1.2. Реализация статуса субъекта административной юрисдикции

Статус государственного органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов, выделяет такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и др. Что касается элементов правового статуса должности (государственного служащего), то к ним относят цели и функции, права и обязанности, ответственность, порядок и условия замещения должности и т.п¹.

Целевой блок элементов занимает особое место в правовом статусе государственного органа (и должности), поскольку: 1) государственный орган должен руководствоваться возложенными на него задачами и не вправе уклоняться от их достижения; 2) данный блок является юридической основой для определения объема полномочий, необходимых для решения соответствующих задач; 3) этот блок служит юридической основой для установления ответственности, которую влечет невыполнение данных задач.

Важнейшей частью правового статуса государственного органа, его сердцевиной является компетенция, которая раскрывает основное содержание правового статуса, определяя механизм выполнения возложенных на орган задач. Это же относится и к правовому статусу должности, так как должностные полномочия представляют собой составную часть компетенции органа.

Определение функций, вытекающих из задач, стоящих перед государственным органом, представляет собой достаточно сложную проблему. Общие функции управления (прогнозирование, планирование и др.) в зависимости от назначения органа наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные (специфические) функции, свойственные соответствующему субъекту управления.

Целесообразно ли полагать, что в компетенции как бы отдельно присутствуют функции и полномочия (права и обязанности). Аналогичная ситуация и с подведомственными органу вопросами (или предметами ведения). В данном случае также нет оснований для вывода о том, что компетенция включает в качестве составного элемента не только полномочия, но и предметы ведения. Элементом компетенции следует считать права и обязанности по реализации возложенных на орган функций в соответствующих областях деятельности, определенные путем установления предметов ведения¹.

В качестве еще одного элемента компетенции можно рассматривать также права и обязанности органа по выполнению своих функций в отведенных ему территориальных пределах. Они составляют, как указывается в юридической литературе, территориальную компетенцию. Кроме того, поскольку действия государственных органов носят в той или иной мере властный характер, законодательством детально закрепляются формы и порядок осуществления возложенных на орган функций. В результате выделяется еще один элемент компетенции, в который входят конкретные полномочия. Причем необходимо, чтобы данные полномочия были четко расписаны по всем функциям.

Рассматривая юридическую ответственность в качестве негативной государственной оценки правонарушения, которая характеризуется осуждением правонарушения и его субъекта, наличием неблагоприятный последствий в виде конкретных мер государственного принуждения (наказания).

Исходя из этого, представляется нецелесообразным включать ответственность в компетенцию, т.е. объединять два разнородных правовых института: полномочия государственного органа (должности) и предусмотренные законом последствия их невыполнения или ненадлежащего выполнения. Думается, более обоснованно рассматривать ответственность в качестве отдельной составной части правового статуса².

Организационный блок элементов правового статуса государственного органа отражает порядок образования и формирования органа, установления и изменения его организационной структуры, порядок финансирования органа и т.п.

Что касается правового статуса должности, то под организационным блоком его элементов имеется в виду порядок установления и замещения должности, порядок, прохождения службы и прекращения государственно-служебных отношений.

Таким образом, по нашему мнению, структура правового статуса государственного органа и должности представляет собой объединение элементов данного статуса в следующие основные составные части (блоки элементов): целевой блок элементов, компетенция, организационный блок элементов, ответственность.

Теперь рассмотрим структуру статуса субъекта административной юрисдикции. Содержание целевого блока элементов в определенной степени совпадает с описанными в юридической литературе целями и задачами (в том числе понимаемыми и как функции) административной ответственности, а точнее, административных наказаний.

Анализ нормативной основы деятельности субъектов административной юрисдикции (прежде всего норм, содержащихся в Кодексе РФ об административных правонарушениях) и юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что целью деятельности субъекта административной юрисдикции является зашита объектов правоохраны (личности, ее прав и свобод, собственности, окружающей среды, государственного управления, общественной безопасности и др.) от противоправных посягательств в виде административных правонарушений¹.

Эта цель достигается путем решения таких задач, как своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении; разрешение его в точном соответствии с законодательством; предупреждение правонарушений; воспитание граждан в духе соблюдения законов; укрепление законности.

Следует обратить внимание на то, что целевой блок элементов специального статуса субъекта административной юрисдикции имеет свои характерные особенности, обусловленные соответствующей сферой деятельности того или иного субъекта. Например, объекты правоохраны органов воздушного транспорта ограничены именно областью функционирования данных органов (правила поведения на аэродромах, правила эксплуатации воздушных судов и т.д.).

Исходя из изложенного выше подхода к анализу содержания компетенции государственного органа (должности), рассмотрим компетенцию субъекта административной юрисдикции, которую можно определить как нормативно закрепленную совокупность полномочий по рассмотрению дел об определенных административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и формах. В этой связи аналогичным образом сгруппируем полномочия субъекта административной юрисдикции, выделив четыре составные части (элементы) административно-юрисдикционной компетенции¹.

Первому из указанных элементов можно дать название функциональная компетенция. В научной литературе выделяются такие специфические функции административной юрисдикции, как рассмотрение дела об административном правонарушении (выяснение обстоятельств дела и личности лица, привлекаемого к ответственности, квалификация правонарушения) и принятие решения по делу.

Мы разделяем мнение о наличии двух упомянутых выше основных административно-юрисдикционных функций. При этом, говоря о функциональной компетенции субъекта административной юрисдикции, следует указать, что эта компетенция имеет особенности, характерные

Для различных стадий административно-юрисдикционного производства. Имеются в виду полномочия по рассмотрению дела об административном правонарушении и принятию решения о наложении административного взыскания определенных вида и размера, о передаче дела на рассмотрение иному субъекту административной юрисдикции или о -прекращении производства по делу; полномочия по пересмотру дела и принятию решения об оставлении в силе ранее принятого решения, его изменении или отмене с направлением дела на новое рассмотрение либо с прекращением дела.

В качестве еще одной функции субъекта административной юрисдикции можно рассматривать специальную профилактику. Полномочия субъекта административной юрисдикции по осуществлению указанной функции связаны с доведением постановления о наложенном административном взыскании до сведения заинтересованных лиц и с внесением в соответствующие органы, предприятия, учреждения, организации и должностным лицам предложений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений¹.

В юридической литературе традиционно выделяются две разновидности профилактики административных правонарушений: общая и достаточно индивидуальная².

Реализация функции специальной профилактики включает обе разновидности профилактической деятельности. Понятие специальная профилактика означает, что речь идет о специфических действиях, ибо вся административно-юрисдикционная деятельность имеет профилактический характер в соответствии с установленной задачей предупреждения правонарушений.

Помимо указанных функций субъекта административной юрисдикции следует выделить и дополнительную — обеспечение исполнения вынесенного решения по делу. Данная функция выходит за рамки собственно юрисдикционной деятельности, однако тесным образом связана с ней. Она находит свое выражение как в организации исполнительного производства, так и в непосредственном исполнении постановления по делу.

К полномочиям субъекта административной юрисдикции по организации исполнительного производства относятся обращение к исполнению вынесенного постановления о наложенном наказании, отсрочка и прекращение исполнения постановления, разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления, и контроль за правильным и своевременным исполнением постановления о наложении административного наказания¹.

Наряду с этим субъекты административной юрисдикции уполномочены непосредственно участвовать в исполнительном производстве. Так, они приводят в исполнение постановления о вынесении предупреждения путем объявления его после окончания дела.

Следует обратить внимание на то, что функциональная компетенция, входящая в состав специального статуса субъекта административной юрисдикции, имеет значительные особенности, которые зачастую определяют место того или иного субъекта в их системе.

В зависимости от того, какие виды наказаний уполномочен применять субъект административной юрисдикции, его функциональная компетенция имеет характерные особенности и применительно к обеспечению исполнения вынесенного решения по делу.

В качестве второго элемента административно-юрисдикционной компетенции можно выделить «предметную компетенцию», представляющую собой полномочия субъекта административной юрисдикции по рассмотрению установленного круга дел об административных правонарушениях.

Предметная компетенция играет исключительно важную роль в специальном статусе субъекта административной юрисдикции. Именно благодаря ей происходит разумное распределение нагрузки по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности между различными видами субъектов.

Когда речь идет о предметной компетенции субъекта административной юрисдикции, имеется в виду не только конкретный состав правонарушения, предусмотренный соответствующей нормой, устанавливающей административную ответственность. Необходимо также учесть, что в неразрывной связи с видом совершенного правонарушения иногда находятся юридически значимые особенности субъекта административной ответственности, которые также выступают в качестве определяющего фактора при решении юридических компетенционных вопросов¹.

Нужно сказать, что процессуальная компетенция, являющаяся составной частью специального статуса субъекта административной юрисдикции имеет не так уж много характерных особенностей принципиального характера.

Особое внимание нужно обратить на то, что процессуальная компетенция субъекта административной юрисдикции неразрывно связана со статусами участников производства по делу об административном правонарушении. Их права и обязанности находят непосредственное отражение в процессуальной компетенции субъекта административной юрисдикции, являющегося ключевой фигурой в административно-юрисдикционном производстве.

Эти связи устанавливаются по-разному, дело может быть рассмотрено по месту совершения нарушения, месту жительства нарушителя или месту учета транспортного средства. Именно поэтому территориальная компетенция, входящая в состав специального статуса субъекта административной юрисдикции, имеет отличительные особенности для некоторых разновидностей субъектов.

По общему правилу, подавляющее большинство субъектов административной юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях по месту их совершения. В то же время административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних разрешают дела об административных проступках по месту жительства нарушителей. Есть и еще некоторые исключения из общего административного правила.

Четвертым элементом компетенции субъекта административной юрисдикции является процессуальная компетенция, к которой относятся его полномочия по ведению административно-юрисдикционного процесса. Эти полномочия обусловлены процедурными особенностями осуществления административной юрисдикции. К последним откосятся порядок подготовки дела к рассмотрению, порядок и условия (например, сроки) рассмотрения дела, формы актов, фиксирующих те или иные юридические действия, и др.

Именно субъект административной юрисдикции воедино связывает всех участников этого производства. Поэтому их права и обязанности корреспондируют полномочиям субъекта административной юрисдикции, который призван обеспечивать соблюдение соответствующих прав и одновременно добиваться безусловного исполнения соответствующих обязанностей, в том числе и путем применения предусмотренных законом мер административно-принудительного характера.

Таково содержание компетенции субъекта административной юрисдикции, отражающей сущность его статуса. Выделение указанных элементов носит в какой-то мере условный характер, поскольку все они теснейшим образом взаимосвязаны. В то же время данный подход позволяет, с нашей точки зрения, более глубоко проанализировать состояние правового регулирования статуса субъекта административной юрисдикции и практики его реализации.

Так, предметная компетенция, территориальная компетенция и отчасти функциональная компетенция играют важную роль в организации системы субъектов административной юрисдикции. Что касается процессуальной компетенции, то она определяет содержание административно-юрисдикционной деятельности¹.

Рассмотрим еще одну составную часть статуса субъекта административной юрисдикции — организационный блок элементов. Имеются в виду положения, определяющие порядок образования и состав органа, порядок установления должности, порядок избрания (назначения) в состав коллегиального органа и замещения при этом соответствующей должности.

Вполне очевидно, что организационный блок элементов специального статуса субъекта административной юрисдикции имеет значительные отличия, обусловленные особенностями формирования определенной разновидности органа или замещения соответствующей должности.

Административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются соответствующими органами местного самоуправления (местной администрации).

В состав указанных комиссий входят председатель, его заместитель и члены комиссии, а также ответственный секретарь, причем в комиссиях на уровне района, города, городского района имеется должность освобожденного секретаря, а в состав комиссии по делам несовершеннолетних при необходимости может быть также введена должность инспектора по работе с детьми².

Наконец, рассмотрим вопрос об ответственности, являющейся, неотъемлемой частью правового статуса субъекта административной юрисдикции, который обязан нести правовую ответственность в случае нарушения законности, прав личности в процессе осуществления своих функций.

Следует указать на то, что общая (единая) дисциплинарная, административная или уголовная ответственность субъектов административной юрисдикции за невыполнение или ненадлежащее осуществление административно-юрисдикционной деятельности в настоящее время отсутствует.

Что же касается дисциплинарной ответственности представителей исполнительной власти как субъектов административной юрисдикции, то эта составная часть их специального статуса регулируется соответствующими нормативными правовыми актами. Например, дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел предусмотрена Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, структура статуса субъекта административной юрисдикции представляет собой совокупность следующих компонентов: целевой блок элементов, компетенция (функциональная, предметная, территориальная, процессуальная), организационный блок элементов, ответственность.

Поэтому оптимизация специального статуса субъекта административной юрисдикции включает решение целого комплекса взаимосвязанных задач.

Во-первых, имеется в виду оптимизация отдельных элементов статуса. Во-вторых, необходима гармонизация элементов, составляющих единое целое — статус, то есть приведение данных элементов в соответствие друг другу. В-третьих, требуется гармонизация специальных статусов различных субъектов административной юрисдикции, совокупность которых представляет собой соответствующую систему. В-четвертых, следует оптимизировать специальный статус субъекта административной юрисдикции с учетом того, что он сам, как правило, является составной частью статуса органа (должности) и поэтому должен органично сочетаться с другими составными частями. В-пятых, обязательна гармонизация статуса субъекта административной юрисдикции, и статусов участников производства по делу об административном правонарушении.

Только комплексное решение указанных задач позволит поднять на качественно новый уровень правовое регулирование статуса субъекта административной юрисдикции и тем самым заложить необходимую основу для повышения эффективности реализации этого статуса в процессе правоприменительной деятельности.