1.3. Особенности правового регулирования статуса субъекта административной юрисдикции

При рассмотрении данного вопроса проанализируем, каким образом осуществляется правовое регулирование статуса субъекта административной юрисдикции, каково состояние нормативной основы данного статуса, и попытаемся определить пути совершенствования указанной нормативной основы.

Прежде всего отметим, что целевой блок элементов, предметная и функциональная компетенция, входящие в состав специального статуса субъекта административной юрисдикции, являются производными от юридического феномена, именуемого административно-наказательной политикой¹.

Полностью разделяя мнение о том, что концептуальный подход к разработке административно-наказательной политики требует специального глубокого исследования, остановимся на некоторых вопросах, имеющих, на наш взгляд, важное значение для совершенствования правового регулирования специальных статусов субъектов административной юрисдикции.

Административно-наказательная политика на федеральном уровне наиболее полно отражена в нормах статей Кодекса РФ об административных правонарушениях. Изменение политической, экономической и социальной основ жизни нашего общества требует внесения кардинальных коррективов в задачи законодательства об административных правонарушениях, находящие конкретное отражение в диспозициях норм, предусматривающих административную ответственность.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся административное и административно-процессуальное законодательство. При этом по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76 Конституции).

На наш взгляд, законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях должно устанавливать административную ответственность за два вида нарушений: во-первых, за нарушения положений федеральных законов (а также правил, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации); во-вторых, за проступки, имеющие повышенную общественную вредность, посягающие на здоровье, честь и достоинство личности, собственность, общественный порядок.

Следует полагать, что установление административной ответственности за прочие деликты следовало бы отнести к компетенции субъектов Российской Федерации.

Разумеется, очень важно не увлекаться огульными запретами или принимать заведомо неработающие ограничения, а устанавливать ответственность за те нарушения узаконенного порядка осуществления определенной деятельности, которые действительно требуют применения административных наказаний¹.

Следует обратить внимание еще на один момент, имеющий отношение к формированию административно-наказательной политики. Дело в том, что в статьях Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях содержится много бланкетных норм. Поэтому содержание предметной административно-юрисдикционной компетенции фактически определяется нормами, регламентирующими те или иные правила поведения.

В некоторых случаях мера «бланкетности» представляется разумной. Так, ответственность за различные нарушения Правил дорожного движения и Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации.

В то же время, например дана общая формулировка: нарушение требований пожарной безопасности в лесах. Эти требования содержатся в Правилах пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации.

Установлена ответственность за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры. Однако единый акт, в котором были бы сосредоточены данные правила, отсутствует, они содержатся в значительном числе источников различной юридической силы¹.

С учетом того, что соответствующие правила содержат большое число самых разных положений, причем за их нарушение устанавливаются единообразные меры ответственности, мы полностью разделяем позицию ученых, призывающих избегать бланкетных норм и стремиться к исчерпывающему определению составов административных правонарушений.

Очевидно, что формирование новой административно-наказательной политики неразрывно связано и с радикальными переменами в определении видов и размеров административных взысканий. В настоящее время санкции многих норм Кодекса РФ об административных правонарушениях несколько отстали от происшедших социально-экономических перемен.

Исходя из того, что санкция (административная или уголовная) должна быть адекватна общественной вредности или опасности противоправного посягательства, можно прийти к следующему выводу: вышеназванные деяния являются своеобразными исключениями среди административных деликтов. В этой связи представляется логичным установление максимального размера административного штрафа, не превышающего минимальный размер уголовного штрафа. Думается, что требуется корректировка и других видов административных наказаний².

В данном случае вопрос заключается не в том, как оптимально привести в соответствие Общую и Особенную части Кодекса.

Он носит значительно более важный характер: следует ли рассматривать аннулирование и приостановление действия специального разрешения (лицензии) в качестве мер административного наказания? Актуальность разрешения этого вопроса связана с увеличением количества видов деятельности, требующей лицензирования.

С одной стороны, приостановление действия лицензии, если законом устанавливается срок этого приостановления, достаточно близко к лишению специального права. С другой стороны, если такой срок не предусмотрен законом, то данная мера не отличается от иных мер административного пресечения, применяемых для устранения соответствующих нарушений, в частности, приостановления работы предприятий, производственных участков, агрегатов и эксплуатации зданий, сооружений, помещений.

Эти же доводы относятся и к аннулированию специального разрешения (лицензии). Так, в соответствии со ст. 10 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» аннулирование лицензии органом внутренних дел, выдавшим ее, предусмотрено в случаях нарушения или неисполнения требований, предусмотренных данным Законом, положений других законов и иных правовых актов Российской Федерации, составляющих правовую основу частной детективной и охранной деятельности. При этом установлено, что повторное обращение за получением лицензии возможно по истечении трех лет со дня судебного решения, установившего законность аннулирования лицензии, если такое решение было обжаловано в суд. На наш взгляд, данная формулировка оставляет открытым вопрос о сроке повторного обращения, если' аннулирование лицензии было обжаловано не в суд, а в вышестоящий орган внутренних дел, либо не обжаловано вообще.

Следовательно, основанием аннулирования лицензии (разрешения) является не только административное правонарушение, но и иное неправомерное деяние. Что касается срока действия соответствующего запрещения, то он не дифференцируется в зависимости от тяжести совершенного деяния.

Представляется целесообразным остановиться еще на одном вопросе, который также в некоторой степени имеет отношение к административно-наказательной политике. Речь идет о функциональной компетенции субъекта административной юрисдикции, связанной со специальной профилактикой. Имеются в виду полномочия субъекта административной юрисдикции по доведению постановления о наложении административного наказания до сведения соответствующих лиц.

Следует обратить внимание на то, что административно-наказательная политика находит отражение не только в Кодексе РФ об административных правонарушениях и в соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование целевого блока элементов, предметной и функциональной компетенции, входящих в состав специального статуса субъекта административной юрисдикции, осуществляется на федеральном уровне также путем принятия федеральных законов.

Более того, в соответствии с данными нормативными правовыми актами перечень субъектов административной юрисдикции расширится за счет включения в него новых разновидностей субъектов (как коллегиальных органов, так и представителей исполнительной власти).

Выдвигаются предложения по совершенствованию дисциплинарной практики. Например, применительно к органам внутренних обосновывается целесообразность закрепления в дисциплинарном уставе органов внутренних дел (в настоящее время такого устава не существует, его поглотило Положение о прохождении службы в органах внутренних дел, о котором мы уже говорили) перечня и описания проступков но службе, совершенных в отношении граждан.

Однако следует прямо сказать, что с учетом множества государственных органов, от имени которых осуществляется административная юрисдикция, трудно всерьез рассчитывать на одновременное, единообразное и, главное, исчерпывающее определение оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, и видов наказанний¹.

Дисциплинарная ответственность государственного служащего установлена опять-таки в общем виде — за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Показательно, что в юридической литературе высказывались предложения о целесообразности принятия Дисциплинарного кодекса государственных служащих.

Проведенный выборочный анализ материалов дел об административных правонарушениях, рассмотренных представителями судейского корпуса, свидетельствует о наличии широкого круга нарушений: неверная квалификация, неправильное применение административных санкций, ошибки в определении подведомственности дел и т.д.

На наш взгляд, имеются достаточные основания для постановки вопроса о целесообразности создания своеобразного Дисциплинарного кодекса для субъектов административной юрисдикции (имеются в виду лица, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность как единолично, так и в составе коллегиальных органов).

Думается, что дисциплинарная ответственность должна наступать за невыполнение или ненадлежащее выполнение юридических обязанностей, относящихся к предметной, территориальной или процессуальной компетенции, а также за нарушения функциональной компетенции, не носящие злостного, преднамеренного характера.

Рассматривая юридическую ответственность субъекта административной юрисдикции в качестве гарантии законности и объективности разрешения дел об административных правонарушениях, ученые предлагают не ограничиваться дисциплинарными взысканиями с учетом того, что встречаются факты заведомо неправомерного привлечения к административной ответственности².

С одной стороны, можно полагать, что административная ответственность за противоправные деяния такого рода была бы адекватной реакцией на соответствующие незаконные посягательства на права и свободы граждан. Аналогом этому может служить ст. 305 УК РФ, устанавливающая уголовную ответственность за вынесение заведомо неправосудного приговора.

При этом важно отметить два обстоятельства. Во-первых, в качестве санкции следовало бы предусмотреть лишение права занимать определенные должности или заниматься соответствующей деятельностью (по аналогии со ст. 47 УК РФ), ибо в противном случае административное взыскание носило бы менее репрессивный характер по сравнению с мерами дисциплинарной ответственности. Не случайно в ст. 7 ранее упомянутого Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру ответственности государственного служащего.

Во-вторых, в число субъектов данной ответственности, видимо, было бы целесообразно включить и судей. В настоящее время в соответствии со ст. 16 упоминавшегося Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» неприкосновенность судьи проявляется и в том, что он не может быть привлечен не только к дисциплинарной, но и к административной ответственности, в том числе и за принятое решение.

С другой стороны, как уже отмечалось, в ст. 305 УК РФ установлена уголовная ответственность и за вынесение заведомо неправосудного решения или иного судебного акта. Если под таким актом понимать постановление по делу об административном правонарушении или решение по жалобе либо протесту на постановление по делу об административном правонарушении, то такого рода повышенную ответственность судей можно объяснить следующим образом.

В настоящее время к исключительной компетенции судей относится применение наиболее репрессивных административных наказаний - дисквалификации и административного ареста.

Ученые-административисты справедливо ставят вопрос и о материальной ответственности субъекта административной юрисдикции при причинении гражданину материального ущерба. Важно отметить и то обстоятельство, что такой ущерб связывается не только с применением взысканий имущественного характера (конфискация или возмездное изъятие предмета, штраф, исправительные работы), но и административного ареста, а также лишения специального права¹.

Рассматриаемая данную проблему следует еще раз обратить внимание на важность соблюдения принципа соответствия компетенции и ответственности каждого государственного органа и лица соответствующей должностной категории. В нашем случае это позволит не только оптимизировать статус субъекта административной юрисдикции, но и усилить гарантии соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении административно-юрисдикционного производства².

Завершая рассмотрение проблем правового регулирования статуса субъекта административной юрисдикции, следует рассмотреть вопрос об оптимальной форме кодификации федерального законодательства. Видимо, это соображение и подвигло на обоснование идеи о разработке Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Следует сделать вывод, что административное право включает не только охранительные, но и разнообразные регулятивные нормы. Не удивительно, что в юридической литературе под Административно-процессуальным кодексом традиционно понимался особый законодательный акт, регламентирующий отнюдь не только производство по делам об административных правонарушениях, но и иные процессуальные правоотношения³.

Таким образом, следует отметить, что административный и административно-процессуальный кодексы не связаны исключительно с кодификацией законодательных и других нормативных правовых актов в сфере административной ответственности.