Тема 12. Производство по делам об административных правонарушениях

Производство урегулировано КоАП в трех разделах, хотя непосредственно назван «производство по делам об административных правонарушениях» только один – 4 раздел. Раздел III - Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Раздел V – Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Применительно к органам и лицам, рассматривающим дела, можно объяснить, почему эти вопросы выделены в отдельный раздел – потому что эти вопросы могут регулироваться законами субъектов федерации. Соответственно, то что касается 3 раздела, он ориентирован в основном на установление либо общих универсальных правил (глава 22), либо специальных правил, которые касаются применения именно федеральными органами исполнительной власти административной ответственности (глава 23).

Что касается 5-го раздела, то на взгляд лектора он выделен совершенно необоснованно и не может служить основанием то, что помимо КоАП к этой стадии отчасти применяется закон об исполнительном производстве – все равно это стадия производства.

4 раздел, который как раз устанавливает правила производства, содержит довольно обширное законодательное регулирование производство, которое мы и рассмотрим в целом следуя той структуре, которая содержится в 4 разделе. Единственное, что мы сюда же добавим еще вопросы из 3 раздела.

Правовая природа, принципы и особенности производства

Нужно сказать, что фактически возникает проблема определения природы производства по делам об административных правонарушениях. Помимо собственно такой пусть очень важной, но достаточно частной проблемы защиты собственности, обеспечения конституционных гарантий защиты собственности, есть более сложные, более глобальные вопросы, которые в том числе связаны с действующим законодательством, применимым в отношении производства по делам об административных правонарушениях.

Когда появился КоАП многие судьи восприняли его как определенное предоставление им полномочий в рамках их общей судебной деятельности и только через несколько лет стало понятно, что на самом деле КоАП не регулирует осуществление судебной власти, он не предусматривает рассмотрение дел об административных правонарушениях как форму осуществления судебной власти, как форму осуществления правосудия и вообще как деятельность судов.

Для этого есть целый ряд причин – главной является необходимость ускорения производства по делу, упрощения этого производства, но одновременно сохранение определенных гарантий объективности, беспристрастности рассмотрения дела. Это отражается буквально на всех элементах производства, но в первую очередь на общих правилах, принципах, составе участников производства и других общих вопросах.

В рамках производства по делу об административном правонарушении принципы, которые используются, частично характерны для судопроизводства, но достаточно много и тех принципов, правил, которые к судопроизводству не имеют никакого отношения, которые как раз не позволяют охарактеризовать эту деятельность как судебную деятельность.

Само по себе возложение на судей таких полномочий не может не вызывать определенных сомнений и даже определенного недоумения: «Как это так, почему судьи – носители судебной власти, выполняют функции не связанные с осуществлением правосудия?». Ну по большому счету это не единственный случай, в определенных ситуациях, например, в ГПП считается достаточно распространенной точкой зрения, что особое производство по гражданским делам, связанное с установлением факта, имеющего юридическое значение, не есть в строгом смысле осуществление правосудия, потому что фактически легализация, удостоверение определенных фактических обстоятельств, не связанное с разрешением спора, что принципиально характерно для суда (и здесь кстати тоже нет состязательности) и в этом отношении есть некая аналогия. Но применительно к производству по делам об АП ситуация еще более радикально отличающаяся от, например, того же особого производства в судах общей юрисдикции: там рассматривают дела суды, а здесь – судьи.

Самое важное с точки зрения конституционной характеристики это то, что административная ответственность по природе своей представляет собой меру административного принуждения, связанную с обеспечением исполнения административной обязанности и обеспечением деятельности органов исполнительной власти и одновременно связанную с рассмотрением определенного правового спора. Получается, что речь идет об административной юрисдикции

Почему судьи выполняют административно-юрисдикционную деятельность – вопрос вполне закономерный. Однако не надо считать, что административно-юрисдикционную деятельность могут осуществлять только органы исполнительной власти. Помимо практических соображений под это можно подвести и теоретическую базу.

Практические соображения: судья, сидящий в кабинете, на котором крупно написано «СУД», с флагом и гербом за спиной производит большее впечатление, более внушителен, заставляет больше себя уважать и в этом отношении обеспечивает некое более уважительное отношение к тому решению, которое принимается, по сравнению с каким-нибудь инспектором в налоговом органе.

Кроме того, судьи обладают особым статусом и, соответственно, они защищены законом в силу своего статуса судей от давления и, следовательно, могут обеспечить более объективное и беспристрастное рассмотрение дела. Не всегда обеспечивают, но по крайней мере шансов больше на то, что здесь не будет приказа начальника, звонка по телефону и т. д., потому что для судей созданы достаточно эффективные гарантии защиты их статуса

Теоретическая база: юрисдикционная деятельность и собственно органы исполнительной власти – вещи необязательно совпадающие и формально юрисдикция может быть передана в какие-то внешние органы. Примеров кроме судей немного – например, участие прокурора в производстве по делам об административном правонарушении.

Соответственно, руководствуясь этим комплексом соображений, законодатель установил механизм рассмотрения дел об АП в специальной процедуре. Она довольно сильно отличается от судебной процедуры.

Проблемы:

1. конституционных гарантий защиты собственности – в судебном порядке (Постановления Конституционного Суда РФ от 20.05.1997 N 8-П и от 30.07.2001 года N 13-П )

2. применимого законодательства:

   • ГПК – не применяется (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2:

7. ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

• КоАП и АПК конкурируют (Постановления Пленума ВАС от 2.06.2004 N10 и от 09.12.2002 N11 )

ВС РФ, издавая постановление о применении судами ГПК, понял и осознал идеи законодателя, изложенные в Кодексе об административных правонарушениях. Но сам законодатель, принимая в 2003 году АПК РФ забыл о том, что он писал в КоАП РФ или, точнее, законодатель может и не забыл, но законопроект АПК предлагали уже другие люди, в том числе активное участие в его написание принимал ВАС РФ. А для ВАС были определенные теоретические сомнения в том, допустимо ли вообще на судей возлагать функции административной юрисдикции и кроме того были определенные интересы своего «ведомства» арбитражных судов. Соответственно, руководствуясь этими соображениями в АПК закрепили совершенно иную процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях и все привели к состязательному судебному разбирательству. Если в суде ОЮ протокол со всеми материалами направляется должностным лицом и далее должностное лицо не принимает никакого участия в рассмотрении дела, то в АПК административный орган обращается с заявлением о привлечении к ответственности и полноценно поддерживает это обвинение в арбитражном суде, настаивая на привлечении лица к административной ответственности  в полной мере реализована концепция судебного рассмотрения дела об административном правонарушении.

АПК и КоАП не стыкуются по очень многим позициям – получается, что в КоАП заложена одна концепция, структура производства, а в АПК – совершенно другая.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях

Все принципы, которые характерны для производства по делам об административных правонарушениях разделены на 4 группы