Законодательная база выборов

В соответствии с частью 4 статьи 81 Конституции Российской Федерации порядок выборов Президента Российской Федерации устанавливается федеральным законом. Впервые после вступления в силу Конституции Российской Федерации выборы Президента Российской Федерации были урегулированы Федеральным законом от 17 мая 1995 года № 76-ФЗ.

31 декабря 1999 года, непосредственно перед избирательной кампанией по выборам Президента Российской Федерации 2000 года, был издан Федеральный закон № 228-ФЗ «0 выборах Президента Российской Федерации». Этот закон значительно отличался от закона 1995 года по объему, поскольку урегулировал большинство связанных с подготовкой и проведением выборов отношений, ранее урегулированных в инструкциях ЦИК России либо вовсе не урегулированных.

Подготовка Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «0 выборах Президента Российской Федерации» была обусловлена необходимостью учета в нем положений Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Кроме того, необходимо было создать нормативную базу участия в выборах Президента Российской Федерации политических партий, образованных в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «0 политических партиях».

Стабилизирующим фактором при подготовке федеральных законов о выборах Президента Российской Федерации являлось то, что в Конституции Российской Федерации (ст. 81) закреплены основные принципы выборов Президента Российской Федерации (всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании), срок полномочий избираемого Президента Российской Федерации, требования к кандидатам на должность Президента Российской Феде- рации (избирательные цензы).

Поэтому в новом законе о выборах Президента основные требования к проведению выборов Президента Российской Федерации, закрепленные в Федеральном законе 1999 года, остались неизменными. Коррективы были направлены, помимо указанных выше целей, на уточнение порядка выдвижения кандидатов и более подробное регулирование вопросов информирования избирателей.

Так, неизменной осталась мажоритарная избирательная система, в соответствии с которой выборы Президента Российской Федерации могут проводиться в два тура. Если по результатам первого тура кандидат получил более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, он считается избранным на должность Президента Российской Федерации. Если ни один из включенных в избирательный бюллетень кандидатов по результатам первого тура не избран на должность Президента Российской Федерации, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

По результатам повторного голосования избранным на должность Президента Российской Федерации считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата. При этом число голосов избирателей, поданных за кандидата, получившего большее число голосов избирателей, должно превышать число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Повторное голосование может проводиться и по одной кандидатуре. В этом случае кандидату, чтобы быть избранным на должность Президента Российской Федерации, необходимо получить не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 77-78).

Не изменилось и требование о том, что выборы Президента Российской Федерации признаются состоявшимися, если в них приняло участие 50 и более процентов избирателей, включенных в списки избирателей.

Среди новаций, обусловленных требованиями федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «0 политических партиях», надо отметить следующие.

Гражданин Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на должность Президента Российской Федерации в порядке самовыдвижения (при условии его поддержки инициативной группой избирателей в количестве не менее 500 человек) либо политическими партиями и избирательными блоками. При этом кандидат, выдвинутый политической партией, избирательным блоком, не может выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения, а политической партией, избирательным блоком не может быть выдвинут кандидат, выдвинувший свою кандидатуру в порядке самовыдвижения. Институт выдвижения кандидата избирателями (инициативной группой избирателей в 100 человек, как это требовалось на выборах в 2000 году) предусмотрен не был.

Установлены следующие требования к избирательным блокам, участвующим в выборах Президента Российской Федерации: в составе избирательного блока в обязательном порядке должна быть хотя бы одна политическая партия, наряду с которой в него могут входить и иные общероссийские общественные объединения, созданные в форме общественной организации и общественного движения. Самостоятельно участвовать в выборах Президента Российской Федерации указанные общественные объединения не вправе. Избирательный блок может состоять не более чем из трех участников, что в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» направлено на предотвращение образования предвыборных союзов, состоящих из значительного количества некрупных общественных объединений.

В новый Федеральный закон была включена норма, согласно которой кандидатом на должность Президента Российской Федерации не может быть выдвинут гражданин Российской Федерации, занимавший указанную должность и досрочно прекративший исполнение полномочий главы государства вследствие отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, если выборы Президента Российской Федерации назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Статьей 36 установлено, что кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, а также политическая партия или избирательный блок, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в поддержку выдвижения не менее двух миллионов подписей избирателей, что вдвое превышает количество подписей, требуемое в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1999 года «О выборах Президента Российской Федерации». При этом с 70 тысяч до 50 тысяч сократилось количество подписей избирателей, приходящихся на один субъект Российской Федерации. Аналогичное сокращение предусмотрено и в отношении общего количества подписей, собираемых среди избирателей, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации.

Важной новеллой стала норма, согласно которой от сбора подписей освобождается кандидат, выдвинутый политической партией или избирательным блоком, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов по итогам ближайших предшествующих выборам Президента Российской Федерации выборов депутатов Государственной Думы. Эта новелла в 2004 году была использована рядом кандидатов на практике, ее смысл был дополнительно уяснен в ходе разрешения избирательного спора в Верховном Суде Российской Федерации (см. гл. 16 настоящего сборника).

Как следует из содержания норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», выборы Президента Российской Федерации — единственный вид выборов в Российской Федерации, где не предусматривается регистрация кандидата на должность Президента Российской Федерации на основании избирательного залога.

Федеральным законом о выборах Президента предусмотрено, что в ходе проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам обеспечиваются равные условия при предоставлении бесплатного и платного эфирного времени и печатной площади, помещений для проведения массовых мероприятий, услуг рекламных и полиграфических организаций.

Впервые предусмотрено предоставление бесплатного эфирного времени на каналах общероссийских и региональных организаций телерадиовещания и бесплатной печатной площади редакциями общероссийских государственных периодических печатных изданий политическим партиям и избирательным блокам, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации. В то же время бесплатное эфирное время и бесплатная печатная площадь не предоставляются политическим партиям, имеющим задолженность перед организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, которые предоставили им на федеральных выборах бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь.

Также впервые закреплено положение о том, что в период избирательной кампании выборы Президента Российской Федерации и их результаты не могут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр.

В новом Федеральном законе в основном сохранены установленные ранее законодательством Российской Федерации гарантии деятельности зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации. Вместе с тем исключена норма, предусматривающая возмещение транспортных расходов зарегистрированных кандидатов, получивших в ходе первого тура выборов менее трех процентов голосов избирателей.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 250 миллионов рублей. Таким образом, указанная предельная сумма по сравнению с нормой Федерального закона от 31 декабря 1999 года повышена почти в 10 раз.

Установлен закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и для отмены их регистрации, которая может быть осуществлена только судом, что позволило избежать субъективного подхода в указанных вопросах.

В целях реализации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, отраженных в постановлении от 11 июня 2002 года № 10-П, внесены уточнения в регулирование процедуры выбытия кандидата, согласно которому кандидат в случае наличия вынуждающих к тому обстоятельств может снять свою кандидатуру за день до голосования (установленный до решения Конституционного Суда Российской Федерации порядок предусматривал, что выбытие кандидата за день до голосования может быть осуществлено только на основании судебного решения).

Помимо этого установлено, что участие кандидата во втором туре выборов должно основываться на его волеизъявлении. Поэтому проведение повторного голосования допускается лишь при наличии письменного заявления каждого из зарегистрированных кандидатов, по которым назначается повторное голосование.

Предусмотрен ряд мер, направленных на предотвращение использования на выборах так называемого административного ресурса: в ходе избирательной кампании запрещается использовать преимущества своего служебного положения кандидатам, замещающим государственные и муниципальные должности, находящимся на государственной или муниципальной службе, а так- же являющимся должностными лицами организаций, выпускающих средства массовой информации. Указанные кандидаты, за исключением Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации, временно исполняющего обязанности главы государства, а также депутатов всех уровней, на период участия в выборах освобождаются от исполнения своих служебных обязанностей.

Обеспечению открытости и гласности выборов, подведения их итогов способствовало закрепленное в пункте 6 статьи 74 нового Федерального закона требование об оперативном размещении информации об итогах голосования в международной компьютерной сети «Интернет». Некоторые новеллы законодательства Российской Федерации повлекли увеличение расходов на проведение выборов Президента Российской Федерации. Такое увеличение, в частности, было связано с реализацией положений статьи 170 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которым работникам, освобожденным от основной работы на время выполнения государственных обязанностей, выплачивается компенсация за счет средств соответствующего бюджета. Дополнительных затрат потребовала реализация норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающих повышенную степень защиты избирательных бюллетеней. Проект Федерального закона о выборах Президента был подготовлен в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на основании доклада рабочей группы, созданной распоряжением Президента Российской Федерации от 26 августа 2000 года № 372-рп для подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации 12 сентября 2002 года и принят Государственной Думой в первом чтении 24 октября 2002 года, при этом за проект проголосовало 416 депутатов. При подготовке проекта ко второму чтению было рассмотрено около 400 поправок, 166 из которых принято. Во втором чтении 20 декабря 2002 года за проект проголосовало 335 депутатов, в третьем чтении — 416. Федеральный закон был принят Государственной Думой 24 декабря 2002 года и одобрен Советом Федерации 27 декабря 2002 года. Федеральный закон о выборах Президента вступил в силу за год до начала избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, что позволило избирательным комиссиям, другим участникам избирательного процесса более тщательно подготовиться к выборам, а Центральной избирательной комиссии Российской Федерации — заранее подготовить предусмотренные этим Федеральным законом для обеспечения избирательного процесса нормативные акты. Анализ списка изданных ЦИК России нормативных актов показывает: в целом по сравнению с 2000 годом их количество не снизилось. Это можно объяснить стремлением законодателя предельно четко определить правила участия в избирательном процессе единообразно для всех его участников если не в законе, то в нормативном акте ЦИК России. Такое единообразие в действительности способствует обеспечению принципа равенства прав кандидатов, политических партий, избирательных блоков, однако, с другой стороны, большой объем нормативного материала требует высокого профессионализма организаторов выборов и лиц, проводящих избирательные кампании кандидатов.

Наиболее проблемными остались, как и в ходе иных федеральных избирательных кампаний, вопросы информационного обеспечения выборов и в первую очередь вопросы отграничения информационных материалов от агитационных. Некоторые из них были разрешены Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в этом постановлении, стали неотъемлемой частью правовой базы рассмотрения большинства информационных споров в избирательной кампании по выборам Президента.

Со вступлением в силу Федерального закона от 4 июля 2003 года № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была завершена подготовка законодательной базы выборов Президента Российской Федерации. Этот Федеральный закон в целом направлен на установление адекватных мер ответственности за нарушение требований законодательства Российской Федерации о выборах в Законе Российской Федерации «0 средствах массовой информации», в Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Как показала практика, многие из установленных Федеральным законом о внесении изменений и дополнений мер ответственности не применялись в ходе избирательной кампании, однако имели значение для предотвращения попыток нарушения закона, то есть играли превентивную роль.

В заключение отметим, что содержание и объем законодательной базы выборов Президента Российской Федерации достаточны для проведения соответствующих избирательных кампаний, что, однако, не исключает определенных ее корректировок с целью устранения недостатков, выявившихся в процессе прошедшей кампании. В избирательном законодательстве должны найти отражение правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе при уточнении определения понятия «агитация» и перечня агитационных действий.

Кроме того, вскоре, возможно, станет необходимым более подробное регулирование новых информационно-коммуникационных процессов как в сфере организации голосования, подсчета голосов, так и сфере информационного обеспечения выборов. По-прежнему остаются неурегулированными отношения в области политической рекламы. Актуально обновление законодательства о средствах массовой информации.

Таким образом, есть основания полагать, что законодательную базу выборов в ближайшие годы можно будет рассматривать как достаточно устойчивую, но все же способную к развитию и совершенствованию систему.