3. По положению в системе государственных органов
(а) органы, входящие в систему исполнительной власти, (Все противоположно институционально независимым)
(б) органы институционально независимые (Некоторые органы выполняя по существу административные функции, реализуя исполнительную власть тем не менее в систему органов исполнительной власти не входят. Это касается целого ряда органов в РФ (ЦБ РФ) Институциональная независимость предполагает, что положения о таких органах утверждаются законом непосредственно, а не вышестоящим органом(их у них нет), их акты могут быть отменены в судебном порядке, а не вышестоящим органом, у них фактически нет вышестоящих органов, компетенция этих органов в определенной степени стабильна, не может передаваться другим органам и навсегда за ними зарезервирована
По уровню создания, компетенции и территориальной сферы деятельности.
федеральные органы,
органы субъектов Российской Федерации,
территориальные органы федеральных органов
В 90-е было очень сложно провести грань между органами субъектов РФ и территориальными органами федеральных органов. Территориальные органы в некоторых случаях действительно могут смешаться с органами субъектов, иногда один и тот же орган может представлять собой и орган субъекта РФ и территориальный орган (самый характерный пример – органы внутренних дел) - но это исключение из правило, а общее правило предполагает, что все должно быть совсем наоборот – федеральным законом №184-ФЗ запрещено возложения функций территориальных органов на органы субъекты и сегодня обеспечено разделение этих 2 подсистем, передача, совмещение и реализация их полномочий крайне редки. (КУГИ СПБ получило полномочия управления федеральным имуществом по соглашению Правительства с Федеральным Агентством по Управлению федеральным Имуществом (т. е федерального органа) – единственный случай за 7 лет).
Различия между органами состоят в:
1) в порядке создания;
2) в подчиненности;
3) в источнике финансирования;
4) в особенностях компетенции;
5) в территории осуществления власти;
6) в характере службы.
Вопрос, который не имеет удовлетворительного освещения в литературе – характер взаимодействия между разными органами в системе Органов Исполнительной Власти. Максимум – перенимаются представления, сформировавшиеся с науке управления о структурах управления (речь идет например о линейной и функциональной подчиненности ), но это вопрос управленческий, а не юридический. Нормативные акты же оперируют понятиями субординации(подчинения) и координации
Координационные и субординационные отношения в системе органов исполнительной власти.
Субординация предполагает целый набор особенностей, полномочий, которые имеет вышестоящий по отношению к нижестоящему. Субординация (подчинение) одного органа другому означает, что вышестоящий орган
издает акты, устанавливающие правовой статус нижестоящих органов (положения), где определяются его компетенция, предметы ведения, функции, полномочия, система внутреннего устройства.(Нижестоящий орган самостоятелен в части определения своего штата, но при этом вышестоящий орган устанавливает 2 параметра, которые по факту определяют размеры штата и его структуру - Предельная штатная численность и общие нормативы финансирования
утверждает предельную штатную численность и нормативы бюджетного финансирования нижестоящего органа, Нижестоящий орган самостоятелен в части определения своего штата, но эти 2 параметра, по факту определяют размеры штата и его структуру (почему они определяющие - утверждая штатное расписание руководитель нижестоящего органа, что он должен действовать в пределах ассигнований, он не может создать больше должностей, чем ему будет обеспечено финансирования)
назначает на должность и освобождает от должности руководителя этого органа,
может давать поручения и предписания, обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении, (но при этом он не может вторгаться в компетенцию нижестоящего органа, т. е например он не может принять решения вместо нижестоящего органа (он может дать общие указания, но не может обязать принять конкретное решение – это остается в компетенции нижестоящего органа,) Взаимодействие между двумя соподчиненными органами все равно предполагает самостоятельность реализации компетенции нижестоящего органа. (именно наличием самостоятельной за ним сферой компетенции, куда никто (в том числе вышестоящий орган) не вправе вторгаться, самостоятельный орган исполнительной власти отличается от структурного подразделения органа)
может отменять решения (акты) нижестоящего органа, в случае противоречия таких актов закону или иным нормативным правовым актам (Это форма контроля за деятельностью нижестоящего органа)
Координационные отношения - явление достаточно сложное и в то же время очень распространенное (едва ли не половина всех связей между органами исполнительной власти носит координационный характер). Координация в классическом виде – это взаимодействие, которое не связано с прямым непосредственным подчинением, но связано с координацией вышестоящим органом определенной сферы деятельности. Координация по своему характеру – это и не подчинение, и не полная самостоятельность, это что-то среднее, потому что предполагается, что координирующий орган в тех пределах, которые ему необходимы для осуществления координации может принимать решения, обязательные для координируемых органов, соответственно может возникнуть ощущение, что возникает нечто вроде подчиненности, в каком-то смысле так оно и есть, но такая подчиненность отличается от субординационной. Координационные отношения предполагают
обязательное согласование проектов или издание совместных нормативных правовых актов и решений
ограниченный контроль за деятельностью координируемых органов, (в первую очередь с точки зрения того, чтобы разные органы не дублировали функции друг друга, не вмешивались в компетенцию друг друга и обеспечивали все цели и задачи государства в соответствующей сфере.)
издание методических рекомендаций и методическую помощь.
возможность истребовать необходимую информацию (включая информацию о планируемых действиях координируемых органов. Информация требуется для координации).
возможность создавать общие консультативные органы и рабочие группы,
возможность проводить совместные совещания,
право привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий и к совместному планированию.
Акты, регулирующие отношения в системе федеральных ОИВ.
Если говорить о нормативном регулировании отношений, о которых говорилось выше, то в основном их содержание регулируется нормативными актами (это 2 типовых регламента). Общая схема взаимодействия в системе органов исполнительной власти определяется Указом Президента № 314, а более конкретные, детальные правила определены этими регламентами.
Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"
общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"
Линейная и функциональная организационная структура
Вопрос организационной структуры по своему характеру не относится к числу строго юридических. Понятия линейной и функциональной подчиненности не фигурируют в нормативно-правовых актах, они представляют собой не типы отношений, а типы организационной структуры.
Линейная структура – делает выстроенность органов единой независимо от того какие функции этими органами выполняются. Вышестоящий орган имеет в своем подчинении несколько нижестоящих и взаимосвязи между ними всегда одинаковы независимо от того, какие функции выполняются. (схема - ниже)
Ф
ункциональная
структура – подчиненность функциональным
руководителям тех подразделений, которые
находятся в их подчинении, зависит от
того, какие именно функции выполняются
(схема – подразделения А, Б, В и Г по
одним функциям подчинены руководителю
А, по другим – руководителю Б)
Похоже на отношения координации и субординации. Если очень условно, то можно сказать, что в линейной структуре отношения носят характер субординации, а в функциональной они носят скорее координационный характер.
Проблема в том, что в системе органов исполнительной власти таких примитивных структур не бывает, их можно только воспринимать как маленькую часть из общей системы исполнительной власти. В реальности в системе органов исполнительной власти отношения линейной и функциональной подчиненности накладываются друг на друга: с одними органами у “исполнителей” возникают отношения соподчинения, а с другими – отношения координации. Следовательно, рассуждать об организационной структуре нет никакого смысла, по большому счету юридическая характеристика отношений предполагает разделение на субординацию и координацию.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти
Система федеральных органов исполнительной власти, появившаяся благодаря Указу № 314 предполагает в целом двухуровневую систему соподчинения, т. е. по общему правилу есть уровень руководителей и два уровня федеральных органов исполнительной власти (1. министерства и 2. федеральные службы, федеральные агентства). Но такая иерархия весьма ограничена – есть федеральные службы и федеральные агентства, которые находятся в ведении федеральных министерств, осуществляющих в отношение них координацию и контроль, но все равно подчиняются президенту или правительству, а есть службы и агентства, которые напрямую подчинены Президенту или Правительству и не находятся в ведении никаких министерств. В целом такая система выглядит не очень стройно, потому что нет общего принципа, который бы применялся всегда (Иначе говоря, есть общее правило, из которого тем не менее есть исключения)
Специфика российской исполнительной власти заключается в том, что у нее две головы – Правительство и Президент. Это вопрос болезненный, как в политическом отношении, так и в правовом, поскольку по Конституции Президент РФ в структуру исполнительной власти вроде как не входит, он глава государства и стоит вне системы разделения властей, в том числе ИВ. И при этом есть одно большое НО – ряд федеральных органов исполнительной власти подчиняются напрямую Президенту. Получается, что Президент вроде органом исполнительной власти не является, но при этом в структуру все таки входит. Если посмотреть на нынешнюю структуру федеральных органов исполнительной власти, то можно увидеть, что она разделена на 2 части –
есть органы, которые подчиняются президенту (причем среди них есть министерства и координируемые ими службы и агентства, а есть службы и агентства напрямую подчиненные президенту) и
вторая часть – это те министерства, службы и агентства, которые подчинены Правительству(----====-----) (их много больше).
Согласно ст. 32 ФКЗ “О Правительстве РФ” Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту РФ.
ФКЗ О Правительстве вроде как оставляет некоторые полномочия Правительству, которые должны вытекать из его положения как высшего органа исполнительной власти, например, не сделано оговорок относительно того, может ли правительство отменять акты федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту Оговорок не сделано, значит действует общее правило, что все федеральные органы исполнительной власти могут в этой части контролироваться правительством.(Но по факту все равно такие ситуации могут возникнуть достаточно редко (мое – но могут), потому что здесь нет соподчинения, его в принципе не предполагается)
Административно-правовой статус Президента РФ.
Функции Президента РФ в сфере исполнительной власти.
Если говорить об административно-правовом статусе президента, то Президент осуществляет формирование фактически всех федеральных органов исполнительной власти. Не понимать буквально - справедливости ради, в руководстве федеральными службами и агентствами, находящимися в ведении правительства, оно остается самостоятельным, но в отношении всех министров, а также руководителей тех служб и агентств, которые подчиняются Президенту именно он обладает полномочием их назначения (ст. 83 Конституции, ст. 32 ФКЗ “О Правительстве”)
Опираясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П систему и структуру федеральных органов исполнительной власти определяют: Указы Президента от 9 марта 2004 г. №314 (система) и от 12 мая 2008 г. №724 (структура)
Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). В отношение служб и агентств – руководит непосредственно и через федеральных министров (когда служба или агентство находятся в ведении соответствующего министерства (например ФМС, находящейся в ведении МВД))
(в отношение тех органов, которыми руководит)распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти
Что касается реального положения Президента в системе органов исполнительной власти, то видно, что у него достаточно много конституционных полномочий, но при этом они сводятся к полномочиям по контролю за деятельностью органов исполнительной власти (как федеральных, так и субъектов). Однако на практике, Президент, который по Конституции определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, еще отдает поручения правительству, а также отдельным федеральным министрам и руководителям иных органов исполнительной власти, в отношение реализации отдельных направлений государственной политики.
Отменяет акты Правительства РФ (ст. 115 Конституции, ст.33 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85 Конституции).
Президент имеет право председательствовать на заседании Правительства
Административно-правовой статус Правительства РФ.
Правительство РФ – это высший орган исполнительной власти. По Конституции Правительство осуществляет исполнительную власти, отвечает за деятельность всей исполнительной власти и в этом отношении у правительства достаточно много полномочий, связанных с руководством другими федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ – это коллегиальный орган общей компетенции.
Говоря о статусе Правительства очень часто смешивают ту характеристику, которую можно дать ему в рамках конституционно-правовых отношений, и характеристика, которую правительство должно получить в рамках административно-правовых отношений, т. е. смешиваются конституционно-правовой и административно-правовой статусы правительства.
Конституционно-правовой статус правительства предполагает его взаимодействие с Парламентом, Президентом (что Правительство олицетворяя собой всю исполнительную власть например, обязано отчитываться перед парламентом о своей деятельности, должно следовать тем направлениям политики, которые определены Президентом)
Если говорить об административно-правовом статусе, то речь идет о тех функциях и полномочиях, которыми Правительство наделяется именно в сфере исполнительной власти и о его взаимодействии с федеральным органами исполнительной власти, которые находятся в его подчинении или координируются им. Таким образом, административно-правовой статус Правительства предполагает в основном отношения в системе исполнительной власти и фактически не затрагивает взаимодействие Правительства с другими высшими органами государственной власти РФ.
ФКЗ О правительстве определяет основные полномочия правительства, но при этом если пытаться найти реальные полномочия Правительства, то в основном они определены не ФКЗ О Правительстве – этот закон устанавливает только общие рамки и общие принципы, тогда как каждый конкретный закон в каждой конкретной сфере устанавливает, какие именно полномочия принадлежат Правительству РФ. Но при этом ФКЗ подробно, четко и обстоятельно регулирует взаимодействие Правительства с другими органами исполнительной власти
Правительство РФ руководит всеми федеральными органами исполнительной власти, кроме тех, которыми руководит Президент РФ.
(в отношение тех органов, которыми руководит) распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти. Устанавливает предельную численность работников аппаратов федеральных органов исполнительной власти и размер ассигнований на содержание этих аппаратов;
координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту РФ (выше);
устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей;
вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. (причем строго говоря это имеет отношение вообще ко всем федеральным органам исполнительной власти, даже к тем, которые подчинены Президенту Правительство в этой части осуществляет контроль за деятельностью всей системы исполнительной власти (и несет ответственность перед федеральным собранием за эту деятельность))
К административно-правовому статусу также принято относить формы реализации полномочий (поэтому это тоже сюда) - на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство РФ издает постановления(носят нормативный характер) и распоряжения (носят ненормативный характер) и обеспечивает их исполнение, т. е речь идет о том, что акты правительства принимаются по двум основным направлениям
Актами Правительства:
реализация нормотворческих полномочий, которые делегированы органам исполнительной власти в законах.
регулирование вопросов организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти исходя из тех норм, которые зафиксированы в ФКЗ “О Правительстве РФ”
Административно-правовой статус федеральных министерств.
История министерств в России: взамен петровский коллегий в 1802 г. введены министерства. В 1918 г. заменены наркоматами, а в 1946 – снова министерствами.
Министерства – основное звено системы федеральных органов исполнительной власти.
В советской литературе были исследования, которые были посвящены особенностям административно-правового положения министерств. Министерства принято было характеризовать как отраслевой орган управления, по природе своей единоначальный и предполагалось, что это орган центрального аппарата, т. е. высшего звена государственной власти (или государственного управления в советском государстве), в том смысле, что на уровне ниже союзных республик министерств уже создаваться не должно. Сегодня министерства существуют только на федеральном уровне за исключением республик в составе РФ – в них тоже создаются министерства, во всех остальных субъектах министерств нет.
Министерство отвечает за определенную отрасль - область реализации государственной власти, область государственного управления (все одно). Министерство полностью определяет политику в соответствующей сфере, увязывая ее с общими направлениями государственной политики, и воплощает ее в жизнь с помощью самых основных инструментов, которыми на протяжении многих лет были такие полномочия, как издание нормативных актов и руководство другими органами, которые создаются в соответствующей области.
Указ № 314 предполагал сохранить министерства в качестве главных органов исполнительной власти, но при этом сузить пределы их компетенции. Основные рычаги реализации власти, а именно контрольно-надзорные полномочия и управление имуществом, из полномочий министерств предполагалось изъять – министерствам должны были остаться только полномочия по общему руководству, по выработке политики, по нормотворчеству и этим дело ограничится. Глобально это все должно было привести к реальному ослаблению министерств а общей системе исполнительной власти, потому что лишившись реальных рычагов управления, министерства не смогли бы эффективно воздействовать на соответствующую сферу (возможность определять политику в отсутствие средств ее реализации как минимум ставит под сомнение существование этой самой возможности).
На практике одной из неудач административной реформы стало то, что министерства ослабить фактически не удалось, они во многом остались главными органами исполнительной власти. Если предполагалось, что министерства будут осуществлять только координацию деятельности федеральных служб и агентств, то в реальности (т. е. не de iure, а de facto) они стали руководить ими.
Буквально с самого начала основной принцип Указа № 314 предполагал разделение функций между 3-мя основными звеньями федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, министерства не должны были осуществлять ни управление государственным имуществом, ни оказание государственных услуг, ни контрольно-надзорную и иную правоприменительную деятельность. Но эта идея создания функционально-отраслевой системы федеральных органов исполнительной власти не было в полной мере реализована. Буквально сразу, когда утверждалась Указом № 314 структура федеральных органов исполнительной власти (только потом структура стала определяться отдельным указом - выше) для некоторых отраслей просто не придумали, какие им можно создать службы и агентства. Соответственно, все остальные полномочия по осуществлению функций, предназначавшихся для фед. служб и агентств, в соответствующей отрасли собираются в руках именно министерств. Через некоторое время стало понятно, что в некоторых отраслях службы и агентства просто не нужны, для них нет здесь достаточного предмета их деятельности, первым ликвидировали Федеральное Агентство по сельскому хозяйству и передали его функции министерству, этот процесс в целом продолжился функциональное разделение во многих сферах по тихому было преодолено и министерства здесь сосредоточили в своих руках все полномочия, касающиеся данной отрасли. Запрет министерствам осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, контрольно-надзорные и иные правоприменительные функции оказался общим правилом из которого стали устанавливаться многочисленные исключения.
Функции:
Представляет интересы своей отрасли (сферы)
нормативно-правовое регулирование в своей сфере деятельности
Вырабатывает государственную политику в соответствующей сфере
Координирует в сфере своей деятельности федеральные службы и федеральные агентства, а также государственные внебюджетные фонды
Участвует в подготовке прогнозов развития отрасли
Реализует государственную политику в отрасли
Организует исполнение законов и указов президента, международных договоров
Участвует в законопроектной деятельности правительства (+в создании проектов его постановлений)
Сотрудничает с министерствами иностранных государств
Полномочия (в общем виде):
Издавать нормативно-правовые акты
Создавать экспертные и консультативные органы
Получать от других органов информацию и статистические данные
Заключать соглашения
Контролировать исполнение органами и учреждениями поручений
Разрабатывать проекты НПА по поручению правительства
Административно-правовой статус федеральных агентств
До реформы системы федеральных органов исполнительной власти были относительно немногочисленны, четкое обособление пределов их компетенции в системе федеральных органов исполнительной власти не предполагалось.
При принятии Указа № 314 предполагалось, что федеральные агентства займут положение в чем-то промежуточное между хозяйствующими субъектами и органами исполнительной власти. Т. е. полномочия, которые были связаны с так называемой свободной деятельностью государственной администрации (все то, что не связано с государственным принуждением, что связано с реализацией предоставительного характера власти (выше), с распоряжение материальными ресурсами в целях, например оказания государственных услуг), предоставлялись агентствам.
Соответственно, на них были возложены 2 группы функций
функции по управлению государственным имуществом, т. е осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества
оказанию государственных услуг, т.е. предоставление непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами .(т.е функции по оказанию государственных услуг понимаются так, что федеральное агентство должно использовать государственные ресурсы для того, чтобы предоставлять определенные блага гражданам или организациям)
Агентства задумывались для того, чтобы разделить деятельность, связанную с распоряжением материальными ресурсами, предоставлением гражданам и организациям разного рода материальных благ, с деятельностью по контролю и надзору. Контрольно-надзорная деятельность, как принудительный вид деятельности должна была полностью исключаться, также для них полностью должны были исключаться полномочия по нормотворчеству.
Но обладая таким мощным материальным ресурсом, как распоряжение практически всеми активами государства, федеральные агентства сразу стали подтягивать под себя больше полномочий, чем им изначально предполагалось передать. Одним из таких вопросов, который возник буквально через несколько недель после Указа № 314 стал вопрос о нормотворческих полномочиях – стало понятно, что схема в которой нормотворческие полномочия осуществляют только министерства не реализуема (это затрудняет управленческий процесс, все усложняет). Поэтому в
Указе Президента РФ от 20.05.2004 N 649: п.8 установил следующее: «установить, что федеральные органы исполнительной власти(т. е. агентства и службы), руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314»
Федеральное агентство (также как и федеральная служба) может иметь статус коллегиального органа. (но таких нет – ни служб, ни агентств)
Административно-правовой статус федеральных служб
Осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, т.е. осуществление действий по контролю за исполнением общеобязательных правил поведения, выдача разрешений (лицензий) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
Идея создания федеральных служб была той же, что и при создании федеральных агентств – разделение функций при их сохранении, и в этой схеме службы должны были получить вышеуказанные функции, причем они понимались здесь максимально широко, это не то строго узкое юридическое понятие, которое сформулировано в законе “о гарантиях прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора”. Здесь речь идет о понимании контрольно-надзорной деятельности как любой властно-принудительной деятельности государства, как того, что связано с реализацией всего “неприятного” для граждан и организаций – регистрация, выдача разрешений и т. д., всего, что по сути дела ограничивает частную свободу в их экономической и любой другой деятельности. Эти функции представляют собой власть в самом традиционном и самом жестком варианте и естественной такие функции по изначально заложенной идее должны быть полностью отделены от оказания услуг, за которое можно взимать плату (иначе скажем какой-то контролирующий орган может прийти с проверкой и сказать, что у вас пожарной сигнализация не соответствует установленным стандартам и мы в таком виде не разрешим эксплуатацию помещения, не согласуем строительную документацию (в общем не дадим вам житья всеми доступными нам средствами), а на вопрос что делать ответит, что может установить все как надо, но только в кассу нужно заплатить За счет властно-принудительных полномочий гражданам навязываются услуги. Потому их и разделили, чтобы даже соблазна не было навязывать государственные услуги).
В реальности “все федеральные службы очень хотели и сейчас хотят оказывать услуги гражданам” и буквально первые положения о федеральных службах нарушали этот общий принцип и в число функции федеральных служб включались функции по оказанию государственных услуг (Например, Федеральная Таможенная Служба вписала оказание услуг по разъяснению действующего таможенного законодательства)
а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Административно-правовой статус органов, не входящих в систему ФОИВ
Центральный Банк Российской Федерации
По поводу статуса ЦБ есть определенные споры относительно вопросов и особенностей его деятельности, которая предполагает совмещение его хозяйственной деятельности(как финансово-кредитного учреждения) и деятельности как органа государственной власти. Фактически ЦБ осуществляет свою политику разными путями, среди которых есть такие как осуществление финансово-кредитных действий и принятие властных распоряжений, издание нормативно-правовых актов.
То что ЦБ обладает властными полномочиями – ни у кого сомнения не вызывает. В обоснование этого в судебной практике принято ссылаться на Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О:
«Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».
Ссылаясь на него суды применяют к ЦБ те правила, которые касаются органов государственных власти, приравнивая его органам исполнительной власти (но при это нужно обратить внимание на то, что КС РФ указал, что ЦБ наделен властными полномочиями, но при этом не указывал на то, что ЦБ – это федеральный орган исполнительной власти)
Еще одна проблема - каким образом ЦБ выполняет свои властные полномочия, и если у него есть эти властные полномочия, то почему его нельзя признать органом исполнительной власти?-
Идея отделения ЦБ от органов исполнительной власти имеет глубокий смысл - ЦБ должен быть независим от органов исполнительной власти. Зачем это необходимо? Это нужно для того, чтобы денежная эмиссия не превращалась в инструмент государственной политики, чтобы ЦБ не принуждали для определенных целей напечатать еще несколько миллионов, миллиардов, скажем, рублей.
Соответственно, осуществляя кредитно-денежную политику, ЦБ должен руководствоваться соображениями развития экономики, оценивать состояние финансового и валютного рынка, но при этом не должен следовать какой-то определенной государственной политике, которую осуществляет Правительство ЦБ. ЦБ институционально не зависим, и эта независимость выражается в том, что он не включен в систему органов исполнительной власти, не соподчинен с правительством никаким образом.. Действует на основании не положения, а Федерального Закона “О Центральном Банке РФ (Банке России)”, где определены все элементы его публично-правового статуса. Правительство не может вмешиваться в деятельность ЦБ, и в частности отменять решения, которые принимает ЦБ (например ставки рефинансирования, определяемые ЦБ)
Почему тогда ЦБ есть основания называть органом исполнительной власти? – это можно делать, но очень условно, если воспринимать исполнительную власть не в том институционализированном виде, в котором ее очень часто пытаются представить (когда говорят, что только органы, которые перечислены в Указе Президента ”О вопросах структуры федеральных органов исполнительной власти”, и образуют исполнительную власть), а анализировать содержание компетенции, характер полномочий и тогда ЦБ однозначно попадет в число органов исполнительной власти, т. к. функции и полномочия ЦБ во многом сходны с полномочиями и функциями других органов исполнительной власти. ( т.е Вывод: по сути можно сказать “да”, формально – “нет”)
Органы управления государственных внебюджетных фондов
Примерно похожая ситуация и с органами управления Государственных внебюджетных фондов. Они фактически осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, имеют властные полномочия, в том числе по изданию определенного рода НПА. Но, опять же, административно-правовая доктрина не признает их органами исполнительной власти, входящими в систему органов исполнительной власти. Свидетельством этому может быть Указ Президента РФ от 20.03.2001 N 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации», в котором президент приравнивает нормативно-правовые акты правлений государственных внебюджетных фондов к актам федеральных органов исполнительной власти.
По существу, по характеру компетенции – это органы исполнительной власти, Формально – приравнены, но не являются. Однако в любом случае, что нужно констатировать - это обладание ими властными полномочиями, реализуемых несколько в ином порядке, нежели полномочия органов, входящих в систему органов исполнительной власти, в том отношении, что касается контроля за осуществлением этих полномочий: если в системе органов исполнительной власти Правительство осуществляет контроль, то за этими органами оно контроль не осуществляет.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
Явление которое существует в РФ достаточно давно и сколько они существуют, столько идут споры относительно того, на каких условиях они могут существовать, какова их природа, каковы особенности их статуса и т. д.
Территориальные органы действуют как элемент федеральной системы Органов исполнительной власти. Разделение предметов ведения, разграничение полномочий между РФ и субъектами РФ привело к тому, что ФЗ “Об общих принципах организации” № 184-ФЗ фактически запретил возложение функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (дальше - ТОФОИВ) на органы исполнительной власти субъектов РФ.Соответственно, вопрос их подчиненности решается однозначно – это всегда только федеральные органы исполнительной власти. А не получается ли в результате такого последовательного разграничения, что территориальные органы есть структурные подразделения соответствующих федеральных органов исполнительной власти? Вроде как такое жесткое административное увязывание только с соответствующим федеральным органом и никак не с органом субъекта льет воду именно на эту мельницу.
Сегодня деятельность территориальных органов регламентирована Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (Что касается Постановления Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27 мая 1993 г. N 491 – оно формально сохраняет силу, но фактически не применяется.)
Правительство в типовом регламенте установило правила создания и деятельности ТОФОИВ и уже самим фактом включения именно в этот регламент отнесла ТОФОИВ к самостоятельным органам исполнительной власти. Если это были структурные подразделения, то и деятельность их регламентировалась бы типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден правительством в том же 2005 году). ТОФОИВ – являются самостоятельными органами исполнительной власти, их компетенция определяется положением о ТОФОИВ. Специфика ТОФОИВ сводится фактически к тому, что его компетенция производна от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти (Эта производность предполагает, что федеральный орган не может своим территориальным органам больше полномочий, чем имеет сам).
Принципиальная разница с передачей осуществления части полномочий по соглашению – здесь предполагается, что нет никаких гарантий самостоятельного осуществления этих полномочий (это все равно не собственные полномочия органа субъекта РФ, которому они переданы, федеральный орган может здесь в любой момент вмешаться, сам приступить к реализации этих же полномочий). С территориальными органами так не получается. ТОФОИВ имеет самостоятельную защищенную компетенцию, у него есть право осуществлять полномочия в рамках компетенции самостоятельно и пересмотр решений ТОФОИВ возможен, только если они противоречат закону или иному НПА, но не по принципу – “мне не нравится, как мой территориальный орган принял решение”.
Несколько раз конституционный суд был вынужден рассматривать вопрос о территориальных пределах деятельности ТОФОИВ
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П: налоговые органы в соответствии с принципом единства экономической системы РФ относятся к единой системе федеральных органов и выступают территориальными налоговыми органами.
Определение Конституционного Суда РФ от 13.01.2000 N 10-О «Из нормы статьи 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации не вытекает необходимость распространения сферы деятельности КРУ Министерства финансов Российской Федерации как его территориальных органов исключительно на территории субъектов Российской Федерации». КС РФ сформулировал идею о том, что территориальный орган, создаваемый федеральным органом исполнительной власти, может иметь любую территориальную сферу деятельности (можно создать по субъектам, по федеральным округам, межрегиональные органы и т.д.). Федеральный орган исполнительной власти здесь ничем не связан – это механизм реализации им его полномочий, соответственно правительство или суды здесь вмешиваться не вправе, и если органам субъектов РФ что-то не нравится, то они могут оставить свое недовольство при себе.
ФНС создавала подразделения по работе с крупными налогоплательщиками, называя их территориальными органами. Такой территориальный орган действовал на территории всей РФ, но только работал с особыми субъектами. Но тогда возникает вопрос – почему их тогда называют территориальными. Поэтому имея право определять территориальную сферу деятельности, федеральные органы исполнительной власти связаны самой природой территориального органа.
При всем разделении, существующем между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов существуют формы участия органов субъектов в формировании территориального органа
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 N 19-П Регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. В то же время орган внутренних дел в субъекте Российской Федерации имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Российской Федерации.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П Если на территориальные органы возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей этих территориальных органов (ст. 24 Федерального закона №184-ФЗ).
Этот принцип, сформулированный КС РФ вошел в Указ Президента РФ от 2 июля 2005 года №773 Установить, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Соответствие системы органов исполни- тельной власти субъектов системе ФОИВ
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2003 года по делу N 56-Г03-3:
Поскольку система органов исполнительной власти Приморского края должна соответствовать построению органов исполнительной власти Российской Федерации и образовывать с ней единую систему, слияние Департамента образования и науки и Управления социальной защиты населения администрации края в один Департамент образования, науки и социальной защиты администрации края является незаконным. При такой системе будет неизбежно нарушено нормальное взаимодействие между ФОИВ и ОИВС, т. к у каждого органа будет самостоятельная сфера деятельности и это сильно затруднит их нормальное функционирование в рамках единой системы по тем предметам ведения и полномочиям, которые сформулированы в ст. 77 Конституции .
Если из этого решения делать общий вывод о том, что органы исполнительной власти субъектов должны быть построены по той же системе, которая действует на федеральном уровне, то он мягко говоря разойдется с действительностью – никто не пытается заставить субъекты строить свою систему органов исполнительной власти по образу и подобию федеральной. Если бы к этому были юридические основания, давно бы потребовали этого от субъектов. (В Санкт-Петербурге как были отраслевые комитеты, так и остались)
Минэкономразвития каждый год объявляло конкурс на предоставление фед субсидий субъектам федерации на осуществление мероприятий административной реформ. Предполагалось, что в том числе Административная Реформа будет иметь своим проявлением перенесение системы, сформированной на федеральном уровне в субъекты (но никто не заставляет – мы даем денег, а вы за это реформируете свою систему)
Система и структура органов исполнительной власти субъектов РФ
Система определяется законом субъекта РФ
Структура определяется высшим должностным лицом
Пример: Закон Санкт-Петербурга от 30.10.2003 N 642-87 "О Правительстве Санкт-Петербурга"