3. Виды коммунальных предприятий. Управление коммунальным предприятием

Коммунальные предприятия могут создаваться в организационно-правовой форме акционерных обществ, унитарных предприятий, казенных предприятий. Они могут обладать статусом субъекта малого и среднего предпринимательства.

Многие коммунальные унитарные и другие предприятия не могут быть отнесены к коммерческим организациям, так как они не преследуют в качестве главной цели деятельности извлечение прибыли. Большинство коммунальных услуг дотируется, а некоторые предоставляются бесплатно. Так, жители шведских коммун оплачивают 15% стоимости транспортных услуг, 6% стоимости услуг предприятий досуга, 91% стоимости энергии и воды, а также обработки отходов. Такие предприятия осуществляют в действительности некоммерческую хозяйственную деятельность, направленную на достижение экономических, социальных и других результатов без цели получения прибыли.

Коммунальное хозяйство действует в тех сферах, где не всегда готовы работать частные предприятия, оно заполняет частнохозяйственный вакуум. Поэтому местное самоуправление нередко удерживает предприятие, даже если оно работает с плановыми предпринимательскими потерями. Отсутствие частной инициативы чаще всего и вызывается малой рентабельностью (дефект предпринимательской способности).

В сфере коммунального хозяйства приоритетной целью предоставления услуг является обеспечение функционирования и развития территориального сообщества. Субъект местной власти несвободен в своих решениях и действиях, которые ориентированы в большей части на объективные критерии, а именно на потребности сообщества. Таким образом, при сопоставлении внешне идентичных действий, очевидно, что они подчинены совершенно отличным целям и подвержены иным критериям оценки, которые зависят от того, действует публичный или частный субъект. В связи с этим невозможно частную хозяйственную деятельность и коммунальное хозяйство рассматривать как имеющие одинаковую правовую природу. В коммунальной сфере абсолютный приоритет имеет функция обеспечения публичного спроса безотносительно к факторам коммерческого интереса.

Субъект самоуправления не должен иметь предприятие, которое не было бы нацелено непосредственно или опосредованно на удовлетворение потребностей жителей. Законодательно следует четко закрепить субсидиарный характер коммунального хозяйства с тем, чтобы местные власти не могли произвольно без удовлетворения общественной потребности участвовать в хозяйственном обороте. Получение прибыли оправданно, поскольку это совпадает с достижением публичных целей, что подчеркивает подчиненность извлечения дохода выполнению общезначимых задач.

Коммунальные предприятия могут быть коммерческими и некоммерческими.

Коммунальное коммерческое предприятие (ст. 46 ГК) как субъект предпринимательской деятельности самостоятельно, инициативно, на собственный риск осуществляет хозяйственную деятельность с целью достижения экономических и социальных результатов и получения прибыли.

Коммунальное коммерческое предприятие может быть преобразовано в АО. Например, решением Минского областного Совета депутатов от 04.08.2011 N 102 утверждена Инструкция о порядке проведения работ по преобразованию коммунальных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности Минской области, в открытые акционерные общества. В результате такого преобразования возникает акционерное общество с единственным акционером - публичным собственником.

Отечественное законодательство прямо не предусматривает хозяйственное общество одного лица. Однако в зарубежном праве - это обычное явление (one man company, Einmanngesellschaft). В ЕС хозяйственное общество одного лица разрешено Двенадцатой директивой 89/667 от 21.12.1989. В настоящей Директиве предусмотрено, что государства-участники могут устанавливать специальные предписания или санкции в случаях, когда физическое лицо является единственным участником нескольких обществ или общество одного лица или иное юридическое лицо является единственным участником другого общества.

Так называемый "запрет внучек" установлен ст. 98 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК Российской Федерации) и ст. 10 Федерального закона Российской Федерации от 19.07.1998 N 115-ФЗ "Об акционерных обществах", в соответствии с которым общество не может иметь в качестве единственного учредителя (акционера) другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица.

Коммунальное коммерческое предприятие обязано выполнять доведенные до него в установленном законодательством порядке коммунальные заказы и задания, учитывать их при формировании производственной программы, определении перспектив своего экономического и социального развития и выборе контрагентов. Коммунальное коммерческое предприятие не имеет права безвозмездно передавать принадлежащее ему имущество другим субъектам. Отчуждать имущественные объекты, относящиеся к основным фондам (передавать в залог, сдавать в аренду), коммунальное коммерческое предприятие вправе только с предварительного согласия органа, к сфере управления которого оно относится, и только на конкурентной основе.

Коммунальные предприятия могут находиться полностью в собственности территориального сообщества, либо частично в коммунальной собственности. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16.05.2008 N 694 утверждено Положение о представителях государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь либо административно-территориальным единицам. Представители государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат административно-территориальным единицам, назначаются соответствующими исполнительными и распорядительными органами, как правило, в количестве не менее двух.

Представителем государства назначается гражданин Республики Беларусь, имеющий высшее образование и стаж работы не менее 3 лет, прошедший специальную подготовку и аттестованный на право осуществлять полномочия представителя государства в порядке, определенном Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь.

Представитель государства, являющийся работником, в том числе государственным служащим, органа, осуществляющего владельческий надзор, выполняет свои полномочия на основании трудового договора (контракта) по основному месту работы. Иные граждане Республики Беларусь выполняют полномочия представителя государства на основании гражданско-правового договора, заключенного ими с органом, осуществляющим владельческий надзор.

Как правило, с одним гражданином могут быть заключены гражданско-правовые договоры на осуществление полномочий представителя государства не более чем в двух обществах.

Представитель государства участвует в принятии решений органов управления общества на основании законодательства и учредительных документов общества, исходя из необходимости защиты экономических интересов государства в деятельности общества, обеспечения эффективной работы общества, и руководствуется при этом письменными указаниями органа, осуществляющего владельческий надзор.

Представитель государства обязан согласовывать письменно с органом, осуществляющим владельческий надзор, свою позицию по выносимым на рассмотрение совета директоров (наблюдательного совета) и общего собрания участников общества вопросам:

образования исполнительных органов общества и досрочного прекращения их полномочий, определения условий оплаты труда членов указанных органов;

передачи полномочий исполнительных органов общества другой коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему);

приобретения, отчуждения и залога имущества общества;

участия общества в финансово-промышленной или иной хозяйственной группе, а также создания других юридических лиц и участия в них.

Представитель государства обязан:

участвовать в работе органов управления общества, а при ликвидации общества и назначении представителя государства в ликвидационную комиссию - в работе ликвидационной комиссии;

принимать меры по защите экономических интересов государства при осуществлении деятельности общества;

представлять органу, осуществляющему владельческий надзор, отчет о своей работе в качестве представителя государства;

осуществлять контроль за сроками и полнотой перечисления в республиканский и (или) местный бюджеты дивидендов (процентов), начисленных на акции (долю в уставном фонде) общества, принадлежащие государству;

информировать орган, осуществляющий владельческий надзор, о перечислении в бюджет дивидендов (процентов), начисленных на акции (долю в уставном фонде) общества, принадлежащие государству;

не разглашать конфиденциальную информацию о деятельности общества, не допускать иных действий, которые могут нанести ущерб обществу;

исполнять иные обязанности в соответствии с законодательством и заключенным с ним трудовым договором (контрактом) либо гражданско-правовым договором.

Представитель государства вправе:

в порядке, предусмотренном законодательством и уставом общества, требовать проведения общего собрания его участников, заседания совета директоров (наблюдательного совета), а также внеплановой ревизии или аудита деятельности общества;

получать от органов управления общества информацию о его деятельности, данные о конъюнктуре рынка выпускаемой продукции (выполняемых работах, оказываемых услугах), потребляемом сырье (работах, услугах) и другие документы.

Местные органы власти утверждают соответствующие нормативные акты. Например, решением Дзержинского районного исполнительного комитета от 05.07.2011 N 1463 утверждено Положение о представителе государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых находятся в собственности Дзержинского района.

Коммунальное предприятие является самостоятельным субъектом хозяйствования. Поэтому оно не несет ответственности по обязательствам собственника и органа власти, в сферу управления которого оно входит, кроме предусмотренных случаев. При возникновении долгов имущественного характера органы местного самоуправления не имеют права для их погашения использовать имущество и денежные средства коммунального предприятия.

Хозяйственной деятельности коммунальных предприятий присущи особенности. Так, для них действуют ограничения по распоряжению имуществом: коммунальное предприятие не имеет права безвозмездно передавать принадлежащее ему имущество другим субъектам. Отчуждать имущественные объекты, относящиеся к основным фондам (передавать в залог, сдавать в аренду), коммунальное предприятие вправе только с предварительного согласия органа, к сфере управления которого оно относится, и только на конкурентной основе.

Совет может принять решение о невозможности приватизации определенных объектов и банкротства некоторых предприятий.

Для закупок товаров, работ, услуг коммунальное предприятие применяет процедуры закупок за счет государственных средств.

Согласно ст. 41 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" коммунальное предприятие возглавляет руководитель (директор), который назначается на должность органом, к сфере управления которого относится предприятие, и подотчетен этому органу. Согласно подп. 2.5 п. 2 ст. 47 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" председатель исполкома осуществляет общее руководство деятельностью организаций, имущество которых находится в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы, назначает на должности, отстраняет от работы и освобождает от должностей их руководителей, заключает (продлевает, расторгает) с ними трудовые договоры (контракты), применяет к ним меры поощрения, дисциплинарного взыскания, назначает представителей государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставном фонде) которых находятся в коммунальной собственности этой административно-территориальной единицы.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15.05.2007 N 604 "О заключении контрактов с руководителями государственных организаций" рекомендовано руководителям областных и Минского городского исполнительных комитетов заключать контракты с руководителями государственных организаций, имущество которых находится в коммунальной собственности, в порядке и на условиях, предусмотренных Положением о порядке и условиях заключения контрактов с руководителями государственных организаций, утвержденным этим постановлением.

Контракт заключается на срок не менее одного года и не более пяти лет. Конкретный срок контракта определяется по соглашению сторон.

В контракте должны быть указаны в качестве обязательных следующие условия:

показатели эффективности работы организации, роста производства и прибыли, а также целевой показатель по энергосбережению, целевой показатель соотношения темпов роста выручки от реализации продукции, товаров, работ и услуг и темпов роста объемов производства промышленной продукции, показатель по экономии ресурсов, задания по увеличению объемов использования местных видов топлива, нетрадиционных и вторичных энергоресурсов и снижению энергоемкости продукции;

не заниматься предпринимательской деятельностью лично либо через доверенных лиц;

не оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение;

не быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью организации, руководителем которой он является, либо подчиненной и (или) подконтрольной ей организации;

не выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением трудовых обязанностей по месту основной работы (кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики);

не принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами.

В сфере управления, распоряжения имуществом и средствами организации руководитель обязан и вправе:

утверждать по согласованию с вышестоящим органом государственного управления прогноз развития организации на пять лет, бизнес-планы ее развития на год, а в случаях, установленных законодательством, при проведении модернизации или реконструкции действующего производства, а также создании нового производства - бизнес-планы инвестиционных проектов;

распоряжаться имуществом организации, в том числе денежными средствами на расчетных (текущих) счетах организации, в соответствии с законодательством, определяющим порядок распоряжения указанным государственным имуществом, уставом организации.

Орган, заключивший контракт:

оказывает содействие руководителю организации в решении вопросов финансово-хозяйственной деятельности;

создает условия для повышения квалификации руководителя организации;

проводит ревизию финансово-хозяйственной деятельности организации не более одного раза в год и не менее одной ревизии в 2 года;

не позднее чем за один месяц до истечения срока действия контракта письменно предупреждает руководителя организации о решении продолжить или прекратить с ним трудовые отношения;

контролирует выполнение показателей развития организации, установленных при заключении контракта с руководителем организации.

В контракте предусматривается полная материальная ответственность руководителя организации за реальный ущерб, причиненный им имуществу организации, а также ответственность руководителя организации за:

неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контракта, в том числе предусмотренных контрактом показателей развития организации и соблюдения порядка управления и распоряжения государственным имуществом;

результаты деятельности организации, включая выпуск и реализацию продукции (работ, услуг), не соответствующей (не соответствующих) обязательным требованиям стандартов и других нормативных документов по стандартизации;

сохранность и целевое использование имущества, в том числе имущественная ответственность за ущерб, причиненный организации в результате неправомерных действий или бездействия руководителя организации.

Кроме того, в контракте указывается возможность привлечения в соответствии с законодательством к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной ответственности за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей руководителем организации.

Контракт может быть расторгнут:

- по истечении его срока;

- досрочно по инициативе органа, заключающего контракт, по дополнительным основаниям, предусмотренным законодательством, за следующие нарушения руководителем организации возложенных на него должностных обязанностей:

нарушение без уважительных причин порядка и сроков выплаты заработной платы и (или) пособий;

непринятие необходимых мер для своевременного поступления выручки по экспортным контрактам или оплаченного товара по импортным и бартерным контрактам;

необеспечение либо нарушение установленного законодательством порядка и сроков оплаты за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги, повлекшее отстранение его от работы на срок более одного месяца.

Предложения о досрочном расторжении контрактов с руководителями организаций вправе вносить органам, заключающим контракт, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь при установлении фактов нарушения законодательства, регулирующего вопросы управления и распоряжения государственным имуществом, а также фактов непринятия мер по вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемого государственного имущества.

Решениями исполнительных комитетов утверждаются кадровые реестры председателей исполнительных комитетов, порядки назначения (освобождения), согласования назначения (освобождения) председателями исполнительных комитетов на должности, включенные в кадровый реестр председателей исполнительных комитетов. К числу указанных должностей отнесены и руководители коммунальных предприятий (например, решение Шумилинского районного исполнительного комитета от 20.06.2011 N 406 "Об утверждении кадрового реестра председателя Шумилинского районного исполнительного комитета, порядка назначения (освобождения), согласования назначения (освобождения) председателем Шумилинского районного исполнительного комитета на должности, включенные в кадровый реестр председателя Шумилинского районного исполнительного комитета").

В законодательстве следует предусмотреть обязательное заключение контрактов с руководителями коммунальных предприятий на конкурсной основе. Это обеспечит привлечение к управлению предприятиями опытных профессионалов, способных организовать их эффективную деятельность. В случае неудовлетворительного исполнения своих обязанностей, причинения вреда предприятиям руководители коммунальных предприятий могут быть привлечены к материальной ответственности.

Руководитель коммунального предприятия отчитывается перед местным исполнительным органом.

Все предусмотренные законодательством формы не являются идеальными для коммунального хозяйства: органы власти имеют больше влияния на унитарные, казенные предприятия, в то время как в большинстве хозяйственных ситуаций можно полагаться только на ответственный орган управления самого предприятия. Хозяйственные общества управляются самостоятельно и не могут гарантировать учет публичных интересов в своей деятельности. В связи с этим возникает вопрос о возможности устранения отмеченных недостатков путем дальнейшего развития и уточнения названных форм или было бы предпочтительным создавать специальные формы коммунального хозяйства как разновидности организационно-правовой формы некоммерческого публичного субъекта хозяйствования.

В коммунальной сфере желательно самостоятельное участие в субъекте хозяйствования с главной целью выполнения публичных задач, состоящих в предоставлении населению жизненно важных услуг по доступным каждому жителю ценам. Поэтому приспособить действующие акты законодательства к требованиям коммунального хозяйства маловероятно, поскольку фактически речь идет о создании полностью новой организационной формы предпринимательства. Включение новых разделов в законодательство о хозяйственных обществах не может быть осуществлено из-за их противоречия основному содержанию до такой степени, что исчезнут основания для единой организационной формы (например, раздел "Публичные общества").

Форма коммунального казенного предприятия без статуса юридического лица оптимальна для небольших субъектов хозяйствования. Крупные предприятия целесообразно создавать в форме, предусматривающей правовую и организационную самостоятельность, но в отличие от унитарных предприятий обладающей структурами управления, позволяющими реализовать принципы хозяйственности в сочетании с публичными интересами. Коммунальные предприятия в перспективе могут быть ориентированы на преимущественное ведение некоммерческой хозяйственной деятельности, направленной на достижение экономических и социальных результатов независимо от целей получения прибыли.

Следует ввести принципиальный запрет на создание коммунальных банков, страховых и других организаций в хозяйственных сферах, отличающихся повышенным предпринимательским риском.

Законодательство о субъектах хозяйствования с участием государства должно быть систематизировано. Намеченные правотворческие задачи могут быть решены через подготовку с участием представителей самоуправления, деловых кругов проекта Закона о коммунальном (публичном) субъекте хозяйствования. Это позволит также обеспечить пополнение доходов и сокращение расходов местных бюджетов за счет повышения эффективности использования коммунального имущества. Этим также будет внесен существенный вклад в развитие концепции юридического лица публичного права.

Тема 6

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА СУБЪЕКТОВ

ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ