Факторы влияния бюрократии на принятие политических решений. Взаимодействие политиков и чиновников. Регулирование политической деятельности чиновников.

Бюрократом (или чиновником, или администратором) называется карьерный государственный служащий, который достиг своего положения путем поэтапного продвижения в организационной иерархии.

Бюрократия – совокупность государственных институтов, иерархически субординированных и использующих преимущественно административные методы управления.

Влияние бюрократии на принятие политических решений

Бюрократия может влиять на принятие политических решений:

- при подготовке решения чиновники, будучи специалистами, консультируют политиков. И при этом могут устанавливать приоритет своих интересов и навязывать свое мнение (вернее, интересы и мнение лобби, с которым они связаны).

- асимметрия информации, анонимность принимаемых решений, готовность правительства реагировать на групповые (корпоративные) интересы, заботы об общественном мнении (пропаганда, заказные научные исследования с целью поддержания положительного имиджа)

Для современной бюрократии типично проникновение в сферу политической власти. В сохранении мифа о том, что можно разделить государственное управление на политику и управление, заинтересованы и политики, и чиновники, и исследователи:

- Чиновники получают возможность корректировать социально-экономическую политику, не принимая при этом никакой ответственности.

- Политики в свою очередь получают возможность поручать аппарату не афишируемые для широкой публики задания.

-Ученым этот миф позволяет проводить исследования в рамках очень удобной теоретической конструкции

Англия: приняты ограничения политической деятельности в зависимости от положения в административной иерархии –выдвигать свою кандидатуру на выборах может только технический персонал.

Особое внимание при рассмотрении проблемы этики государственной службы уделяется вопросу политической деятельности чиновников.

ФРГ: нет запрета на членство государственных служащих в политических партиях, но это не поощряется.

США: считается, что чиновник ничем не хуже гражданина, не занятого на государственной службе, поэтому их политическая активность не ограничивается.

Франция: чиновник может быть членом какой-либо партии и участвовать в выборах, но он должен проявлять сдержанность и не допускать высказываний, порочащих государственную службу

Модели найма и продвижения по государственной службе, их преимущества и недостатки, степень распространенности.

В мире наиб. распространены две модели государственной службы - карьерная, действующая в таких странах, как Япония, Германия, Австрия и других (связано с тем, что исторически раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация), а также -открытая, которая принята в США(бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип "добыча – победителю" (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.), Великобритании (исторически : Гражданская служба рассматривалась как "почетная обязанность благородных людей", а должности – как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству)., Канаде.

Особенности карьерной модели (принцип военной службы):

- поступление через конкурсные экзамены на самые низшие должности

-карьерный рост внутри службы

-высокий уровень достижения профессионализма, целенаправленное обучение кадров.

«+» модели: высокая защищенность государственных служащих,

«-» модели: консерватизм и отсутствие притока свежих сил, бюрократическая иерархия.

1) иерархическая "пирамидальная" организация системы гос. службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации; 2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; 3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы; 4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; 5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения); 6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности. 7) преобладание на гос. службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

Особенности открытой модели:

-через конкурсный отбор производится набор на появившиеся вакансии любого уровня государственной должности на иерархической лестнице.

Достигается значительная мобильность кадров, производится приток специалистов из негосударственного сектора, быстро осваиваются новые технологии управления из сфер притока кадров, достигается высокая эффективность деятельности.

«-» модели характерна определенная нестабильность в карьере работников аппарата, иногда появление специалистов, недостаточно владеющих спецификой деятельности конкретного гос. органа.

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач; 2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента; 3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм; 4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу; 5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего; 6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").

Транзакционные издержки в бюрократических организациях, их специфика.

Транзакционные издержки в бюрократической организации

Создание государственного ведомства требуется в двух случаях:

- услуги, предоставление которых нельзя перепоручить частному сектору

- специфика производства услуги усложняет взаимодействие между правительством и поставщиками услуг.

При создании ведомства, с точки зрения политиков, главная задача – смоделировать структуру организации, стимулирующую деятельность чиновников по реализации функций государства. Чиновники при этом стремятся к достижению не только общественных, но и собственных целей.

С точки зрения теории организации, в данной ситуации в ведомстве могут возникать транзакционные издержки, вызванные наличием асимметрии информации и оппортунистического поведения, а также издержки доступа и издержки контроля.

Две формы асимметрии информации внутри ведомства.

Во-первых, возможен сговор между самими государственными служащими с тем, чтобы ложно или неполно информировать главу ведомства. Такое поведение, безусловно, неэффективно и неэтично, однако не всегда является нарушением закона. Асимметрия информации может приносить выгоды подразделению, но для организации в целом создает издержки.

Во-вторых, может иметь место сговор между руководителем ведомства и его подчиненными с целью дезинформировать представительную власть или общественность (или более мягкий вариант – воздержаться от комментариев). Такое поведение может быть оправдано в таких ситуациях, как, например, подготовка к проведению девальвации (когда неожиданность есть важный фактор успеха) или наличие потенциальной опасности для жизни населения (когда массовая паника может усугубить ситуацию).

Оппортунистическое поведение сотрудников негативно отражается на продуктивности работы ведомства. В бюрократической организации, как правило, предельная производительность труда каждого чиновника не измерима. В этой ситуации сотрудник, зная свой действительный вклад в общий результат, предпочитает скрывать эту информацию от других. Решение этой проблемы состоит в создании механизма принуждения и контроля. Однако контроль в организации не может быть эффективным, если определение предельной производительности каждого работника дорого и сложно.

Суть издержек доступа для бюрократической организации становится очевидной, если рассматривать иерархическую структуру с точки зрения модели «принципал-агент». Согласно теории, чиновник не должен стремиться к достижению своих частных целей, его цели совпадают с целями организации. Если это не так, то появляются дополнительные издержки – издержки «доступа». Например, требование предоставить дополнительные документы при оказании услуг, неудобное расписание работы организации или вымогательство являются для гражданина издержками доступа.

Издержки контроля можно разделить на

прямые (они связаны с созданием и содержанием системы контроля)

трансакционные (искажение процедуры со стороны контролера с целью облегчить контроль, затрудняющее исполнение непосредственных обязанностей чиновников и не позволяющее реализовать цели ведомства, поведение персонала, ориентированное на контроль, восприятие чиновниками постоянного контроля как выражения недоверия).

По сравнению с частным сектором в общественном секторе сокращение трансакционных издержек затрудняется из-за наличия, по меньшей мере, двух дополнительных проблем:

во-первых, забота об эффективности работы ведомства не есть первоочередная задача ни для политиков, ни для чиновников. Эффективность предложения государственных услуг не связана прямо с доходами, должностью, статусом политиков, задающих цели работы ведомств. Неэффективность работы организаций общественного сектора может в долгосрочном аспекте привести действующего политика к поражению на выборах. Но связи с различными группами интересов резко повышают возможность переизбрания – больше, чем ужесточение контроля над эффективностью предоставления государственных услуг.

во-вторых, в общественном секторе возможности руководителя организации по моделированию стимулирующей структуры ведомства ограничены.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Ограничения при найме на государственную службу.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в статье 32 Конституции. Это соответствует статье 25 (пункт «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.

Ограничения при найме на государственную службу

Согласно ФЗ РФ №119 право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным настоящим Федеральным законом для государственных служащих.Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается.