федерации но охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развиты
Согласно одному из основных выводов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, в начале XXI в. "человечество переживает решающий момент своей истории". В результате беспрецедентного давления на окружающую природную среду возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений. В условиях непрерывно растущих потребностей мирового сообщества, использующего огромное количество природоразрушающих технологий, возможности биосферы к самовосстановлению оказались близки к исчерпанию.
Для того, чтобы гарантировать сохранение окружающей среды и возможность нормального существования будущих поколений, человечеству необходимо осуществить переход к устойчивому развитию. Основные принципы такого перехода, изложенные в программных документах Конференции ООН, предполагают постепенное восстановление разрушенных природных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Достичь этого можно лишь усилиями всего человечества, но начинать движение к цели каждая страна должна самостоятельно.
Для России задача перехода к устойчивому развитию особенно актуальна. Негативное воздействие экономики России на окружающую среду существенно выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а около одной пятой ее территории, на которой проживает более половины населения, относится к категории экологически неблагополучных. Но следует отметить, что в России сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем (18 млн км2), позволяющий восстановить устойчивость биосферы.
Переход к устойчивому развитию России возможен лишь при обеспечении развития всех ее регионов. Это обстоятельство предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона в отдельности и государства в целом.
Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития содержат следующие нормативные правовые акты:
-Указ Президента РФ от 04.02.1994 г. № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития";
- План действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. (утвержден постаноатением Правительства РФ от 18.05.1994 г. № 496);
— План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 гг. (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.02.1996 г. № 155);
- Указ Президента РФ от 01.04.1996 г. № 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию", утвердивший оформленную, стратегически ориентированную концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (с преобладающим учетом экологических аспектов);
- Национальный план действий но охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. (НПДООС), подготовленный бывшей Госкомэкологией РФ, рассмотренный 11равительством РФ (протокол от 12.11.1998 г. № 41) и рекомендованный органам исполнительной власти к использованию в практической деятельности.
В Декларации, принятой на Конференции ООН но окружающей среде и развитию, были сформулированы основные цели корректного поведения мирового сообщества но отношению к окружающей среде:
1) определение перспектив развития международного нрава в области охраны окружающей среды;
2) развитие национального законодательства в области ООС.
Декларация ООН содержит также 27 принципов экологически корректного поведения мирового сообщества но отношению к окружающей среде. В их числе:
- право людей на здоровую, плодотворную жизнь в гармонии с природой;
- суверенное право государств на эксплуатацию своих природных ресурсов, на проведение собственной политики в области ООС, их ответственность за наносимый вред ОС;
- сотрудничество государств с целью сохранения, защиты, восстановления и целостности экосистемы;
- замена устаревших моделей производства и потребления;
- введение эффективного законодательства в области ООС;
- оценка воздействий хозяйственной деятельности на ОС;
- информированность государств о катастрофах и иных чрезвычайных ситуациях (ЧС), произошедших в других странах;
- преобладающая роль коренного населения в решении проблем ОС;
- разрешение государствами споров, связанных с ООС, в соответствии с Уставом ООН и др.
В соответствии с решениями Конференции ООН по окружающей среде и развитию, а также с учетом особенностей развития России была определена государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития. В Указе Президента РФ от 04.02.1994 г. № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации но охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития" изложена позиция государства но вопросам природопользования и охраны окружающей среды с учетом обеспечения устойчивого развития страны.
На основании данной стратегии разработана Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (с преобладающим учетом экологических аспектов), которая утверждена Указом Президента РФ от 01.04.1996 г. № 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".
Согласно Концепции, переход к устойчивому развитию в РФ должен осуществляться поэтапно. При этом следует обеспечить сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала.
Положения государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития стали основой для разработки Экологической доктрины РФ.
Экологическая доктрина Российской Федерации
Экологическая доктрина Российской Федерации утверждена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р [30]. Не принятие явилось свидетельством очередного этапа развития государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития Российской Федерации.
Экологическая доктрина РФ включает следующие разделы:
1. Общие положения.
2. Основные факторы дестабилизации природной среды.
3. Основные принципы взаимодействия человека и природы.
4. Основные направления государственной экологической политики.
5. Обеспечение экологической безопасности.
6. Основные этапы достижения цели.
В разделе 1 излагаются правовые основы Доктрины, в числе которых Конституция РФ, законы РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, другие федеральные законы, регламентирующие природопользование, а также международные договоры и обязательства РФ в области охраны природы и использования природных ресурсов. Экологическая доктрина учитывает решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию, основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента РФ от 04.02.1994 г. № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента РФ от 01.04.1996 г. №440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию").
Основные факторы дестабилизации природной среды перечислены разделе 2.
К числу глобальных факторов относятся рост населения Земли, глобализация экономики и рост потребления природных ресурсов, изменение климата, глобальное загрязнение, рост природных и техногенных катастроф.
Национальными факторами являются изменение характера собственности, ресурсная направленность развития экономики, низкий технологический уровень производства, системный экономический кризис, резкое снижение жизненного уровня населения, недостаточный уровень экологического воспитания.
Основным принципам взаимодействия человека и природы посвящен раздел 3.
Взаимодействие человека и природы основывается на следующих принципах:
- сохранение качества окружающей природной среды как необходимого условия здоровья людей;
- сохранение жизнеобеспечивающих функций экосистем, их биоразнообразия и способности к саморегуляции;
- гармонизация взаимодействия человека и природы, развитие экологически безопасных технологий;
- рациональное природопользование;
- междисциплинарный подход к решению комплексных экологических проблем;
- учет глобальной роли природных экосистем России в биосферных процессах;
- признание экологической безопасности важнейшим компонентом национальной безопасности страны.
Основные направления государственной экологической политики перечислены в разделе 4 Экологической доктрины.
Исходя из изложенных принципов, основные направления государственной политики в области взаимодействия человека и природы включают:
- разработку национальных стратегий и планов действий в области сохранения качеств основных компонентов природной среды: воздуха, воды, почв, биоразнообразия;
- разработку экономических механизмов рационального природопользования и государственной стратегии в области использования земли, недр, лесов, водных и биологических ресурсов;
- развитие ресурсо- и энергосберегающих технологий;
- совершенствование системы управления природными ресурсами, создание эффективных средств контроля и экологического мониторинга, повышение уровня экологической экспертизы;
- формирование общественного сознания и развитие экологического образования;
- совершенствование правовой и законодательной базы;
- развитие научных исследований в области экологии и природопользования;
- международное сотрудничество.
Данные направления должны учитываться при разработке стратегий развития всех отраслей экономики.
В разделе 5 дается характеристика экологической безопасности, которая обеспечивается на основе:
- предотвращения загрязнения окружающей среды;
- уменьшения риска глобальных изменений климата и природной среды;
- снижения риска природных и техногенных катастроф;
-обеспечения неистощительного использования возобновимых природных ресурсов;
-оптимизации использования минеральных и энергетических ресурсов;
- обеспечения продовольственной безопасности и качества питьевой воды и пищи;
- улучшения качества жизни и здоровья населения;
- безопасной утилизации и захоронения отходов;
- устранения последствий гонки вооружений.