Тема 10. Административный контроль и надзор за деятельностью частных лиц. Административное принуждение.

Прямое принуждение – это совершенно другое явление и в каком-то смысле это более узко, чем в целом административное принуждение, но имеет черты самостоятельного административно-правового института

Соотношение понятий контрольно-надзорной деятельности, принуждения в широком смысле,, принуждения в узком смысле. Можно сказать, что контрольно-надзорная деятельность – это в каком-то смысле часть принудительной деятельности в широком виде, в том виде, в котором речь идет о глобальных ограничениях прав и свобод, но отличается она от регистрационной или разрешительной деятельности тем, что контрольно-надзорная имеет более прямую, непосредственную, более осязаемую принудительность и более непосредственно связана с ограничением прав частных лиц.

Нужно сказать, что деятельность органов исполнительной власти на протяжении многих лет рассматривалась в советской науке административного права как деятельность, направленная на обеспечение законности и в то же время законность не была в прямом смысле частью государственного управления, а скорее рассматривалась как самостоятельная цель деятельности органов исполнительной власти. С точки зрения обеспечения законности в советском праве не было большой разницы между законностью в деятельности нижестоящих органов исполнительной власти и законностью в деятельности государственных учреждений и предприятий (в условиях плановой экономики, административно-командной системы они мало чем отличались), существовала некая общая концепция контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления, которая рассматривалась как одно из направлений деятельности системы государственного управления.

Сегодня мы можем говорить о том, что контрольно-надзорная деятельность внутри системы исполнительной власти – это совершенно отдельное явление (мы будем говорить о нем в самой последней теме), тогда как контрольно-надзорная деятельность, связанная с контролем и надзором в отношении частных лиц сегодня может рассматриваться как одно из проявлений административной власти в отношении частных лиц и, соответственно, как один из видов деятельности органов исполнительной власти, один из инструментов реализации их общих функций и задач.

Идея в данном случае заключается в том, что именно органы исполнительной власти обеспечивают контроль за соблюдением действующего законодательства со стороны любых граждан и организаций. В этом отношении как именно органы исполнительной власти они обеспечивают исполнение закона путем контроля за его соблюдением.

Соответственно для органов исполнительной власти контрольно-надзорная деятельность предполагает определенное воздействие на частных лиц, причем это воздействие связано именно с контролем за деятельностью частных лиц, а значит не может рассматриваться иначе как вмешательство, ограничение частной свободы.

При этом в качестве общего конституционного основания приводится ст. 15 Конституции, где сказано, что граждане и их объединения (в т. ч юридические лица) обязаны соблюдать конституцию и законы. Следовательно, эта общая обязанность может быть предметом контроля со стороны государственных органов и их деятельность может быть направлена на контроль за исполнением действующего законодательства.

Но естественно не может не вызывать вопрос то, каковы пределы, какова цели и общий смысл вмешательства исполнительной власти в деятельность частных лиц и с этой точки зрения каково соотношение общих понятий контроля и надзора?

В советском административном праве было много работ, посвященных различиям между контрольной и надзорной деятельностью, что было связано с особенностями функционирования системы государственного управления в советском государстве. Существовало вполне разработанное в доктрине представление о том, что контрольная деятельность – это деятельность, связанная с более существенным вмешательством в деятельность подконтрольных организаций, это проверка не только формального исполнения закона, но и общей дисциплины в подконтрольной организации. При проведении контроля возможно непосредственное вмешательство в деятельность подконтрольной организации, в том числе предписание совершения конкретных действий.

Надзор в этом отношении представлял собой более формальную и менее существенную степень вмешательства в деятельность поднадзорных объектов, предполагал контроль за соблюдением исключительно правовых актов и не касался дисциплины.

В современном административном праве понятия контроля и надзора фактически отождествились (для целей изучение административного права мы можем считать их синонимы).

Виды контроля:

1. внутриорганизационный (ведомственный) надведомственный контроль вневедомственный контроль 2. плановый внеплановый

3. предварительный текущий последующий 4. общий специальный

Контрольно-надзорная деятельность за гражданами и организациями

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ – определяет механизмы государственного контроля и надзора и регламентирует это вмешательство как вид административного принуждения. Закон распространяется на очень широкий круг видов государственного контроля и надзора, за исключением тех, которые прямо перечислены в ст. 1 этого закона – например он не распространяется на мероприятия налогового контроля, которые регламентированы отдельно налоговым кодексом. Но если никакие другие специальные законы контрольно-надзорную деятельность не регулируют, то действует 294-ый закон.

Закон определяет целый ряд процедурных и материально-правовых требований и условий осуществления контрольно-надзорной деятельности, в том числе при проведении определенных контрольно-надзорных мероприятий, определяет механизм их реализации, который требуется для защиты прав и интересов юридических лиц и предпринимателей, в отношении которых контрольно-надзорная деятельность осуществляется.

В законе регламентирована общая контрольно-надзорная процедура (см. текст). Глобально можно говорить о том, что в нем требуются определенные формальности при осуществлении контрольно-надзорной проверки, и все эти формальности по замыслу законодателя должны создать определенные гарантии того, что в рамках контрольно-надзорной не будет деятельности злоупотребления властными полномочиями.

Собственно при регулировании государственной контрольно-надзорной деятельности установлено общее правило о том, что любые проверки должны проводиться в плановом порядке (Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года) и закон определяет исчерпывающий перечень ситуаций, когда проверки могут проводиться внепланово.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Срок проведения проверок не может превышать двадцать рабочих дней.

Для субъектов малого предпринимательства сроки определяются в часах. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

В отношении контрольных процедур следует обратить особое внимание на те правила, которые закрепляют права лица, в отношении которого проводится контрольно-надзорная проверка. Эти права должны обеспечить защиту если не непосредственно в рамках проведения самой проверки, то уж как минимум защиту после того, как она будет проведена, защиту от необоснованных, не соответствующих действительности выводов, сделанных в результате проверки.

Права проверяемого:

• присутствовать при проведении проверки

• получать информацию

• знакомиться с результатами

• обжаловать действия

• получить возмещение причиненного вреда.

Запрет требовать с гражданина возмещения издержек на проведение контрольно-надзорных мероприятий: См. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 N 10-П

Оно касалось еще прежнего закона 2001 года, который назывался почти также, как и 294-ый, за исключением того, что там не фигурировало понятие муниципального контроля. Предмет разбирательства заключался в том, могут ли с граждан требовать возмещения расходов, которые понесли контрольно-надзорные органы на проведение определенных контрольных мероприятий. Речь шла о проведении проверки индивидуального предпринимателя, который имел маленькую бензозаправочную станцию. Соответственно, когда контролирующие органы провели проверку, они взяли образцы топлива, которым заправлялась станция и отправили на экспертизу. В момент забора проб они не могли представлять, соответствует это топливо установленным нормативам или нет. Когда стали известны результаты экспертизы, выяснилось, что оно не соответствует. Дело кончилось тем, что предпринимателя оштрафовали аж на 500 рублей за нарушение требований к качеству топлива и заставили оплатить проведение экспертизы в отношении его топлива в сумме 12 500 рублей, что предпринимателя слегка обескуражило и он, сопоставляя эти два платежа, пришел в недоумение. Ну и дошел он с этим недоумением до самого Конституционного Суда и он сказал, что недоумение у него было вполне обоснованным. Действительно, если проводится контрольно-надзорное мероприятие, то требовать с проверяемого оплаты расходов на проведение контрольно-надзорной деятельности – это неправильно, тем более, что как в этом конкретном случае получилось так, что если бы экспертиза показала отсутствие нарушений, то с предпринимателя ничего истребовать не смогли, а если экспертиза показывает наличие отклонений от установленных правил, то в этом случае применяются санкции.

Но любопытно Постановление КС РФ даже не этим – общий вывод его во многом относился к прежнему закону, там была не очень удачная формулировка на эту тему. В нынешнем законе уже этой формулировки нет, соответственно в значительной степени и весь пафос решения конституционного суда сегодня не актуален. Решение КС любопытно другим – оно интересно выявлением специфических особенностей или некой природы контрольно-надзорной деятельности. КС РФ определяет контрольно-надзорную деятельность фактически как самостоятельный вид деятельности органов исполнительной власти, который укладывается в общие функции исполнительной власти, должен осуществляться за счет средств бюджета и принципиально отличается от механизмов привлечения к ответственности, которые тоже представляют собой определенный вид деятельности органов исполнительной власти, но самостоятельный. Здесь нужно сконцентрировать внимание на различиях в природе, особенностях механизмов контрольно-надзорных и механизмов привлечения к ответственности.

Они различаются в действующем законодательстве. С материально-правовой точки зрения ответственность есть механизм принуждения к исполнению определенной административной обязанности. Те меры общего административного принуждения, о которых мы говорили в прошлой теме – это сами административные обязанности, а вот контрольно-надзорная деятельность – это механизм выявления соблюдения/несоблюдения административно-правовых обязанностей. Получается, что есть некие три самостоятельные механизма, в целом называемые административным принуждением, но имеющие разную правовую природу:

1. Общие механизмы административного воздействия, которые связаны с установлением административных обязанностей (например, административная обязанность уведомить антимонопольный орган о заключении сделки по купле-продаже акций)

2. Механизм контрольно-надзорной деятельности, который связан с проверкой соблюдения этой административной обязанности (он более принудителен, чем в целом антимонопольное регулирования, потому что контрольно-надзорная деятельность связана уже с непосредственным вмешательством в частную свободу. Проведение контрольной проверки предполагает, что уполномоченный орган может явиться в помещение юридического лица, потребовать представить документы, провести проверочные мероприятия и т. д.

3. Механизм привлечения к административной ответственности - дальше, после того, как проведена контрольно-надзорная деятельность выясняется, есть ли необходимость принять меры прямого административного принуждения, т. е. непосредственно отреагировать на ситуации, когда административная обязанность не исполняется или обнаружено, что не созданы условия для ее исполнения.)

Отдельные виды государственного административного надзора

Государственный строительный надзор.

ст. 54 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ и Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N54.

Государственный пожарный надзор.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569

Каждый вид государственного надзора рассматривается как вид административного надзора, потому что он в отличие от общего прокурорского надзора, связан с контролем за соблюдением правил и норм в какой-то определенной достаточно узкой области (например, если это пожарный надзор, то соответственно, в отношении технического регламента, устанавливающего требования пожарной безопасности)

Собственно надзор предполагает проверку фактического исполнения требований нормативных актов в деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. В этом отношении надзор представляет собой именно форму вмешательства, принуждения.

В этом смысле от надзора отличается другой вид деятельности, который тоже ведут органы исполнительной власти –

Мониторинг

В отличие от контрольно-надзорной деятельности не предполагает непосредственно властно-принудительных, грубых, жестких мер вмешательства, не предполагает установления ограничений каких-то прав, а в общем виде требует, чтобы государственные органы собирали информацию, непосредственно никого не обременяя.

• цель мониторинга – констатация фактического состояния объекта и оценка отклонения его характеристик от заданных параметров,

• мониторинг осуществляется в отношении объектов, которые могут и не иметь связи с конкретными субъектами правоотношений,

• отдельные меры (ведение реестров), могут внешне совпадать, но направлены на сбор и регистрацию информации об объектах, а не о субъектах.

• мониторинг не связан с применением мер принуждения или с изданием правовых актов обязывающего характера.

Статистка – это наиболее яркий пример мониторинга, когда можно конечно направить предприятию требование заполнить какой-нибудь статистический бланк, но если оно этот бланк не заполнит, то ничего ему за это не будет. Соответственно, статистика в этом отношении отличается от контрольно-надзорной деятельности отсутствием реального обременительного для предпринимателей характера, связанного с ограничением, вмешательством в права.

Если мы возьмем самый главный мониторинг – финансовый мониторинг – то мы увидим, что последствия этого мониторинга могут быть далеко не безобидны. В частности ,именно органы финансового мониторинга в рамках законодательства о легализации доходов, полученных преступным путем могут проверять любые сделки, фактически они контролируют любые банковские операции по перемещению средств, и нормативно установлены критерии подозрительной сделки, критерии подозрительной банковской операции. Вся информация из банков стекается в управление федеральной службы финансового мониторинга, которая собирая эту информацию может иметь в своих руках мощнейший инструмент выявления правонарушений. Но также как любой мониторинг, в данном случае непосредственно сами юридические лица и физические лица не испытывают каких либо существенных обременений, связанных с финансовым мониторингом (банки в этом отношении - исключение).

Статистический учет

Федеральный закон от 29.11.2007 N 282-ФЗ

"Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"

Устанавливает обязанность всех респондентов представлять первичные статистические данные в уполномоченный орган – федеральную службу государственной статистики.

Порядок и условия заполнения статистических форм установлены Постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 N 620.

Административное принуждение.

Собственно, речь идет о самом узком значении понятия административного принуждения. В общем виде его можно обозначить как правоохранительное административное принуждение, поскольку его реализация так или иначе связана с обеспечением исполнения административно-правовых обязанностей.

Административное принуждение с одной стороны в литературе широко использовалось в советское время, по инерции продолжает широко использоваться сегодня: много пишут об административном принуждении как об одном из методов реализации административной власти, полномочий органов государственной администрации. Но при этом в общем виде соотношение основных методов в советское время преподносилось как выбор из двух главных основных методов – убеждение и принуждение. Причем в советских учебниках цитировали В. И. Ленина, его высказывания о том, что «непременно нужно сначала убедить, а если не получится, то и принудить». На этом была построена довольно большая доктрина о том, что нужно использовать сочетание разных методов в реализации административной власти. Иногда говорили еще о третьем методе – поощрении, но иногда его относили как частный случай административного убеждения.

Глобально, если внимательно изучать те работы, которые касались методов реализации административной власти, то можно увидеть определенные трудности, с которыми сталкиваются все административисты, в том, чтобы как-то описать эти методы. В частности, затруднения возникают с тем, куда относить какие-то общие нормативные установления, можно ли считать реализацией принудительного метода установление общих правил, таких как введение карантина или ограничение въезда на определенную территорию.

Критерий, который был изначально положен в основу разграничения убеждения и принуждения сводился к тому, что в первом случае для субъекта (объект управления) сохраняется возможность добровольного выбора между вариантами поведения, сохраняется возможность своей волей действовать не будучи сильно стесненным решением или какими-то ограничительными мерами со стороны государственных органов,

А при принуждении воля сильно ограничена и непосредственного волевого поведения остается очень мало, потому что субъекта (объект управления) вынуждают к определенной модели поведения.

В чем проблема характеристики административного принуждения? Белов – я попытаюсь сформулировать свое видение, которое помогает понять, в чем смысл правоохранительной, принудительной в узком смысле, деятельности государственных органов.

Общая схема состоит из трех элементов

1. Установление административной обязанности (конкретной административной обязанности для конкретного лица или общей административной обязанности (общая – повесили дорожный знак на улице. Конкретная – представить органу контроля какие-то документы))

2. Контроль за исполнением административной обязанности. В случае, если обнаруживается неисполнение административной обязанности, появляется третий элемент –

3. Административное принуждение как механизм обеспечения исполнения административной обязанности, как способ заставить исполнить определенную административную обязанность .В этом отношении административное принуждение преследует вполне очевидную цель и поскольку административные обязанности в том или ином смысле носят правовой характер, то эту деятельность можно считать правоохранительной деятельностью.

В этом смысл административного принуждения – это не есть установление административной обязанности, хотя в каком-то смысле обязанность претерпеть какие-то неприятности для неисполняющего административную обязанность лица - это тоже новая административная обязанность, но ее смысл не регулятивный, а охранительный. Все механизмы административного принуждения – это механизмы административно-охранительного характера. Соответственно, само по себе административное принуждение следует характеризовать как особый вид деятельности. Причем традиционно у нас административное принуждение включают в число функций определенных государственных органов и рассматривают едва ли не как определенную форму государственного управления. Это неправильно, потому что здесь нет регулятивного воздействия: основная и единственная цель, которую преследует государственный орган, реализуя административное принуждения – это обеспечить исполнение административной обязанности, которая отражает определенную регулятивную составляющую.

Соответственно, когда мы говорим об административном принуждении, мы можем говорить о следующих признаках административного принуждения.

• Оно носит индивидуальный характер, (все, что связано с установлением общих мер – это не принуждение, потому что оно не связано с потенциальной или уже состоявшейся ситуацией нарушения административной обязанности. Индивидуальный характер означает, что конкретное лицо не исполняет обязанность или есть основания полагать, что обязанность не будет исполнена)

• обеспечение исполнения правовых обязанностей, запретов и ограничений,

• лишение адресата свободы выбора варианта поведения, ограничение его воли посредством организационного (временный запрет деятельности – закрытие предприятия или какой-то отдельной части предприятия), психологического, физического (когда человеку выкручивают руки и сажают в обезьянник) или имущественного воздействия, (сужение свободы выбора варианта поведения и ограничение воли самого лица, потому что по доброй воле оно свои административные обязанности, запреты или ограничения не выполнит. 4 вида способов, которыми может воспользоваться государственный орган для того, чтобы воздействовать на поведение, ограничив волю самого принуждаемого).

• осуществление на основе законодательно предусмотренных принудительных полномочий в рамках специального административного охранительного правоотношения (поскольку мы говорим об охранительной цели, мы можем говорить о специальных административных охранительных правоотношениях. Если в некоторых других отраслях права речь идет только о реализации регулятивных правоотношениях, а для того, чтобы прибегнуть к охранительным, нужно воспользоваться нормами другой отрасли, то в административном праве все происходит в едином общем варианте)

• применение административными органами к тем лицам и организациям, которые не находятся в прямом подчинении. (административное принуждение применяется вне системы государственной администрации. Тут есть определенная тонкость, можно сделать некоторые оговорки – дело в том, что когда речь идет об обычной системе государственного управления, можно увидеть, что вышестоящие органы или просто орган, в ведении которого находятся например государственные учреждения может своей административной властью осуществлять определенные ограничительные меры, но все это регламентировано вообще иначе, нежели принуждение в отношении лиц, непосредственно не подчиненных органу, который применяет принуждение. Например, органы административного надзора (пожарного, санитарно-эпидемиологического, строительного) осуществляют свои принудительные полномочия в равной степени в отношении любых субъектов, в том числе государственных учреждений, но эти государственные учреждения им административно напрямую не подчиняются)

Виды административного принуждения

В 1906 году была опубликована брошюра, которая называлась «господство права и административное принуждение». Речь шла в ней о различиях в подходах к административному принуждению в Великобритании и в странах континентальной Европы. Основная идея автора сводилась к тому, что при осуществлении гражданских прав в отношении частных лиц современное общество давно пережило этап допустимости самоуправства – принудительные меры частное лицо в отношении другого частного лица самостоятельно предпринять не может, оно должно прибегнуть к помощи суда, ходатайствуя перед ним о применении ограничительных мер.

В то же время государственная администрация реализуя свои властные полномочия, сохранила за собой полномочия действовать не прибегая к помощи суда. Довольно интересная мысль, потому что она выявляет один из шаблонов современного мышления, продиктованный восприятием государства и его принудительной власти как чего-то само собой разумеющегося, очевидного, в существовании чего даже не приходится сомневаться. Мысль о том, что государство в реализации своих принудительных полномочий должно прибегать к роли судов, для многих представителей государственных органов и традиционной науки административного права вызвала бы большое недоумение.

В 2008 году Медведев Д. А. выступал на президиуме Государственного совета и заявил, что нужно ограничивать полномочия контрольно-надзорных органов, поставив возможность проведения проверок в отношении частных предпринимателей в зависимость от получения соответствующей санкции со стороны суда или прокуратуры. Сама по себе постановка этого вопроса в таком ключе заставляет говорить о том, что в определенных случаях, руководствуясь определенными конституционными в том числе соображениями, возможностью и необходимостью непосредственной реализации властных полномочий без соблюдения специальной судебной процедуры, законодатель допускает, что органы могут реализовать меры административного принуждения самостоятельно.

В каком-то смысле здесь идет речь о расстановке приоритетов, о том, что считать общим правилом, а что – исключением. Наверное можно говорить, что в принципе реализация любого принуждения требует определенной взвешенности, определенной процедуры, которая может и должна предполагать участие судебных инстанций, но в качестве определенного исключения можно допустить применение мер административного принуждения в тех случаях, когда прибегнуть к суду невозможно в виду необходимости немедленно реагировать на угрозу причинения вреда, немедленно совершать действия по защите жизни, здоровье, имущества, государства. И вот в этом случае появляется собственно административное принуждение.

Это принуждение делится на два вида

1. Прямое или непосредственное администратиное принуждение: не предполагается разрешения правового спора. Безотлагательное предотвращение или пресечение общественно опасных последствий. С ним все несколько проще, потому что здесь с конституционной точки зрения очевиден аргумент о необходимости принятия срочных неотложных и в то же время обязательных мер, которые должны обеспечить защиту от определенной угрозы. Прямое принуждение не связано с разрешением правового конфликта – либо его вообще не существует, либо он только предполагается, но еще не зафиксирован (например, то, что совершено административное правонарушение с учетом презумпции невиновности подразумевается, но не может рассматриваться как основание для принятия соответствующих мер)

(1) Предупредительные меры

(а) юридически подтвержденных данных о совершении правонарушения нет, однако есть основания подозревать их совершение конкретным лицом (проверка документов, досмотр), либо

(б) в соответствии с установленным порядком обеспечения безопасности они проводятся в отношении всех без исключения лиц (пограничный контроль, технический осмотр и т.д.).

Обычно имеют характер юридически значимых действий.

(2) Пресекательные меры осуществляются в связи с совершением административного правонарушения для целей прекращения противоправного поведения, привлечения к ответственности (меры обеспечения) и возмещения причиненного вреда (восстановительные).

2. Административная юрисдикция: Предполагает разрешение некого правового спора и вот в этом случае сомнений, что можно обойтись без судебного решения гораздо больше, чем в случае прямого административного принуждения. Это применение мер ответственности либо решение какого-то конфликта, возникшего между государственным органом (должностным лицом) и частным лицом. Административная юрисдикция предполагает, что речь идет о достаточно неспешном, не требующем каких-то срочных безотлагательных действий, но достаточно планируемом принятии решения о наложении санкции за неисполнение административной обязанности.

Главный пример административной юрисдикции – привлечение к административной ответственности. По сути дела это тоже административное принуждение, но принуждение, которое осуществляется уже после того, как зафиксирован случай неисполнения административной обязанности.

Меры административного принуждения

1. Личного характера

2. Имущественного характера

3. Организационного характера

Меры личного характера

Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (Указ Президиума ВС СССР от 26.07.1966 N 5364-VI)

Принудительное лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями (Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1). Как и любые меры административного принуждения в данном случае подобные меры осуществляются в административном порядке, при наличии явной и очевидной угрозы безопасности. Речь идет об ограничением прав, а значит меры, реализованные в административном порядке, могут быть обжалованы в суде на предмет обоснованности.

По поводу помещения в психиатрический стационар в отношении процедуры было много дискуссий о возможности применения этой меры как административной. Но сегодня достаточно очевидно, что если меры требуют неотложного реагирования и предотвращения возможных угроз, то они могут реализовываться в административном порядке, ну а если это сделано незаконно, то в последствии предпринятые меры могут быть признаны несоответствующими закону и вред, причиненный в результате применения этих мер, может быть возмещен частному лицу за счет средств казны.

Отстранение от работы инфекционных больных (Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ).

Применение и использование физической силы, спецсредств (газ, резиновые палки, наручники, водометы, собаки) и огнестрельного оружия

ФЗ «О полиции»

Закон от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"

Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"

Закон РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"

Федеральный закон от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране"

Федеральный закон от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"

Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах"

Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране"

Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 N 61-ФЗ

Федеральный закон от 17.12.1994 N 67-ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи.

Применительно к этим мерам нужно отметить несколько общих вещей

1. Специфическая процедура, требующая соблюдения определенных формальностей для применения соответствующих специальных средств, физической силы, огнестрельного оружия

2. Целый ряд законодательных актов предусматривает определенные полномочия административных органов по применению соответствующих средств.

В чем разница между теми мерами, о применении которых шла речь выше и мерами, которые здесь? В том случае речь шла об определенных сферах и определенных ситуациях. Здесь акцент сделано на органах и глобально все законы, которые предусматривают специальные правила применения огнестрельного оружия, физической силы, специальных средств и т. д., предоставляют возможность их использования определенным органам исполнительной власти.

Считается, что эти средства рассматриваются как определенная возможность, которую соответствующий орган может реализовать для выполнения своих функций, тех задач, которые перед соответствующим органом поставлены, и применять их не будучи сильно стесненным условиями той ситуации, в которой можно применить, например, огнестрельное оружие. У сотрудников полиции есть целый ряд ситуаций, когда они могут для реализации поставленных функций применять огнестрельное оружие и закон не определяет в чем именно должны быть требования к такой ситуации, а в общем виде закрепляет возможность по усмотрению самих сотрудников полиции применять эти специальные средства.

В то же время из всего перечня законов один закон явным образом выпадает – Закон о частной детективной и охранной деятельности. Он не регламентирует деятельность государственных органов и в отношении него есть большие сомнения и в отношении него есть большие сомнения в том, что регламентируемое им можно называть административным принуждением, потому что, во-первых, речь идет о реализации не органами исполнительной власти, во-вторых – речь не идет о реализации функций органов исполнительной власти. Но Белов склоняется к тому, чтобы деятельность частных детективных и охранных организаций считать в определенном смысле деятельностью административной, потому что она связана с реализаций явно публичных функций и некоторые условия строятся по правилам, характерным для причинения вреда органами исполнительной власти. В каком-то смысле здесь имеет место возложение публичных функций на частные организации и оно продиктовано вполне ясными основаниями (в общем ты неправильно решил задачу).

Что касается процедур, то они как правило сформулированы одинаково в разных законодательных актах лишь незначительно отличаясь в тех или иных случаях

Условия использования оружия:

– Использование спецсредств, физической силы, огнестрельного оружия должно носить исключительный характер, в тех ситуациях, когда уже никакими другими средствами добиться исполнения законных требований не представляется возможным.

– со стремлением к тому, чтобы любой ущерб был минимальным;

– обеспечить лицам, получившим телесные повреждения, предоставление доврачебной помощи

Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей.

Административный порядок:

• предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции

• уведомить прокурора о всех случаях причинения смерти или ранения в результате применения огнестрельного оружия. Фактически это служит гарантией того, что в отношении соответствующего случая не возбуждается уголовное дело по факту причинения смерти или ранения.

• о каждом случае применения огнестрельного оружия сотрудник милиции в течение 24 часов с момента его применения обязан представить рапорт начальнику органа внутренних дел (органа милиции) по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия.

Административное задержание

С одной стороны самая распространенная мера принудительного характера, с другой стороны – достаточно разнообразная с точки зрения правовых форм и оснований, которые административное задержание может принимать. Глобально законодатель предусматривает административное задержание едва ли не только в одном единственном случае - в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (регламентировано гл. 27 КоАП).

У административного задержания есть определенные сложности. Например, отличие Административного Задержания от задержания в рамках уголовного дела имеет весьма расплывчатые границы. Предполагается, что если не возбуждено уголовного дела, то задержание носит административный характер. Следовательно, если лицо задерживается, то общий срок его задержания не может превышать того срока, который установлен для административного задержания, либо в течении этого срока (по общему правилу административное задержание не допускается на срок более 3 часов) должно быть принято решение о возбуждении уголовного дела. Но при этом помимо этих мер задержания, которые сформулированы в КоАП и УПК, есть целый ряд ситуаций, которые предполагают задержание в административном порядке, но они регламентированы либо недостаточно, либо почти архаическими нормативными актамиВ частности это:

– помещение в медицинский вытрезвитель (Положение "О медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел" Приказ от 30.05.85 N106 МВД СССР). Проблема заключается в том, что в действующем, принятом после 1993 года законодательстве медвытрезвитель вообще не фигурирует, нет ни одного закона, который бы предусматривал помещение в медвытрезвитель. Но при этом судебная практика свидетельствует о том, что на практике применяются акты советского союза, а именно, Положение "О медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел" Приказ от 30.05.85 N106 МВД СССР85 года. ВС ссылается на этот НА как на действующий.

Тут возникает множество проблем. Одна из них формальная – приказ официально не был опубликован. Не в одном официальном источнике его нет. Саму возможность помещения в вытрезвитель должны предусматривать действующие законодательные акты, иначе, применение такой меры будет противоречить положениям ст.55 Конституции. Когда об этом заходит речь в судах, то говорят, что общие положения в КоАП фактически не предусматривают куда именно должно быть помещено задержанное лицо. А поскольку в КоАП есть общая норма о том, что срок административного задержания начинает течь после вытрезвления задержанного. А задержание за состояние алкогольного опьянения возможно в связи с нахождением в общественном месте в состоянии, оскорбляющем человеческое достоинство является админ. правонарушением по КоАП и, соответственно, может быть основание для соответствующего задержания. Трактуя эти нормы в системе, суды говорят, что в результате задержания лица, которое находится в общественном месте в соотв.состоянии, реализуется пресекательная мера. И хотя КоАП её не предусматривает напрямую, но поскольку в дальнейшем это может быть квалифицировано как адмн.задержание, то можно сказать, что это некое предварительное административное задержание. Конечно, это натянуто.И в качестве последующего законодательного регулирования КоАП не достаточно. (взять запись)

– несовершеннолетних – в центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей при ГУВД – см. Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Примерно та же логика действует и в отношении несовершеннолетних. Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривает задержание и помещение в центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей. Этот акт даёт основания для задержания несовершеннолетних.

– нарушителям правил комендантского часа в условиях специальных режимов

– бродяг и попрошаек. Было предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. №1815 "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества", который утратил силу в связи с Указом от 6.02.2004 №51. Этот указ предусматривал задержание попрошаек в административном порядке. Сделано это было именно указом президента, что было рассмотрено как нарушение конституционных принципов. Сегодня за сам факт бродяжничества задерживать оснований нет.

Меры имущественного характера

Реквизиция (Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества» - принят Постановлением ВЦИК И СНК 28 марта 1927 г). В действующем ГК предусматривается в качестве основания прекращения права собственности реквизиция и конфискация и многим кажется, что этого достаточно. Реквизиция – изъятие имущества для государственных нужд. Она должна иметь не только общую характеристику и быть описана не только с точки зрения последствий. Должны быть правила, порядок, условие реквизиции. Единственный акт, который это регулирует – сводный закон. Реквизиция не рассматривается как особо серьезная проблема, потому что применяется нечасто.

Снос самовольно возведенных строений и сооружений. Постановление СНК РСФСР "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках" от 22.05.1940 N 390 (ред. от 23.07.1993).Вызывает много вопросов. В ГК есть общие положения о самовольной постройке. Лицо .которое возвело самовольную постройку, не приобретает права собственности. При этом в ГК установлено ,что самовольная постройка подлежит сносу либо самим лицом, либо за его счет. Если сам – проблем не возникает. Если нет – проблема. Из ГК никак не следует, как это должно быть сделано. Два направления – 1) реализация возможна в административном порядке. можно в отношении самовольной постройки применять административнй порядок сноса. 2) с принятием общих положений ГК, административный порядок не может применяться для сноса самовольных построек. Снос может быть реализован только если административный орган обратиться в суд. В рамках администратвиных охранительных отношений снос невозможен.

В отсутствие регулирование ответ на этот вопрос остается на решениесуда.

Конфискация

– Закон РФ от 27.04.1993 N 4871-1 «Об обеспечении единства измерений»

– вещи из незаконного оборота:

1. оружие – см. ст.27 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ «Об оружии»,

2. незаконно добытые животные ресурсы – см. ст.59 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире»,

3. алкогольная продукция – см. ст.25 Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции",

4. наркотические вещества – ст. 47 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"

5. бесхозные деньги по Указу Президента от 10.07.1996 (утратил силу с 01.07.2003),

– ст. 19 Закона «О ветеринарии» и Федеральный закон от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений« - подкарантинную продукцию

– ст. 22 Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи"

Меры организационного характера

Приостановление деятельности (ранее как мера обеспечительная, теперь – вида административного наказания – Федеральный закон от 09.05.2005 №45-ФЗ):

• проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;

• эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг;

• разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции;

• производства, хранения, транспортировки и реализации объектов и веществ.

С 2005 года эта мера попала в КоАП как мера административного наказания, хотя конечно она на административное наказание не похожа. Это совершенно иная по своей природе мера реагирования государственных органов и конечно она должна рассматриваться именно в качестве определенного реагирования на обнаруженное правонарушение или угрозу безопасности с целью предотвратить опасные последствия.

Но законодатель очевидно исходя из необходимости создать процедурные гарантии защиты прав предпринимателей и юридических лиц сделал приостановление деятельности видом наказания, создав довольно парадоксальную ситуацию, когда административная деятельность приостанавливается на определенный срок, а после того, как срок истекает, становится понятно, что никто ничего не сделал, никакие требования и предписания не выполнены, угроза как была так и сохраняется, но поскольку срок уже истек, есть основания продолжить осуществление деятельности.

В общем то как раз в этом отношении приостановление деятельности не должно рассматриваться как вид административной ответственности, но должно рассматриваться как мера административного пресечения.