2) Составления проекта Государственного бюджета Украины

Согласно ст. 116 Конституции Украины проект закона о Государственном бюджете Украины разрабатывает Кабинет Министров Украины (далее - КМУ). Составление проектов бюджетов всех уровней относится к компетенции органов исполнительной власти и происходит согласно прогноза и программ социально-экономического развития Украины. Конституционное установление полномочия КМУ на разработку проекта закона о Государственном бюджете наделяет его исключительным правом среди субъектов права законодательной инициативы в Верховной Раде Украины (ст. 93 Консти-; ституцию Украина), на внесение проекта закона о Государственном 'бюджет в целом на рассмотрение и утверждения его Верховной: Радой Украины. Это не лишает права других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения и дополнения к поданному КМУ проекта закона о Государственном бюджете в предусмотренном законодательством порядке. Но проект Государственного бюджета в целом разрабатывается И подается в Верховную Раду Украины только Кабинетом Министров Украины.

КМУ ежегодно в мае после рассмотрения подготовленных Министерством финансов прогнозных показателей проекта государственного бюджета на предстоящий бюджетный период и разработанных Министерством экономики предыдущих Основных прогнозных макро-показателей экономического и социального развития Украины принимает постановление об основах составления проекта Государственного бюджета Украины.

В постановлении КМУ определяются задачи по разработке прогноза социально-экономического развития Украины и проекта Государственного бюджета на планируемый год.

Правительство Украины дает задание центральным органам исполнительной власти разработать расчеты и обоснования ставок рентных и других обязательных платежей и подать КМУ проекты законодательных актов по этим вопросам, устанавливает конкретные сроки представления необходимых документов.

Кабинет Министров Украины устанавливает сроки доведения своих установок Министерством финансов до главных распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителям дается задание осуществить пересмотр видов деятельности и инвентаризацию расходов, покрываемых бюджетными средствами, распределить предельные объемы расходов общего фонда проекта Государственного бюджета на планируемый год по приоритетным бюджетным программам для обеспечения выполнения своих основных функций и реализации государственных программ. Главным распорядителям Правительство поручает рассмотреть вопрос о возможности финансирования отдельных программ за счет внебюджетных средств, расширить предоставление платных услуг, оптимизировать структуру и количественный состав учреждений и организаций, относящихся к сфере управления.

Базовыми показателями для формирования Государственного бюджета выступают объем Валового Внутреннего Продукта (далее - ВВП) и темпы его роста в будущем периоде, возможна инфляция и другие данные.

Министерство финансов разрабатывает и представляет Кабинету Министров основные характеристики и данные о расходах государственного бюджета на планируемый год по показателям функциональной классификации расходов.

Государственный комитет статистики Украины подает Министерству экономики, Министерству финансов статистическую информацию по показателям, согласованным с Минфином и Минэкономики и обеспечивает предоставление территориальным органам статистической информации, необходимой для разработки прогнозов и проектов местных бюджетов, а также подает Министерству экономики отчетные данные по согласованным показателям финансового баланса.

Пенсионный фонд Украины и Фонд социального страхования, Фонд общегосударственного социального страхования на случай безработицы, Фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний до 15 июля направляют проекты своих смет на рассмотрение в Министерство труда и социальной политики и Министерства финансов, а до 15 августа планируемого года подают проекты смет вместе с выводами этих министерств относительно проектов смет указанных фондов и по согласованию их с проектом Государственного бюджета.

Государственные заказчики государственных целевых программ на основании предельных объемов бюджетного финансирования разрабатывают и подают Министерству экономики, Министерству финансов, Министерству образования и науки или другим министерствам зависимости от темы программы обоснования на финансирование в планируемом году государственных целевых программ.

Отвечает за составление проекта Государственного бюджета Министр финансов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление услуг органами государства и органами местного самоуправления. Министерство финансов Украины выполняет практически все основные функции, связанные как с формированием, так и с выполнением бюджета. Оно составляет проект бюджета, принимает участие в формировании проектов внебюджетных фондов, обеспечивает методическое руководство отношению к другим органам исполнительной власти относительно их участия в составлении проекта бюджета и в его исполнении, определяет основные методические принципы бюджетного планирования, которые используются для подготовки бюджетных запросов и разработки предложений проекта Государственного бюджета Украины.

Министерство финансов Украины при выработке предложений проекта Государственного бюджета берет за основу основные макропо-показатели экономического и социального развития на следующий бюджетный период, разработанные Министерством экономики Украины, и анализ выполнения бюджета в текущем бюджетном периоде. Это дает возможность определить общий уровень доходов и расходов бюджета и дать оценку объема финансирования бюджета для составления предложений проекта Государственного бюджета. Министерство финансов и Министерство экономики Украины работают несколько месяцев для того, чтобы представить предложения проекта Государственного бюджета с тем, чтобы составить проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период, который представляет Верховной Раде Украина - КМУ.

Министерство финансов в недельный срок после получения постановления КМУ доводит до сведения главных распорядителей предельные объемы расходов общего фонда проекта Государственного бюджета Украины на планируемый год, исходя из прогнозного объема ресурсов вместе с инструктивными документами, необходимыми для составления бюджетных запросов на планируемый год. Срок представления бюджетных запросов определяется постановлением Правительства. Министерство финансов не учитывает при рассмотрении бюджетных запросов расходы, если главные распорядители неправильно обосновывающих их или нарушают требования, установленные Министерством финансов в инструктивных документах1.

Бюджетный кодекс (ст. 33) установил, что не позднее 1 июня или следующего за этой датой дня пленарных заседаний Верховной Рады Украины происходят парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период. С докладом об Основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период выступает Премьер-министр или по его поручению Министр финансов Украины2.

Для ознакомления депутатов и Комитета Верховной Рады по вопросам бюджета с проектом Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период КМУ представляет его не позднее, чем за четыре рабочих дня до начала парламентских слушаний в Верховной Раде Украины.

Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период содержит предложения КМУ относительно: предельного размера дефицита (профицита) Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозному годовому объему ВВП (как правило, не более 2%). Ст. 96 Конституции Украины установила, что наше государство стремится к сбалансированности бюджета, потому Бюджетный кодекс позволяет принятия Государственного бюджета только при условии наличия обоснованных источников финансирования дефицита и позволяет КМУ обращаться с предложением к Верховной Раде Украины о внесении к Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период предельного размера дефицита Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозному годовому объему ВВП. Как известно, потребности на расходы средств у государства ежегодно растут.

Через бюджет получают финансирование отрасли с низкой рентабельностью. За счет бюджета финансируется непроизводственная сфера и перераспределяются доходы между областями, городами, районами, селами. Таким образом через бюджет распределяется большая часть национального дохода, поэтому КМУ после представления ему предварительного проекта государственного и сводного бюджета для того, чтобы сделать прогнозные данные для проекта Государственного бюджета на будущий год, направляет в Верховную Раду Украины данные о доли прогнозного годового объема ВВП, что перераспределяются через сводный бюджет, для включения в Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный год.

К проекту Основных направлений бюджетной политики КМУ включает предельный объем государственного долга и его структуру. Бюджетный кодекс в ст. 18 определяет величину основной суммы государственного долга: не более 60 процентов фактического годового объема ВВП Украины.

Основные принципы бюджетной политики на следующий год содержат и основные задачи в области государственного долга и государственных заимствований: использование в зависимости от ситуации на внутреннем и международном финансовых рынках возможностей взвешенного трансформации внешнего долга во внутренний; продолжение политики активного сотрудничества с международными финансовыми организациями; продолжение практики запрета предоставления государственных гарантий при получении кредитов субъектами предпринимательской деятельности и запрета реструктуризации или списания задолженности по кредитам, привлеченным государством или под государственные гарантии. Политика управления государственным долгом должна направляться на смягчение сроков платежей, улучшение структуры долга, что требует наличия в бюджетах нераспределенных доходов (профицита), а это возможно только при условии высокого уровня доходной части бюджета и жесткой политики ограничения расходов.

КМУ считает необходимым принципиально по-новому подходить к политике капитальных вложений государства. Капитальные вложения должны составлять основу бюджета развития, а объем их должно быть не менее 1% расходов общего фонда государственного бюджета и направляться на решение общегосударственных и региональных социально-экономических проблем, связанных с энергосбережением, реформированием земельных отношений, созданием государственной информационно-аналитической системы , строительством объектов коммунальной и производственной инфраструктуры, социального назначения, газо-и водопроводов, предотвращением экологических катастроф и т.д..

Основным в сфере местных бюджетов и межбюджетных отношений должно быть проведение бюджетной политики, направленной на обеспечение гармоничного сочетания принципов бюджетного унитаризма с элементами децентрализации, реформирования этих отношений с совершенствованием порядка распределения трансфертов из Государственного бюджета на основе объективных критериев, основанных на четком разграничении бюджетных полномочий и стабильной системе закрепления доходных источников за бюджетами. В составе Государственного бюджета предусматриваются объемы трансфертов для бюджета Автономной Республики Крым, областных бюджетов, бюджетов городов Киева и Севастополя, городов республиканского значения Автономной Республики Крым и областного значения и бюджетов районов (685 бюджетов, в том числе 27 региональных бюджетов, 170 бюджетов городов областного ( республиканского Автономной Республики Крым) значения и 488 бюджетов районов.

Составляя проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период, КМУ должен по предоставлению Министерства финансов Украины предложить перечень законов или их частей, статей, которые могут повлиять на увеличение или уменьшение доходов или увеличение расходов государственного бюджета. Эти предложения, после одобрения Верховной Радой Украины включаются в Закон о Государственном бюджете Украины, который утверждается Верховной Радой.

Например, Закон Украины "О Государственном бюджете Украины на 2006 год" остановил на 2006 год (ст. 71.цього Закона) действие отдельных норм 31 закона Украины и 3 кодексов.

В основных направлениях бюджетной политики определяются защищенные статьи бюджетов, которые, кстати, имеют не все государства. Постепенно с ростом объема производства продукции, уровня доходов всех звеньев бюджетной системы отпадет необходимость внесения в бюджет защищенных статей, по которым нельзя в течение бюджетного периода в случае уменьшения доходов проводить сокращение (секвестр). К следующим статьям относятся:

1) оплата работников бюджетных учреждений;

2) начисления на заработную плату;

3) приобретение медикаментов и перевязочных материалов;

4) обеспечение продуктами питания;

5) выплата процентов по государственному долгу;

6) трансферты населению.

Ст. С Бюджетного кодекса не установила обязательности разделения Государственного бюджета на общий и специальный фонд, причем в этой же статье сказано, что такое распределение определяется Законом о Государственном бюджете. Основанием для решения соответствующего совета о создании специального фонда в составе местного бюджета может быть исключительно закон о Государственном бюджете. Поэтому КМУ, подавая проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период, должен дать обоснование необходимости деления бюджета на общий и специальный фонды.

Верховная Рада Украины по результатам слушаний принимает постановление об одобрении или принятии к сведению Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период. Бюджетный кодекс ограничивает объем предложений Верховной Рады Украины к проекту Основных направлений бюджетной политики на следующий период исключительно вопросами, определенными частью третьей настоящей статьи и соответствующими поручениями КМУ, Это вполне логично, поскольку проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период составляется Министерством финансов Украины и одобряется КМУ на основании прогнозных показателей социально-экономического развития текущего периода, но этот период охватывает только половину года, поскольку срок представления проекта Основных направлений бюджетной политики на предстоящий бюджетный период - не позднее 1 июня. К этому сроку есть еще много времени и событий, которые будут влиять на показатели прогнозируемых сумм доходов и расходов Государственного бюджета. Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период имеют большое значение, поскольку ст. 39 Бюджетного кодекса (ч. 1) устанавливает, что во время представления проекта Закона о Государственном бюджете Министром финансов Председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает о соответствии проекта закона о Государственном бюджете Украины требованиям Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период. Согласно ст. 91 Конституции Украины Верховная Рада принимает законы, постановления и другие акты, но Государственный бюджет согласно ч. II п. 1 ст. 92 Конституции утверждается исключительно законом. Если же Основные направления бюджетной политики на следующий период Верховная Рада Украины будет утверждать постановлением, то вряд ли логично будет депутатам вносить изменения представленному в октябре (ст. 40) проекта Закона о Государственном бюджете, поэтому целесообразнее по результатам парламентских слушаний Верховной Раде Украины принять во сведения Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период. А Кабинет Министров Украины, учитывая Бюджетное послание Президента Украины и основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период, будет составлять проект Закона о Государственном бюджете на следующий бюджетный период и »как установлено ст. 96 Конституции Украины, не позднее 15 сентября каждого года представит проект закона о Государственном бюджете Украины на рассмотрение и утверждение Верховной Рады Украины. Всю практическую работу по составлению проекта Государственного бюджета осуществляет Министерство финансов. Оно проводит анализ бюджетных запросов и готовит проект Закона о Государственном бюджете, рассматривает и принимает меры по устранению расхождений с главными распорядителями бюджетных средств. Если согласование не достигнуто, Министерство финансов добавляет свое заключение по несогласованным вопросам к предложениям распорядителей бюджетных средств, направляемых Правительства.

КМУ принимает постановление об одобрении проекта Закона о Государственном бюджете на планируемый год и представляет его с соответствующими материалами Верховной Раде Украины не позднее 15 сентября года, предшествующего плановому.

В 2005 году 20 октября Верховная Рада Украины приняла решение о совместной доработки Комитетом по вопросам бюджета и КМУ проекта закона о Государственном бюджете Украины на 2006 год. Правительство поддержало предложения Комитета по вопросам бюджета относительно: раздела III "Государственный долг и финансирование государственного бюджета Украины", дополнений перечень защищенных статей расходов на оплату коммунальных услуг и энергоносителей, осуществление расходов на содержание детских домов семейного типа и приемных семей за счет субвенций из государственного бюджета местным бюджетам, предоставление середньост-роковых ссуд местным бюджетам и некоторые другие изменения в статьи проекта закона о Государственном бюджете Украины. Но кабинет министров Украины принципиально не согласился с некоторыми положениями Заключения Комитета по вопросам бюджета, например, с предложением увеличить дефицит бюджета до 3 процентов ВВП, который будет для Украины критическим, и покрывать его придется заимствованиям и другими предложениями, снижают Государственном бюджете на 2006 год. Правительство обратилось по этим вопросам к Председателю Верховной Рады Украины. Такое обращение было направлено в Верховную Раду Украины впервые. Нормативным актом его считать, на наш взгляд, нельзя, поскольку Конституция Украины принятия таких актов Правительством не предусматривает, а закон "О Кабинете Министров Украины" так и нет (Письмо Кабинета Министров Украины Председателю Верховной Рады Украины. - Правительственный Курьер. - 2005 г. - 25 октября. - № 202).

(1 Бюджетного запрос - документ, подготовленный распорядителем бюджетных средств, содержащий предложения с соответствующими обоснованиями относительно объема бюджетных средств, необходимых для его деятельности на следующий бюджетный период.

2 В Бюджетном кодексе не упоминается вовсе очень важный момент, связанный с участием в выработке основных направлений бюджетной политики Главы государства - Президента Украины. Уже несколько лет, пользуясь полномочиями, предоставленными ему ст. 106 Конституции Украины, Президент Украины обращается к Верховной Раде Украины и Кабинету Министров Украины с посланием, посвященным проблемам бюджетной политики и направленным на реализацию стратегии экономического и социального развития. Достижение этих целей возможно лишь при консолидированных, согласованных и ответственных действий законодательной и исполнительной ветвей власти.)