Предмет административного права

Представления о предмете административного права в отечественной науке очень разные и даже с практической точки зрения сложно договорится о том, в каких случаях применяются нормы административного права. В этой части доктрина административного права существует сама по себе и практика сама по себе.

Основную конкуренцию Административному Праву составляет Гражданское Право (оно регулирует имущественные отношения и в качестве их субъектов ГК указывает государство и в итоге получается, что часть вопросов, которые по своей природе могли бы быть отнесены к предмету регулирования Административного Права оказываются в области Гражданского Права).

Классическое и наиболее бесспорное суждение относительно предмета Административного Права - административные отношения это отношения связанные с реализацией полномочий органов исполнительной власти (здесь есть много НО, это самый общий, глобальный тезис). Реализация властных полномочий делает эти отношения публично-правовыми, а специальный субъект (органы исполнительной власти) позволяет формально отграничить эти отношения от любых других отношений.

Глобально административное право существует как и другие отрасли публичного права с главной целью - установить границы, рамки, пределы, а также механизм осуществления властных полномочий. В этом конституционно-правовой и вообще правовой смысл административного права. Если говорить об Административном Праве, то чаще всего его изучают в усеченном виде делая акцент на том, что Административное право должно обеспечить контроль за деятельностью государственной власти. Этот контроль с конституционно-правовой точки зрения ориентирован на защиту частных лиц от возможного произвола со стороны государственных органов. Право существует для того, чтобы реализация власти не превращалась в произвол, а граждане и организации были защищены юридическими нормами, защищены по крайней мере правовой определенностью в том, что им можно ждать от государственных органов, в каких пределах они могут давать им предписания, в каких пределах госорганы могут ограничивать их свободу. Защита от произвола конституционно обеспечивается тем, что за исполнительной властью осуществляется контроль со стороны законодателя, устанавливающего рамки и границы осуществления исполнительной власти и со стороны судов, которые осуществляют юридический контроль за действиями органов исполнительной власти.

Если говорить об особенностях самой исполнительной власти, то есть ряд характерных признаков, которые явно отличают ее от власти судебной и законодательной

1) С организационной точки зрения исполнительная власть более жестко структурирована, выстроена по вертикали,

2) Если говорить о содержании исполнительной власти, то это содержание связано с выполнением исполнительной властью двух основных полномочий.

- с одной стороны исполнительная власть наделена полномочиями по исполнению законов

-Распоряжение государственными ресурсами (кроме финансов) (для того чтобы она могла осуществлять 1-ое полномочие, ей предоставляются ресурсы. Никакая из других властей не имеет тех огромных ресурсов государства, которые имеет власть исполнительная. Да, разумеется, в области финансов полномочия исполнительной власти ограничены полномочиями парламента, но монополия на государственное принуждение принадлежит Исполнительной власти, распоряжение госаппаратом - это большей частью система исполнительной власти, распоряжение государственным имуществом осуществляется исполнительной властью)

с одной стороны исполнительная власть гораздо мощнее по своим возможностям, чем законодательная и судебная, с другой стороны Исполнительная Власть выполняет в общей структуре госаппарата и системе разделения властей второстепенную роль. Дело в том, что исполнительная власть- это административно-управленческий аппарат (он не должен сам по себе определять цели своей деятельности. Они должны определяться в соответствии с концепцией демократической государства гражданами, действующими через своих представителей в законодательном органе, т. е законодательная власть должна определять направления государственной политики, а исполнительная власть должна реализовывать эту политику). Юридически любые полномочий ИВ возможны только в пределах делегированного законодателем, только законодатель определяет в каких случаях какие меры могут предприниматься. ИВ не может самостоятельно ввести скажем лицензирование и т. д. В итоге рамки для исполнительной власти чаще всего задаются властью законодательной.

Долгое время по традиции административная деятельность, которая носит общий, универсальный, систематический характер рассматривается как реализация функций государственного управления. Причем понятие государственного управления используется не только в отечественном праве. В Германии понятие государственного управления фигурирует как основная задача, функции исполнительной власти. Но понятия управления у нас и в Германии различаются.

В нашей стране мы связаны пониманием государственного управления, которое сложилось в советском праве. Представление о государственном управлении было предопределено марксистским представлением о роли государства в обществе, о целях и задачах государства. Государство в обществе подобно дирижеру - государство всех координирует, всеми управляет, обеспечивает движение общества к светлому будущему итд. в этом отношении государство почти не ограничивалось в пределах своего вмешательства. Государство, особенно в экономике, практически полностью организовывало деятельность хозяйствующих субъектов, оно всеми командовало и была плановая экономика и административно-командная система, которая предполагает, что государство выполняет ту самую организующую, управляющую роль в обществе (в том числе - в экономической системе).

Это представление о том, что государство должно всех организовывать и всеми управлять сильно и сегодня, и только недавно начало преодолеваться (хоти уже больше 15 лет живем с конституцией, которая предполагает совершенно иной подход)

Она предполагает, что государство должно вмешиваться минимально, оно организовывать никого не должно, каждый субъект должен действовать самостоятельно, государство должно быть ограничено определенными функциями. Сейчас себе пробивает дорогу идея о том, что в нормальном либеральном экономически, демократическом государстве, эта самая государственная власть, государство должно выполнять ограниченный набор функций. Основные функции прямого вмешательства государства это – 1) функции по обеспечению безопасности 2) по Оказанию государственных услуг. При этом если более широко рассматривать, что обязано делать государство по конституции, то мы увидим, что государство обязано гарантировать гражданам, те права, которые закрепляются конституцией, должно выполняя определенные социальные функции обеспечивать равномерное развитие отраслей, например, экономики, но при этом государство должно действовать косвенными, а не прямыми методами (например, если государство хочет, чтобы развивалась автопромышленность, то оно должно не просто запрещать ввоз иностранных автомобилей, а хотя был экономически стимулировать развитие отечественной автопромышленности) Этот взгляд предполагает существенное уменьшение роли государства в экономике, сужение его экономических функций и по возможности ограничение прямого вмешательства государства, которое бы координировало и управляло всеми гражданами и организациями. Получается так, что исполнительная власть должна действовать в тех ограниченных пределах, в которых законодатель допускает прямое вмешательство в целях защиты конституционных ценностей. Взгляд на управление здесь совсем другой.

Предмет административного права испытывает еще одну очень негативную традицию воздействия со стороны советского административного права. Речь идет о том, что советское административное право вторгалось в неправовые вопросы, а именно занималось теорией государственного управления, анализировало, например, в каких случаях можно использовать прямые или косвенные методы воздействия на экономичесих субъектов, что эффективнее итд. Естественно, это мало имеет отношения к праву. Мы будет по возможности рассуждать о том, что касается именно правовых категорий, в каких правовых рамках и формах государство реализует свою власть (если мы смотрим на систему лицензирования, мы не оцениваем ее не сточки зрения целесообразности, а анализируем как именно реализуется механизм лицензирования с точки зрения полномочий, процедур, гарантий защиты итд)

Метод административного права

Классическая теория – императивный и диспозитивный методы

Теория единого метода – существует единый метод правового регулирования, который используется во всех отраслях права. Его составные части – дозволение, обязывание, запрет. В зависимости от того, какая из них доминирует выделяют соответственно типы регулирования

- доминирует дозволение – Гражданско-правовой тип

- доминирует обязывание – административно-правовой тип

- доминирует запрет – уголовно-правовой тип

Теория правового режима – метод это совокупность принципов и презумпций

Метод административного права не надо путать с методами реализации государственного управления или административными методами.

Особенности метода административного права

1. Неравенство участников правоотношений между собой. Неравенство положения участников публичного, властного правоотношения часто воспринимается как элемент самого метода правового регулирования, что неверно. Дело в том, что когда мы говорим о методе правового регулирования, то мы оцениваем средство воздействия права на отношение. Само по себе отношение к методу не привязано.

2. Административные правоотношения чаще всего возникают независимо от воли их участников

3. Содержание правоотношений (права и обязанности частного лица и полномочия публичного субъекта) не зависит от воли их участников. В этом проявляется самая главная особенность административного регулирования. Когда мы говорим о публичном правоотношении, мы предполагаем, что одна из сторон этого отношения обладает властью по отношению к другой. Если это отношение урегулировать диспозитивно, т. е предположить сторонам самим определить условия взаимодействия в данном правоотношений, то это приведет к тому, что властный субъект будет диктовать условия частному лицу, никаких ограничений произвола властного субъекта не будет установлено, цель ограничения произвола не будет достигнута. Диспозитивное регулирование административных правоотношений неприемлемо – произвол не будет ограничиваться

4. Санкции за нарушение правовых предписаний носят характер публично-правовой ответственности (ответственности перед государством в целом, а не перед участником того же правоотношения (конкретным органом, с которым у частного лица складываются отношения), публично-правовая ответственность в отличие от частноправовой носит по общему правилу карательный, а не компенсационный характер, характер дополнительных обременений не связанных с компенсацией вреда, причиненного каким-то из участников).

Модели административного права. Речь идет о средствах воздействия на правоотношения.

1. Закрытая модель. Характерная для государств, которые принято характеризовать как полицейские, в которых нет четких, определенных требований конституционного уровня, связанных с ограничением государственной власти. В основном она представлена в советском административном праве и отчасти в нашей правовой действительности. Собственно предмет регулирования воспринимается в такой модели с сугубо инструментальной точки зрения – правовые нормы регламентируют государственные полномочия, но регламентируют достаточно конкретно, т. е определяют, что конкретно гос орган может делать, а что ему делать нельзя (никаких общих принципов и правил нет). Кроме того инструментальная модель допускает процедурное регулирование реализации государственных полномочий, т. е помимо того, что устанавливаются сами полномочия, устанавливается в какой процедуре они могут реализовываться. Но этим дело и ограничивается. В этом случае реализация гос полномочий не доступна для контроля с точки зрения осмысленности тех целей необходимости соразмерности, пропорциональности применения власти. (Если проще – если у меня есть полномочие, я могу им пользоваться. Основания для реализации полномочий носят во многом дискреционный характер)

2. Открытая модель. Нормативно-правовое целеполагание как общий принцип правового регулирования. Иначе говоря, здесь устанавливаются общие правила, принципы, которыми должны руководствоваться государственные органы и эти принципы могут реализовываться судами при осуществлении контроля за административной деятельностью.

Требования к механизму административно-правового регулирования

1. Нормами административного права должны исчерпывающе определяться пределы и основания властных полномочий государственных органов – это вытекает из общезапретительного принципа деятельности госорганов – для них запрещено все, кроме того, что им прямо предписано. Орган не может выходить за пределы своей компетенции. Орган, выходящий за пределы компетенции лишается правовой основы своей деятельности, а граждане могут возражать против требований исполнять предписания, не имеющие юридического основания

2. Усмотрение органов не должно предполагать возможности расширения вмешательства либо установления дополнительных обременений для частных лиц – усмотрение со стороны госорганов неизбежно, но при этом оно должно быть сконструировано так, чтобы оно никогда не приводило к расширению полномочий. Закон должен четко определять пределы, в которых госорган вправе действовать, любое усмотрение должно оставаться в пределах общих границ. Расширению полномочий препятствует конституционные принципы, нормы о невозможности вмешательства в сферу частной свободы граждан, в права и свободы граждан и юрлиц за пределами того, что обозначено законом – ч. 3 ст. 55 Права могут быть ограничены федеральным законом, в рамках, им определенных. Расширение этих рамок недопустимо ни в каких формах, ни при каких обстоятельствах, В частности это расширение невозможно с помощью усмотрения государственных органов.

3. Недопустимо применение административно-правовых норм по аналогии – аналогия это опять же способ расширения властных полномочий, что недопустимо. Аналогии допускается только при предоставлении нормой прав гражданам или организациям – но это по большому счету исключение и на практике почти не встречается.

Административные правоотношения

Признаки Административных правоотношений

1. Состав участников этих отношений – один из участников представляет государство (орган исполнительной власти или любое лицо, действующее от имени государства и не входящее в структуру органов исполнительной власти(центробанк, управление пенсионного фонда, ,Госкорпорации,(Росатом). Конституционный Суд – публичные функции могут быть делегированы даже частным лицам))

2. Объект отношений - реализация публично-правовых функций государства. Классическое представление об Административных правоотношениях предполагает, что они возникают по поводу реализации публичной власти, властных полномочий, которые понимаются как возможность одного определять поведение другого(т.е власть в таком понимании носит принудительный характер). Сегодня мы видим, что это не совсем точно определяет пределы административных правоотношений. Кроме такой принудительной власти государство может реализовывать публичные функции и путем распоряжения материальными ресурсами, находящимися в его руках (государственный орган принимает решение о назначении пенсии гражданину – здесь никакого предписания нет, вряд ли кто-то заставит получать пенсию). Здесь нет принудительного определения поведения, но власть есть – одному дадим, другому не дадим. Власть здесь носит не принудительный, а скорее предоставительный характер. Сегодня господствует концепция 2-х основных видов деятельности государства – контрольно-надзорная и деятельность по оказанию государственных услуг (государственные услуги – это как раз выполнение государственных функций не с помощью принудительных, а с помощью предоставительных властных полномочий). Поэтому мы не можем сужать второй признак только до реализации властных принудительных полномочий, мы должны его формулировать более широко как реализацию публично-правовых функций государства

В основе любых административных правоотношений лежит публичный интерес. Этот признак Административного правоотношения в определенных ситуациях может быть эффективным критерием разграничения административных и например гражданских правоотношений. Именно публичный интерес выступает конституционно-правовой основой для властно-принудительных полномочий. Частное лицо отстаивает и реализует в своих действиях частный интерес, государственный орган(лицо, действующее от имени государства) – публичный интерес и несмотря на то, что КС РФ любит говорить о балансе интересов, в реальности публичному интересу отдается приоритет, он требует подчинения себеПоэтому государственные органы (лица, действующие от имени государства) имеют возможность подчинить интерес частный, дабы защитить публичный интерес – в этом конституционно-правовая основа любых властных полномочий.

В действиях лица, действующего от имени государства, реализуется публичный интерес, требующий подчинения ему. Этот интерес предопределяет неравное положение сторон (это слова из слайда)

Основание возникновения административных правоотношений, как правило - сложный юридический состав

1. Материально-правовое основание – события либо действия (правомерные или неправомерные) – то, что реально влечет возникновение правоотношения

2. Формально-правовое основание – совершение действий, юридически закрепляющих (констатирующих) наступление материально-правового основания – это формальное закрепление представляет собой отдельную форму административно-правовых действий

Субъекты Административных правоотношений. В отличие от конституционного права , для АП не характерно участие в отношениях государства в целом, оно представляется конкретными органами, а конкретные органы представляются конкретными должностными лицами

- государственные органы

-должностные лица и служащие

- государственные организации (учреждения и предприятия) – долгое время в круг субъектов административных правоотношений не включались. Это было следствием того, что Апо рассматривались более узко, чем сейчас, в частности власть признавалась только принудительного характера, а такая власть принадлежит только органам государственной власти.

Учреждения и предприятия фигурируют в административных правоотношениях когда речь идет например об оказании государственных услуг.

- частные лица – граждане (граждане РФ, иностранцы и апатриды)

- коллективные объединения граждан – общественные объединения (в том числе не имеющие статуса юридического лица), коммерческие и некоммерческие организации

В административном праве характерно разграничение не на граждан и юридических лиц, а на индивидуальных и коллективных субъектов (в определенных случаях статус юрлица не требутся для вступления )

Объект – реализация публично-правовых функций государства

Содержание административного правоотношения

Фактически здесь не идет речи о субъективных правах и обязанностях для одной из сторон правоотношения.

• Для властной стороны вместо субъективных прав имеются закрепленные в законе или ином нормативном акте полномочия. Полномочие – это право по отношению к частному лицу и обязанность по отношению к государству. Госорган создается для того, чтобы реализовывать властные полномочия, а значит его усмотрение никак не может охватывать вопрос о том, исполнять или не исполнять полномочия(как это было бы с осуществлением субъективных прав) (скажем налоговый орган не может по своему усмотрению решать – собирать налоги или нет. Он создан для того, чтобы их собирать).

Для властной стороны издание административных распоряжений выступает не как субъективное право (которое можно реализовать по своему усмотрению), а как публично правовое полномочие – одновременно и право и обязанность по отстаиванию публичных интересов(это слова из слайда)

• Публичный интерес чаще всего делает частное лицо связанным теми правами, которые ему предоставляются, они становятся еще и обязанностями. Лишь в редких случаях административное право сохраняет диспозитивность (например подача жалобы)

Виды Административных правоотношений (зеленый – внутригосударственные отношения фиолетовый – между представителями государства и частными лицами)

1. По составу субъектов

• Между государственными органами, в зависимости от подчиненности органов - субординационные и координационные отношения.

• Между должностными лицами и сотрудниками одного государственного органа. Отношения связаны с организацией работы государственного органа и носят характер служебных

• Между государственными органами и подведомственными им государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (их не всегда вспоминают, но они тоже безусловно являются административно-правовыми) (условно говоря это тоже внутри государства. Формально они создаются от собственного имени как самостоятельные юрлица, но Экономически ГУ и ГУПы создаются от лица государства, потому что они основаны на государственной собственности, государство определяет виды их деятельности)

• Между государственными органами и частными лицами(гражданами и организациями), а также с неподведомственными этим органам государственными учреждениями и гупами (самая логичная и очевидная ситуация) Неподведомственные гос учреждения и гупы здесь выступают в отношениях с гос органами как частные лица (например гу, который проверяется санэпидемиологическим надзором)

• Отношения между государственными учреждениями и частными лицами (-=-). Такие отношения могут носить и гражданско-правовой характер, если в их основании лежит заключение договора

2. По цели, которая преследуется властынм субъектом при вступлении в правоотношение – регулятивные и охранительные отношения. Административное право характерно тем, что и регулятивные и охранительные правоотношения носят административно-правовой характер. Это можно сказать исключение в правовой системе, т. к гораздо чаще например регулятивные правоотношения возникают как гражданские, семейные, трудовые и т. д. а охранительные – уже в рамках уголовного права, административного права. В административном же праве непосредственно создавался институт административной ответственности, для того чтобы и реализация властных полномочий, и санкции за неисполнение властных предписаний были сконцентрированы в рамках одной и той же области правового регулирования

3. По характеру властного воздействия отношения государственных органов и государственных учреждений с частными лицами могут быть властно-принудительными и властно-предоставляющими

Нормы административного права (нап)

- Нормы Административного Права определяют

1) Статус участников отношен административных правоотношений (компетенцию(понятие чуть более широкое по сравнению с полномочием, включает еще функции и задачи) органов государственной власти, формы и порядок реализации властных полномочий)

2) Формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц государственной администрации

3) Порядок защиты прав частных лиц от неправомерного, в том числе необоснованного вмешательства со стороны государственных органов

Особенностью диспозиции Норм Административного Права выступает преобладание в них предписания над дозволением (характерным для гражданского права) и запретом (характерным для уголовного права) ...презентация

Виды Норм Административного Права

- регулятивные и охранительные

-материальные и процессуальные. Внимание, Не говорится о видах административных правоотношений. Административное право характеризуется единством материальных и процессуальных правоотношений. Нельзя говорить о разных самостоятельных субъектах, содержании и вообще существовании вообще процессуальных административных правоотношений. Административное правоотношение едино по своей структуре и содержанию, но регулируется оно двумя видами норм. Материальная норма определяет полномочие, процессуальная – порядок реализации этих полномочий

- и проч.

Принципы Административного Права

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина над едиными социальными ценностями и непосредственное действие прав и свобод. Реализация принудительных полномочий государственных органов должна быть обоснована, необходима и соразмерна. Применительно к АП эти критерии касаются не издания, а применения законов.

2. Принцип равенства перед законом. Государственная администрация должна опираться на принцип формального равенства – в одинаковых случаях применять одни нормы и толковать их в одинаковом смысле

3. Принцип разделения властей (ст. 10 Конституции). Предполагает разграничение функций и самостоятельность компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти: ограничение нормотворчества и юрисдикции исполнительной власти, а также подзаконный характер ее деятельности. Предполагается, что нормотворчество и юрисдикционная деятельность для Исполнительной Власти нехарактерны.

4. Принцип законности. Предполагает не только Формальное соответствие деятельности органов исполнительной власти полномочиям, вытекающим из закона, но и ее соответствие по содержанию тем законодательно установленным целям и задачам, для достижения и выполнения которых она должны осуществляться.

Законность нужно понимать не в узко формальном смысле

5. Принцип судебного контроля за административной деятельностью. Действия и решения органов и должностных лиц государственной администрации могут быть проверены с точки зрения их формальной законности и обоснованности, хотя и не с точки зрения их целесообразности (ПКС от 16.07.2004 №14-П)

Судебный контроль за юрисдикционной деятельностью государственной администрации – должна быть предоставлена гарантия судебного пересмотра административных действий (ПКС от 30.07.2001 №13-П, п. 5 мотивировочной части)

6. Принцип единства системы государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения и в пределах полномочий федеральных органов по предметам совместного ведения …..(ст. 77)

7. В экономической сфере – принципы поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности для частных лиц. Государственная администрация может осуществлять ту или иную деятельность лишь в случае необходимости защиты публичных интересов, в ограниченных законом областях (общезапретительный принцип), а для частных лиц, напротив, ограничения их свободы могут устанавливаться как исключение – для защиты конституционно значимых ценностей (общедозволительный принцип)

Структура административного права.

В советское время административное право изучалось двумя большими частямиСтруктура советской науки административного права :

Общая часть:

• общие вопросы (понятие и природа гос. управления),

• участники административных отношений (изучался их административно-правовой статус, причем статус граждан как участников административных правоотношений зачастую сводился к обсуждению конституционно-правового статуса гражданина (это отражение представлений, бытовавших еще в дореволюционной литературе о существовании общего публично-правового статуса личности))

• формы и методы осуществления государственного управления,(здесь была сосредоточенна основная часть проблем административного права.)

• законность и дисциплина в управлении.

Сегодня кажется, что формы, методы государственного управления, дисциплина не носят строго правового характера, это во многом сфера науки управления, а не собственно административного права, но тогда грань четко не проводилась

Особенная часть:

• административно-политическая сфера

• социально-культурная сфера

• экономическая сфера.

Характеристика особенной части предполагала изучение всего массива актов, которыопределял систему управления в той или иной области, начиная от законов, заканчивая инструкциями отдельных органов управления

Тяжесть регулирования была сосредоточена на первых двух пунктах и в меньшей степени затрагивала сферу экономическую.

Сегодня такая структура фактически невозможна для изучения административного права по целому ряду причин - во первых мы впредь будем абстрагироваться от теории управления, во вторых мы не берем особенную часть.

1. что касается особенной части, то сегодня изучать особенную часть административного права практически невозможно - можно изучать только отдельные части системы управления, отдельные части осуществления исполнительной власти, но из-за развития правового регулирования невозможно охватить все многообразие вопросов реализации исполнительной власти. (В каждой отдельно взятой сфере существует огромный массив нормативного регулирования и попытка его изучения чревата техническими трудностями, даже в рамках годового курса все это охватить было бы трудно)

2. Особенная часть административного права неизбежно растворяется в комплексных отраслях и институтах (коммерческое, экологическое и спортивное, образовательное, транспортное, медицинское право), которые с практической точки зрения представляют собой обособленные области правового регулировании, а с теоретической содержат в себе нормы и правоотношения разные по своей природе (и далеко не только административного права). В эти отдельные области мы вторгаться не будем (их потом будем изучать в рамках соответствующих курсов)

Структура Общей части:

– теория административных правоотношений

– понятие и особенности правового положения субъектов административных правоотношений,

– система и структура органов исполнительной власти(+ государственная служба) – эти темы посвящены внутренним отношениям в системе государственной администрации

– учение об административном действии, (будем говорить об учении об административном действии (это изучение тех форм, в которых реализуются властные полномочия))

– правила административного процесса (о том, как происходит процесс реализации исполнительной власти)

– виды деятельности органов исполнительной власти (2 вида – 1) Оказание государственных услуг и управление государственным имуществом 2) Контрольно-надзорная и иная принудительная деятельность)

– контроль за деятельностью государственных органов.

Соотношение административного и конституционного права: (с другими публично-правовыми отраслями административное право различать проще)

• То что, касается организации исполнительной власти – это предмет административного права. Предмет конституционного права шире – он касается организации власти вообще

• конституционно-правовые отношения складываются между частным лицом и государством в целом, а административно-правовые – между частным лицом и отдельным государственным органом или даже конкретных должностных лиц (кроме судов).

• внутри системы государственных органов, конституционно-правовые отношения возникают между высшими органами государства, административные – либо в системе административных органов (главным образом в исполнительной власти) и внутри отдельного государственного органа

Соотношение административного и гражданского права: (различать их гораздо сложнее как ни парадоксально)

см. Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве //

X cб. трудов профессоров и преподавателей

Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1926 - Критерии разграничения:

• теория интереса(т.е какой интерес отстаивается – публичный или частный?) ("publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singu lorum utilitatem").

• теория субъектов (критерий привязан к кругу участников). Предполагается, что круг субъектов АП, должен включать в состав каких-то властных субъектов (государственных органы, должностные лица), а в ГП отношения складываются без их участия.

• теория метода регулирования (в АП доминирует императивность, В ГП - диспозитивность)

Казалось бы Административное право и гражданское право должны регулировать совершенно не пересекающиеся между собой отношения и спутать их достаточно трудно. На самом деле не так трудно, как может показаться. Так, самым слабым критерием для разграничения административного и гражданского права является субъект. Говорить, что с участием государственных органов и должностных лиц складываются административные правоотношения, а с участием частных лиц – гражданские правоотношения, сегодня просто невозможно - отчасти здесь нужно сказать спасибо нашему ГК, согласно которому государство уравнивается с другими участниками гражданского оборота и, соответственно, принимает вид обычного участника гражданско-правовых отношений. В ГК правда не идет речь об органах государства как участниках, на практике же и органы государства наделяются правами юрлиц дабы принять участие в гражданских правоотношениях. Соответственно, когда госорган начинает взаимодействовать с частным лицом в некоторых случаях возникает вопрос – в качестве кого он действует? – органа государственной власти (властного субъекта) или обычного участника гражданского оборота, вступающего в равноправные правоотношения с другим таким же участником. Например госорган оказывает услугу, как расценивать это? – это услуга как объект гражданских прав или как особая категория административного права, явление самостоятельное и обособлено регулирование. Проблемы чаще всего возникают в сфере применения договоров. ФЗ о концессионных соглашениях – концессия предполагает заключение договора между госорганом и частным лицом о совместной реализации какого-то проекта, например, строительства дороги, проезд по которой будет платным и за счет платы будут компенсированы затраты частного инвестора на участие в этом проекте. Возникает вопрос - Госорган, участвующий здесь, осуществляет свои гражданские права или свои властные полномочия? Ответ не очевиден – в судах часто спорят о том, что можно ли применять к концессионным соглашениям и к отношениям, которые складываются в процессе реализации таких проектов, положения ГК или этого делать нельзя(В ФЗ написано(по крайней мере разработчики точно имели это в виду), что это гражданско-правовой договор, разработчиков не смущает, что речь идет о реализации публичных функций государства, что регулируются эти отношения во многом императивно – все равно: поскольку проще применять общие положения о договоре из ГЗ, давайте считать, что все договоры, которые заключаются госорганами, являются гражданско-правовыми).

В ситуации такой неопределеленности очень часто Гражданское законодательство одерживает вверх над административным. Причин этому несколько

1. Всеобщая аллергия к административному праву, которая пронизывала участников всех отношений в начале 90-х. Административно-командная система, которую рушили в период конституционных реформ, сидела у всех в печенках. Все пытались максимально избавиться от административных методов, форм, способов, максимально освободиться от государственного вмешательства, а значит если власть в чем то и участвует, это не административные полномочия, а реализация гражданско-правового статуса.

2. ГК по сравнению с административным законодательством гораздо более четко систематизирован, более подробно регулирует отношения, условно говоря, общие для сфер частного и публичного права, что неизбежно возникает желание применять положения Гражданского законодательства как общие положения для ГП и АП. Казалось бы ст. 2 ГК сформулировала границу между гражданскими и административными отношениями, Однако, например, когда недееспособный гражданин пытается вступить в административные правоотношения через представителя, ему строго говоря не может быть юридически ничего противопоставлено, потому что хотя используемые Гражданским Законодательством категории (недееспособность, представительство) в Апо и не могут применяться, это категории урегулированные другой отраслю права, в административном праве недееспособности нет, положений о представительстве нет, соответственно, правоприменителю проще просто взять гражданский кодекс и применить его к административными правоотношениям

Есть некоторые группы отношений, где перемешиваются гражданско-правовые и административно-правовые – например специальный механизм размещения заказов для поставки товаров и выполнения работ и услуг для государственных нужд. Механизм заключения договора подробно урегулирован специальным законом и явно этот механизм носит административно-правовой характер. А вот заключаемый в итоге договор является гражданско-правовым.

Итог: Сегодня на практике четкой границы нет, но исходя из общих принципов и представлений о предмете Административно-правового регулирования необходимо считать, что если участником отношений государственный орган (везде в конспекте указывается он, но это не обязательно – также лицо, выступающее от имени и по поручению государства (выше)) и если эти отношения связаны с выполнением публичных функций то эти отношения в корне административные.

Если говорить о зарубежной практике, где-то различать гражданское право и административное право даже не пытаются. Так, в Великобритании эта задача не ставится в силу нежесткой структурированности самой системы. Германия, Франция – здесь разграничение административного и гражданского права более четкое (потому что, например в Германии, существуют разные системы судов, специальные административные суды применяют нормы административного права)

Административное и трудовое право

Государственная служба - Кафедра трудового права до сих пор считает, что отношения государственной службы это отношения трудовые по природе своей, а Система законодательства уже такова, что ТК почти никак не регулирует эти отношения, соответственно область государственной службы де факто обособилась от воздействия частно - правовой по природе отрасли трудового права

Комплексные правовые отрасли. Надо понимать, что, например в комправе нет никакого общего предмета и метода правового регулирования, потому что оно охватывает принципиально разные отношения (частные и публичные). Если оно охватывает публичные правоотношения, то его предмет и метод – это предмет и метод административного права (например, лицензирование предпринимательской деятельности – это однозначно предмет административно-правового регулирования)

Тема 2. Общее учение о субъектах административно-правовых отношений

NB! Мы говорим о субъектах административных правоотношений, а не о субъектах административного права. Это не случайно, т. к. характеристика субъекта права – правосубъектность, а у нас здесь с ней проблемы.

1. В административном праве не существует общего понятия административной правосубъектности, все попытки выявить общие условия правосубъектности закончатся ничем т. к.

   • Нет общей правосубъектности для обоих сторон правоотношения, «каждая сторона публичного правоотношения находится в особом правовом режиме». Отдельно правосубъектность определяется для властного субъекта, и отдельно – для частного лица

   • Условия вступления в административные правоотношения значительно различаются в зависимости от того, о каких именно административных правоотношениях идет речь, в каждом административном правоотношении существует настолько существенная специфика, что выработать единые условия вступления в правоотношения невозможно. В ГП все проще – есть общие условия участия в гражданском обороте – получил статус юрлица и в целом можешь участвовать в любых гражданских правоотношениях (+ еще лицензию, если необходимо). В Административном праве все принципиально не так – для получения паспорта одни условия (возраст с 14 лет), привлечение к административной ответственности (с 16 лет), поступление на государственную службу (с 18 лет).

2. В административном праве нет смысла различать право- и дееспособность.Когда мы анализируем административные правоотношения чаще всего предполагается, что если лицо не может участвовать в правоотношении лично(на языке гражданского права – “недееспособно”), значит он в принципе не интересует законодателя, те государственные органы, с которыми ему нужно иметь дело. (когда школьник, который идет учиться не может определять, в какое учебное заведение ему поступить, а это могут сделать за него только его законные представители), то в законе определяются права и обязанности законных представителей(а не школьника – сам в отношениях не участвует, значит и не интересует).

Когда речь идет об ответственности в АП не опирируют понятием недееспособности. Для АП неважно, дееспособен ли человек или нет в том смысле как это понимается в гражданском праве (есть решение суда о признании недееспособным или нет), важно – мог в конкретный момент совершения противоправного деяния человек осознавать свои действия и руководить ими или нет (т. е вменяем он или нет – решение суда не интересно как условие вступления в правоотношение). Если и есть ситуации восполнения отсутствующей дееспособности участника правоотношения с помощью дееспособности других лиц, то они очень редки.

Это касается и некоторых конкретных отношений в конституционном праве - Можно конечно утверждать, что лицо, которое находится в местах лишения свободы, обладает избирательными правами, но не может их самостоятельно осуществить – но какой смысл в этом?

Классификация субъектов административных правоотношений

1^ая классификация: по особенностям формирования и выражения воли

• индивидуальные

• коллективные (здесь неважно внешнее организационное оформление коллективных субъектов (мы не оперируем понятиями организации, юрлица, потому что для административного права нет разницы – в каком организационном виде предстает коллективный субъект. Важно то, что формирование внешней коллективной воли предполагает внутренние процедуры, связанные с согласованием отдельных воль участников, членов.)

2^ая классификация: по критерию того, какой интерес отстаивает субъект в административных правоотношениях

• действующие от имени государства

• действующие в частных интересах

	действующие от имени государства	частные лица
Индивидуальные	должностные лица, государственные служащие(Государственные служащие – в основном это субъект внутренних отношений, внутри органа, редко участвуют во внешних отношениях)	граждане РФ, иностранцы
Коллективные	государственные органы, государственные учреждения	общественные объединения, коммерческие и некоммерческие юридические лица

Правовое положение частных лиц в административных правоотношениях

Условия участия граждан в административных правоотношениях. На возможность участия граждан в Административных правоотношениях могут влиять как минимум 4 характеристики:

• возраст

• Вменяемость (но не дееспособность в гражданско-правовом смысле)

• наличие гражданства РФ(если речь идет о реализации государственной власти, то участие в этих отношениях могут принимать только граждане РФ)

• социальное положение (в основном для ситуаций, когда государство обеспечивает граждан услугами)

Условия участия организаций в административных правоотношениях (Организации – имеет отношение как к властным субъектами, так и к невластным субъектам)

• принятие и вступление в силу решения о создании

• назначение должностных лиц

возможность участия организации в административных правоотношениях связана в административном праве не с государственной регистрацией, а с принятием решения о создании организации, вступлением его в силу и назначением первых должностных лиц, которые могут действовать от лица этой организации. (если это государственный орган - он должен быть включен в систему органов ИВ, должно быть издано положение о нем, назначен руководитель. С этого момента можно сказать, что орган существует как субъект правоотношения. Частные субъекты, например юрлицо) – как только учредители приняли решение о создании юрлица, с этого момента появляется некий субъект, который уже подлежит государственной регистрации, но отношения регистрации будут уже административными отношениями и они будут предшествовать государственной регистрации юрлица и соответственно приобретению организацией гражданской правоспособности)

Субъективное публичное право.

Субъективное право существует и в частном и публичном праве, но категория субъективного права для частного права не столь важна и актуальна, потому что субъективное право максимум с чем можно его спутать это с законным интересом. Это единственное с чем могут возникнуть трудности при его обособлении. В публичном праве есть явление, которое заставляет нас сформулировать иные представления о том, что есть субъективное право.

Как считали до середины 19 века, главное существо субъективного права это возможность совершать действия своей волей. С середины 19 века, после трудов Иеринга стало принято говорить, что это не только совершение действий своей волей, но и защита своего интереса (воля + интерес = субъективное право). Что касается публичного права, то применительно к современным условиям мы должны добавлять еще и третий элемент -

Содержание субъективного права:

• возможность совершать действия своей волей

• признаваемый законом интерес

• предоставление средств защиты (обеспечение защитой)

В определенных случаях публичный правопорядок может быть сконструирован таким образом, что гражданин может иметь и волю, и интерес, но не быть защищенным в части реализации этой воли и интереса. (госорган хотят заставить провести дорогу, в ее строительстве имеют интерес граждане, проживающие в том или ином населенном пункте, граждане исходя из конституционного принципа народовластия могут влиять своей волей на принятие решения, но если граждане непосредственно не защищены в плане возможности принудить госорганы построить дорогу, то по сути их право не признается таковым в принципе. В этом случае появляется явление, которое в начале 20 века называли рефлексом права – когда сложившийся порядок в деятельности госорганов предполагает, что определенные обязанности, которые госорган должен исполнить, существуют но принудить госорган к совершению конкретных действий граждане не могут, потому что госорган юридически сохраняет свободу усмотрения в распоряжении бюджетными средствами, на что их направить – решает сам госорган, принудить граждане его не могут(их возможность влияния не защищается юридически, де юре они ничего потребовать не могут) – в этом случае субъективного публичного права у граждан не возникает)

Ограничения содержания и особенности публичного права:

• Субъективное публичное право предоставляется в публичном интересе, интерес носит общественный характер. Это означает, что когда гражданину предоставляется право, то предполагается, что в этом случае защищаются не только его личные интересы, но и интересы общественные. Правами, принадлежащеми гражданину в публичной сфере, гражданин распоряжаться как правило не может или может, но в ограниченных пределах – гражданин не может отказаться от права в принципе, в определенных ситуациях может только его не реализовывать.

• субъективная обязанность органов адресована не всегда конкретному лицу

• частные лица часто получают выгоды (блага) от реализации общего интереса, от реализации чужих (общественных) прав. (частные лица получают выгоды (блага) только в тех пределах, в которых это совпадает и соответствует интересам публичным, общегосударственным.)

Публичное субъективное право существует там, где государство видит общественный интерес в его существовании и реализации (Магазинер Я.М.)

Свобода в реализации не предполагает отказ от права, его передачу другому лицу или иные формы отчуждения. Государство наделяет субъективными публичными правами конкретное лицо и связывает право с личностью субъекта.

• Отсюда: совпадают право- и дееспособность (нет права без возможности его реализации) и существует запрет передачи возможности реализовывать право (запрет представительства) - Участие в административных правоотношениях возможно только лично, участие через представителя по общему правилу невозможно. В тех случаях когда НПА допускают представительство в административном правоотношениях, оно возможно.

Особенности административной правоспособности организаций

Административные отношения по общему правилу могут возникать с участием организаций, не имеющих статуса юридического лица (общественная организация, редакция СМИ и т.д.)

Пример редакции СМИ – по закону о СМИ редакция может быть , а может и не быть юрлицом. Если она не является юрлицом, гражданско-правового статуса она не имеет, а вот в административных правоотношениях участвует

Исключением из этого правила может быть только ситуация, когда речь идет о условно говоря вторичности административных правоотношений. Имеются в виду ситуации когда госорган осуществляет контроль за предпринимательской деятельностью. В этом случае понятно, что контроль за предпринимательской деятельностью осуществляется в отношении тех кто вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, а стало быть субъектом адм правоотношений могут стать только юрлица, зарегистрированные в установленном порядке либо, в некоторых случаях, индивидуальные предприниматели

Правовое положение и виды государственных организаций

Государственные организации создаются для выполнения публичных функций властного и невластного характера:

1. Государственные унитарные предприятия, казенные предприятия - организации, которые главным образом нацелены на участие в гражданских(т. е частных) правоотношениях. Выполняя публичные функции, государственная организация действует фактически только как субъект ГП, она выполняет свои публичные функции в режиме частного права.

Такие организации действуют, выполняя задания, сформулированные собственником (государством), но при этом представляют собой коммерческую организацию, вступающую в отношения с частными лицами исключительно как хозяйствующий субъект.

Такие организации полностью финансируются за счет своей деятельности и лишены при этом каких либо властных полномочий.

2. Государственные учреждения (в самом широком смысле) - организации, выполняющие публично-правовые функции, в рамках административных(т.е публичных) правоотношений, но без властных полномочий.

Те организации которые тоже созданы для выполнения публичных функций, которые также лишены властных полномочий, но которые выполняют свои публичные функции во многом за счет финансирования государства(но не полностью – также за счет граждан и юридических лиц, которым оказываются услуги (но по минимуму)), а следовательно и их отношения с гражданами уже сложно считать возмездными имущественными гражданско-правовым отношениями как в ситуации в первом случае.

3. Государственные органы - организации, наделенные властными полномочиями (государственные органы) Государственные органы – создаются для выполнения публичных функций, но при этом в отличие от первых двух они наделяются властными полномочиями и в этом их принципиальное отличие. Госорганы действую исключительно в рамках публичных правоотношений. Всю свою деятельность (в отличие от государственных учреждений – в некоторой части финансируются гражданами и юрлицами) осуществляют за счет государственного финансирования, в противном случае их властные полномочия могли бы быть использованы для вытягивания денег из граждан и организаций, госорганы могли бы принуждать граждан вступать в отношения гражданско – правового характера . Хозяйственные функции не должны совмещаться с властным полномочиями. Деятельность учреждений и госоорганов должна быть строго разделена. Если государственные органы и оказывают какие либо услуги, то эти услуги оказываются исключительно строго публичных правоотношений (например выплата госпошлины за выдачу паспорта).Это общая концепция. Она имеет некоторые исключения –

ЦБ РФ, который одновременно выполняет функции финансово-кредитного учреждения и органа государственной власти – 20 лет существует и до сих пор ведутся споры о его статусе.

Еще больше споров вызвало появление госкорпораций. Одна из госкорпораций (Росатом) фактически до такой степени совмещает функции хозяйствующего субъекта с властными полномочиями что потребовалось ввести специальную поправку в ФЗ о защите конкуренции (функции хозяйствующего субъекта не совместимы с властными полномочиями, кроме ситуации урегулированной ФЗ о госкорпорации Росатом)

Расхождение в терминологии, которое уходит корнями в советскую доктрину административного права – это различие между государственными органами и органами государственной власти. (Советы называли органами государственной власти, другие органы государственного управления и правоохранительные органы – государственными органами, дабы подчеркнуть их подчиненное по отношению к Советам положение)

В современной РФ это деление оказалось весьма живучим.Во многом цепляясь за предыдущие представления о том, что есть государственный орган и чем он отличается от органа государственной власти многиеобнаружили в Конституции, что в ней устанавилвается разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную, соответсвенно, любые органы, которые в эту систему разделения властей не подпадают могут быть названы государственными органами (сюда отнесли ЦБ РФ, ИК разного уровня, органы управления государственных внебюджетных фондов). Применительно к избиркома эта идея была закреплена на уровне закона – в законе о гарантиях избирательных прав установлено, что избирательные комиссии – это государственные органы. Эта странность была распространена и на муниципальный уровень (по закону об общих принципах организации местного самоуправления есть только органы местного самоуправления, но нужно было придумать какую-то аналогию государственным органам и органам государственной власти, поэтому муниципальные ИК стали муниципальными органами, не являясь органами местного самоуправления).

Деление на государственные органы и органы государственной власти абсолютно бессмысленно, практически бесполезно и не имеет под собой теоретических оснований, а применительно ко многим госорганизациям не имеет еще и законодательных оснований. Поэтому когда будем говорить о государственных органах, то будем иметь ввиду любые органы, осуществляющие полномочия, независимо от того, входят ли они в систему разделения властей или находясь в нее наделены определенными властными полномочиями.

Признаки государственного органа

• финансирование из государственного бюджета;

• наделение самостоятельной публично-правовой компетенцией (вопрос состава компетенции не является общепризнанным и в связи с этим создавая положение о государственных органах могут одновременно писать о функциях и задачах, хотя по сути это одно и то же)

• включенность в систему государственного аппарата (но не в смысле в систему органов исполнительной власти - для госоргана не является обязательным в нее входить), систему государственных органов; (само по себе наделение публично-правовой компетенцией это подразумевает, потому что любая публично-правовая компетенция производна от власти государства, которая разделяется на части в виде публично- правовой компетенции и распределяется между разными государственными органами. Соответственно функционировать органы могут только в системе.)

• организационная обособленность, обеспечивающая самостоятельность выполнения возложенных на орган функций; (так, вышестоящий орган не должен вмешиваться в деятельность нижестоящего, он может например отменить решение, принятое с нарушением закона, но не может сам совершить то действие, которое относится к компетенции нижестоящего органа)

• внутреннее организационное единство, позволяющее органу выступать в правоотношениях в качестве единого обособленного субъекта права.(предполагает наличие внутренней структуры, руководителя, который представляет этот орган во взаимоотношениях с другими государственными органами)

Государственный орган – это созданная государством и финансируемая из бюджета организация, часть государственного аппарата, созданная для реализации государственных функций и наделенная публично-правовой компетенцией, обладающая организационной обособленностью и внутренним организационным единством в целях самостоятельной реализации своей компетенции.

Теории соотношения правосубъектности государства и государственных органов

Все теории исходят из того, что в реальных отношениях государство представляется органами.

Теория романистов: органы государства – это дееспособные люди, выступающие от имени правоспособного, но лишенного дееспособности государства(т. е государство восполняет отсутствующую у него дееспособность с помощью других субъектов.). – подвергнута критике в связи с тем, что она допускает наличие двух субъектов права, каждый из которых обособлен, один из них действует через другой (почти как в гражданском праве, где грубой ошибкой считается считать, что юридическое лицо и органы находятся в отношениях представительства – это не так, и с государством точно так же) у германистов этой ошибки нет.

Германисты(Г. Еллинек и О. Гирке) : Государство, сохраняя свою правосубъектность, растворяется в органах, только в органах оно и существует; и государство, и органы считаются правоспособными, хотя государство во взаимоотношениях с органами реализует свою правоспособность через другие органы. Данный подход наиболее практически приемлем. Государство существует как некий правоспособный субъект, но при этом его органы не находятся и не могут находится с ним в неких отношениях, потому что их действия и решения – действия и решения самого государства.

Французская теория (Л. Дюги, М. Ориу): государство вообще не существует, оно не рассматривается как правоспособное лицо, а правоспособность рассматривается как признак статуса государственного органа. Здесь за государственными органами теряется общий субъект – государство, и это неправильно. Государственные органы хотя и обладают собственной компетенцией, но она производна от общей государственной власти, функции органов производны от общих функций государства, их нельзя рассматривать обособлено, как это делается во Французской теории

Выводы о соотношении государства и государственных органов

Между государством и органом не возникают отношения представительства. Орган действует не как представитель (в смысле гражданского права) государства, а как само государство. Орган и есть государство в пределах своей компетенции

Орган действует самостоятельно в пределах своей компетенции, от своего имени, хотя реализует государственные функции и государственные интересы

Структура правового статуса органа исполнительной власти

Целевой блок(некая общая характеристика органа):

• наименование органа и

• место в системе государственного аппарата.

Структурно-организационный блок

• порядок формирования,

• характер внутреннего управления и

• структура.

Компетенция

• функции (условно говоря это основные задачи и направления его деятельности (например функция по осуществлению контрольно-надзорной деятельности))

• предметы ведения – та сфера или область, в которой выполняются соответствующие функции.

• Полномочия – меры и средства, с помощью которых выполняются функции (прерогатив, право-обязанностей).

Компетенция государственных органов

1. Полномочия, хотя внешне напоминают субъективные права, по своему юридическому содержанию таковыми не являются (полномочия подлежат обязательному осуществлению, а отличие от субъективных прав)

2. Применительно к государственным органам сложно различать Правоспособность (потенциальная возможность иметь права и обязанности) и правовой статус (конкретные права и обязанности, которыми наделен субъект). Дело в том, что государственный орган строго ограничен своей компетенцией, орган не имеет права выходить за пределы своих полномочий, значит перечисление тех полномочий, которые принадлежат органу одновременно является исчерпывающим перечнем тех прав, которые вообще может иметь орган.(Правоспособность = правовой статус).

3. Ч. 3 ст. 55 Конституции – права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом а это значит, что любая административная власть (а власть - это возможность отдавать властные распоряжения, ограничивающие свободу частных лиц), любые властные распоряжения могут отдаваться только в пределах того, что ограничено законом, именно закон определяет пределы вмешательства государственных органов в сферу частной свободы граждан и организаций, как только орган выходит за эти пределы, он лишается юридической основы своей деятельности

Проблемы компетенции:

• дискреционные полномочия (Дискреция – усмотрение. Избавиться от нее невозможно, это обязательный признак любых полномочий, какая-то свобода усмотрения всегда остается.)

• делегирование полномочий (если орган получил полномочия, предполагается, что дальше он будет их осуществлять самостоятельно, однако в определенных случаях они могут быть переданы другому органу. Здесь возникают проблемы с правовой определенностью принадлежности эих полномочий и условиями их реализации. Делегирование по общему правилу допустимо только для органов общей компетенции)

• преемственность полномочий государственных органов - довольно активно в ходе административной реформы обсуждался вопрос о том, каковы последствия того, что один орган ликвидируется, а другой вместо него создается – например что это означает в отношение тех актов, которые издал тот орган, который прекратил свое существование. Означает ли факт ликвидации органа, что все изданные им акты должны быть изданы заново, что с прекращением существования органа прекращается и отменяется все то, что он успел сделать в сфере нормотворчества?

В процессе анализа этой ситуации стало очевидно, что теория деятельности государственных органов предполагает преемственность полномочий, т. е имеется в виду, что прекращение существования органа не предполагает прекращения действия всех нормативных актов, прежде им изданных. Сама природа государственных полномочий предполагает, что они не могут просто растворится –если за государством сохраняется та или иная общая функция, то и полномочия продолжают осуществляться другими органами, но сами полномочия никуда не исчезают. Практический вопрос о том, может ли какой-то орган в последствие вносить изменения в те акты, которые издавал его предшественник должен решаться с учетом того, что полномочия переданы от одного органа другому органу

В СПБ уставный суд рассматривал подобную ситуацию применительно к актам, изданным еще советскими органами власти и высшим должностным лицом СПБ – могут ли эти акты изменяться нынешними органами – те органы, которые сегодня обладают правом нормотворчества в данной сфере, могут менять нормативное регулирование в пределах своих полномочий по своему усмотрению)

• Споры о компетенции (внешне выглядят как вопрос условно говоря дележа какого-то предмета между двумя госорганами, каждый из которых имеет свои притязания причем едва ли не похожие на субъективные права. Однако это не так, компетенция – категория объективно- правовая, здесь в принципе не идет речь о наличии каких либо субъективных правах и следовательно вопрос(то, о чем ведется спор), касающийся споров о компетенции – это не основание возникновения полномочия (споры здесь ведутся не об этом -это характерно для споров относительно субъективных прав), это вопрос объективности распределения функций между определенными органами, иными словами споры о компетенции по большому счету судом не должны разрешаться, они должны рассматриваться тем органом, который осуществляет распределение компетенции, единственное исключение – это ситуация толкования общих (публицитных) полномочий Конституционным Судом РФ (они носят конституционный характер и к нашему предмету не имеют отношения). Но споры о компетенции между двумя министерствами судебному разрешению не подлежат, потому что здесь нет здесь предмета для судебного разбирательства. Конфликт компетенции – это нормативная ошибка, результат нормативно небрежного регулирования, в отличие от спора о субъективном праве

Органы исполнительной власти как юридические лица, Соотношение частноправового и публично-правового статуса

Применительно к государственным органам вызывает большое сомнение возможность применения общего понятия юридического лица, характерной для Частного Права. В Частном праве юр лицо создается с целью участия в гражданском обороте – т. е главная цель, которую преследуют учредители любого юридического лица заключается в создании обособленного субъекта с обособленным имуществом, который может от своего имени и своим имуществом участвовать в гражданском обороте (это касается юр лиц, создаваемых как частными лицами, так и государством (например ГУПы)). Когда государство создает госорган оно такой цели совершенно очевидно не преследует – государство преследует цель создать субъект публичного права для выполнения публичных функций, его целью не является участие в гражданском обороте.

Применительно к госорганам подходы относительно применимости к ним конструкции юридического лица различаются в разных странах. В некоторых странах появилось понятие юридического лица публичного права. В нашей стране оно не используется, законодатель не знает разделения на юридические лица частного права и юр лица публичного права. Глубинный смысл разделения –юр. лица юр. лицам рознь, одни создаются для того, чтобы действовать в частно-правовом режиме, а другие – для того чтобы выполнять публичные функции. Поскольку категория юр. лиц публичного права у нас отсутствует, в цивилистической доктрине сформировалась позиция о том, что юр. лицо - это категория универсальная, общеправовая, которая должна использоваться применительно к любым лицами и организациям, участвующим в гражданском обороте. Такая концепция начинает расходится с практикой, в первую очередь в том, что сам механизм предоставления прав Юридического Лица государственному органу отличается от предоставления прав ЮЛ частно-правовой организации. Также, следует учитывать, что в положениях о государственных органах никогда не пишут, что, например, министерство является юридическим лицом, пишут, что оно наделяется правами ЮЛ. Этим подчеркивается, что орган по своей природе создан не для цели участия в обороте, но для того, чтобы выполнять публичные функции, этот орган нуждается в самостоятельном частноправовом статусе, соответственно для этого органу предоставляют право выступать в гражданском обороте. Такая терминологическая конструкция показывает, что речь идет о некотором приравнивании госоргана к ЮЛ. (цивилисты ругаются – мол или является, или не является ЮЛ)

Цивилисты при этом не имеют ответа - какой организационно-правовой формой обладает госорган как ЮЛ? Подход цивилистов (поверхностно) – госорган следует считать учреждением(просто в ГК сказано, что учреждения могут создаваться для выполнения управленческих функций). НО – учреждение создается собственником, имущество которого передается учреждению, учреждение создается путем утверждения устава, но ни у одного госоргана нет устава и это принципиально – устав предполагает некую самостоятельность (есть положение, которое утверждается в отличие от учреждения не органом, который осуществляет управление имуществом, представляет государство как собственника, а орган, который в системе органов исполнительной власти является вышестоящим по отношению к создаваемому, соответственно предполагается, что здесь имущественная составляющая не имеет никакого значения) Учреждение может действовать как ЮЛ только если его зарегистрируют в ЕГРЮЛ.

Были забавные случаи, когда налоговая инспекция заявляла требование о ликвидации государственного органа в связи с тем, что он не предоставляет налоговую отчетность (любой орган платит, например, подоходный налог за своих сотрудников как налоговый агент. За непредоставление налоговой отчетности регистрирующий орган может инициировать процедуру ликвидации ЮЛ). Даже если суд примет решение об исключении из реестра ЮЛ, орган не перестанет существовать, это никак не отразится на его статусе, даже права ЮЛ у государственного органа не могут быть прекращены вследствие прекращения государственной регистрации, ведь они возникли не вследствие регистрации, а вследствие включения в положения о государственном органе соответствующего указания, нормы

Противоречие -

ГК РФ, ст. 125: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

По их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане»

ГК РФ, ст. 66: «Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ»

Государственный орган –в рамках своей компетенции это государство, государство действует через свои органы  Это запрет государству выступать в качестве учредителя хозяйственных обществ? Но он мягко говоря не соответствует действительности, да и строго говоря статья говорит именно о государственных органах, а не о государстве. Если ст. 125 увязывается с публично-правовой доктриной и предполагает, что орган и есть государство в гражданских правоотношениях, то ст. 66 исходит из некой эфемерной правосубъектности государственных органов как таковых (как будто это просто то же юридическое лицо, действующее само по себе).

Определение Верховного Суда РФ от 29 июня 2005 года про делу N 46-Г05-4: Прокурор считает, что органы (в данном случае – это КУГИ), являющиеся участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством от имени субъектов гражданских отношений, перечисленных в статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, должны иметь статус юридического лица. (КУГИ – это тот самый собственник (государство), зачем ему статус юридического лица, если он представляет государство как участника гражданского оборота)

ВЫВОД: Государственный орган – это особый участник гражданского оборота – его частноправовой статус производен от его публично-правового статуса, пределы, формы, содержание, цели участия государственного органа в гражданском обороте определяется его публично-правовой компетенцией, а стало быть Госорган представляет собой особую категория участников гражданских правоотношений. Следовательно, мы не должны запихивать государственный орган в законодательные рамки, установленные для государственных учреждений (он может быть на него похож, но далеко не полностью с ним совпадает)

Кстати в ЕГРЮЛ регистрирующие органы в графе организационно-правовая форма пишут государственный орган, а не учреждение, понимая, что речь идет об особом положении этих субъектов, которое предполагает связанность частноправового статуса с публично-правовым (выше)

В Концепции хотят обособить статус госорганов в среде прочих участников гражданского оборота.

Проблема органов исполнительной власти как юридических лиц имеет отношение к запрету, введенному законом о защите конкуренции.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

Ст. 4 хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход;

Ст. 15 ч. 3. Запрещается совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов

(иначе говоря - Государственный орган участвовать в гражданском обороте с целью получения дохода не вправе)

Понятие должностного лица в административном праве

Должностное лицо – это сугубо административно правовое понятие.

Должностное лицо по главной своей характеристике - это лицо осуществляющее функции представителя власти, именно эта функция является определяющей среди прочих признаков должностного лица.( Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: ст. 4 – легальное) Функции представителя власти - это полномочие издавать распоряжения, обязательные для исполнения органами и лицами, не находящими в прямом подчинении у должностного лица.

Если лицо имеет полномочия действовать от лица государственного органа, реализуя его власть, его полномочия, которые принадлежат органу и связаны с внешне-властным воздействием на граждан, ЮЛ, прочие организации, то его можно назвать должностным лицом.

Условно говоря среди госслужащих есть две категории –

1. служащие, чьи функции ограничиваются взаимодействием внутри самого органа и

2. те служащие, чьи функции распространяются на действие вовне государственного органа, наделенные полномочиями, связанными с внешним взаимодействием с иными органами, организациями и лицами. (вторые – это должностные лица)