2. Конституційно-правовий інститут основних прав і свобод.

Інститут основних прав і свобод особи (у більш вузькому трактуванні - громадянина) складався поступово, в протиріччях і труднощах, затверджувався в державах різних континентів. Під час рабовласницького ладу раби кваліфікувалися в праві в якості “річ, яка говорить», у середині століття кріпаків поміщики продавали й родинами, і поодинці. Навіть для батьків-засновників Сполучених Штатів Америки, яким аж ніяк не далекі були гуманістичні ідеї XVIII в. про права людини, природним здавалося збереження рабства негрів, відсутність політичних прав у жінок і незаможних.

У наш час і в умовах фашизму, і при тоталітарному соціалізмі, і в обстановці автократичних режимів, іноді з “довічними президентами”, людина нерідко фактично, а тo і юридично залишалась безправною. Проте, незважаючи на перекручення тенденцій світового розвитку, ідея прав людини нині затвердилася в конституційному праві.

Більшість сучасних конституцій визнають “невід'ємні права людини”. Конституція Італії 1948 р. у ст. 2, наприклад, урочисто проголошує: “Республіка визнає й гарантує невід'ємні права людини - як окремої особи, так і в соціальних утвореннях, де розвивається його особистість...”. Стаття XII § 54.1 конституції Угорщини в редакції закону від 19 липня 1990 р. говорить: “Кожний... має невід'ємне право на життя й людську гідність...”, ст. 14 конституції Ефіопії 1994 р. встановлює, що “кожний має непорушне й невідчужуване право на життя, волю й особисту безпеку”. Подібні положення про невід'ємні права особистості витримані й у деяких інших основних законах, що говорять, зокрема, що людина, її життя, права й свободи є вищими цінностями (Конституція РФ 1993 р., конституція Казахстану 1995 р. і ін.).

Що ж вкладають законодавці в це поняття, наскільки воно витримане з погляду сучасної доктрини й практики конституційного права?

Джерела сучасного розуміння прав і свобод людини й громадянина варто шукати в філолофсько-правовому відношенні до даних категорій, що тісно пов'язане із двома основними напрямками юридичної думки: природно-правовим і позитивістським. Якщо природно-правові теорії розглядають права людини як невід'ємні, що випливають або з розуму, або з божественної волі, або з незмінної природи самої людини, то позитивістський напрямок підходить до них як до категорії, установленої державою. Останнє, наприклад, панує в конституційному праві Австрії. Конституційний суд цієї країни - центральний спеціалізований орган по захисту “конституційно гарантованих прав” - споконвічно відмовився від спроби трактувати основні права як надпозитивні і строго дотримується позитивістської концепції прав людини. Визначальним для нього є факт наявності в нормативному приписанні конкретного основного права.

У сучасному світі, однак, рідко зустрічаються в чистому вигляді як позитивістські, так і природно-правові теорії, тому що будь-який законодавець обмежений у своїй правотворчості певними умовами й обставинами. Ці об'єктивні, а нерідко й суб'єктивні фактори, що визначають зрештою волю законодавця, і становлять те природне право, на якому ґрунтується право позитивне. Як відзначав X.Лаутерпахт, природно-правові теорії не побудовані винятково або, головним чином, на спекулятивних, вольових умовиводах. Вони із самого початку з'явились узагальненням практичного досвіду.

О днак без втілення цих передюридичних правил, що мають характер або моральних норм, або певних вимог у позитивному праві (у законах, звичаях, договорах, прецедентах) вони не можуть ефективно реалізовуватися на практиці. Той же X.Лаутерпахт, який високо оцінював роль природного права у розвитку норм в області захисту прав і свобод особи, проте вказував, що воно ніколи не зможе замінити позитивних законів. Посилка, відповідно до якої всі люди наділені певними “невід'ємними” правами в чинність своєї природної приналежності до людського роду, правами, які не можуть бути проігноровані ні за яких умов, є гіпнотично заворожливою.

Інститут громадянства.Більшість держав виходить із визнання особливого статусу громадянства. Так п. 3 ст. 10 Конституції Казахстану говорить: “За громадянином республіки не визначається громадянство іншої держави”.

Я к правило, відкидаючи інститут подвійного громадянства, законодавець установлює, що особа, що є громадянином даної держави, не повинна бути одночасно громадянином іноземної держави. Однак забезпечення такого статусу громадянства залежить не тільки від однієї держави. У результаті колізії норм, що регулюють питання громадянства в різних країнах, може виникнути ситуація, коли одна й та сама особа являється громадянином двох або більше держав. Щоб за можливістю уникнути подібних випадків, держави укладають угоди, що дозволяють, скоротити до мінімуму число осіб з подвійним громадянством. Конституція РФ, не відкидаючи в принципі інститут подвійного громадянства, допускає, що останнє може встановлюватися тільки відповідно до федерального закону або міжнародних договорів (п. 1 ст. 62). При цьому наявність у громадянина Російської Федерації громадянства іноземної держави, з одного боку, не применшує його прав і свобод, з іншого боку - не звільняє від обов'язків, що випливають із російського громадянства, якщо інше не передбачено федеральним законом або міжнародним договором (п. 2 ст. 62). У ст. 11 (2) Конституції Іспанії закріплено, що в латиноамериканських країнах і в країнах, які мають із Іспанією “особливі зв'язки”, “іспанці можуть натуралізуватися без втрати свого громадянства за народженням”, тобто легалізується “подвійне громадянство” цілої категорії іспанців навіть при відсутності двосторонніх умов.

Законодавство більшості держав за загальним правилом закріплює порядок надання громадянства окремо для дітей (з нагоди народження) і для дорослих (у порядку натуралізації). Крім надання громадянства такими способами, можливий винятковий порядок: колективна натуралізація, оптація або вибір громадянства, реінтеграція або відновлення громадянства. Крім того, законодавством деяких країн допускається спрощений порядок при відновленні громадянства, визнанні громадянства й у деяких інших випадках.

На відміну від “права крові” (народження від громадян даної держави) принцип “права ґрунту” означає, що громадянство в даній державі надається всякій особі, що народилася на її території незалежно від громадянства батьків.

У цей час законодавство деяких держав, у тому числі цілого шерегу країн “третього світу”, передбачає змішану систему надання громадянства, при якій переважне значення “права крові” сполучається з відомим впливом “права ґрунту”. Такі, наприклад, положення ст. 12 конституції Бразилії 1988 р.

Вибір або перевага того або іншого із зазначених принципів зумовлений головним чином політикою держави в демографічній області. Якщо держава зацікавлена у швидкому рості населення, воно може ввести обидва принципи. Саме прагненням збільшити чисельність населення пояснюється домінування в законодавстві про громадянство країн Латинської Америки принципу «права ґрунту». Так, у ст. 39 конституції Болівії 1945 р. з доповненнями 1947 р. говорилося, що громадянами держави за народженням є всі особи, які народилися на її території, за винятком дітей іноземців, що перебувають на території Болівії на службі у свого уряду. Подібні положення втримуються в ст. 7 конституції Гватемали 1945 р. і в ст. 1 закону Аргентини № 14354 1954 р. Згідно ч. “А” ст. 30 конституції Мексики “мексиканцями за народженням є:

1) діти, що народилися на території Республіки, якої б національності (громадянства) не були їхні батьки;

2) діти, що народилися за кордоном від батьків-мексиканців, від батька-мексиканця або від матері-мексиканки;

3) діти, що народилися на мексиканському військовому або торговельному кораблі або в літаку”.

У країнах Старого Світу переважає принцип “права крові”. Наприклад, згідно з § 7 і 8 федерального закону Австрії про громадянство 1965 р., діти, що народилися в шлюбі, здобувають громадянство Австрії, якщо хоча б один з батьків - австрійський громадянин, а позашлюбні діти - якщо таке громадянство є в матері. Австрійськими громадянами, поки не доведене зворотне, вважаються також діти, знайдені на території республіки у віці менше шести місяців, що означає при домінуючому положенні принципу “права крові” доповнення його лише в одному певному випадку принципом “права ґрунту”.

Законодавство про громадянство ряду держав має свої особливості. У США, наприклад, ще починаючи із закону про громадянство 1855 р., установлювався зв'язок між громадянством США й проживанням у США. Дитина, що народилася поза США і їхніми зовнішніми володіннями, автоматично здобуває американське громадянство, якщо обоє батьків є громадянами США й принаймні один з них жив протягом “деякого часу” до народження дитини на території США або їхніх зовнішніх володінь.

Якщо ж один з батьків має американське громадянство, а інший - іноземець, то як умова визнання дитини, яка народилося поза США або їхніми зовнішніми володіннями, громадянином США за народженням закон вимагає, щоб той з батьків, що є громадянином США, до народження дитини прожив у США або в одному з їхніх зовнішніх володінь не менш 10 років при обов'язковій умові, що принаймні половина цього строку прожита ними після досягнення 14-літнього віку. В останньому випадку дитина здобуває американське громадянство, але зберігає його тільки після виконання додаткової вимоги, пропонованого вже безпосередньо до нього самого, а саме: прожити в США не менше п'яти років у віці від 14 до 28 років.

Хоча законодавець ніяк не мотивує цю своєрідну вимогу, можна припустити, що в його основі лежить переконання, що проживання в США в зазначеному віці щонайкраще сприяє формуванню законослухняного громадянина, міцному засвоєнню “американського способу життя” і офіційного світогляду.

Другим найпоширенішим способом придбання громадянства є так зване вкорінення, або отримання громадянства в порядку натуралізації. Іншими словами, натуралізація - це надання органами влади громадянства особі, що про це просить. Особи, що здобувають громадянство шляхом натуралізації, як правило, користуються тими ж правами й несуть ті ж обов'язки, що й інші громадяни (але в ряді країн обмежуються їхні політичні права).

Надання громадянства в порядку натуралізації має свої відмінності. Воно здійснюється, як правило, на основі вільного волевиявлення зацікавленої особи й звичайно спричиняє втрату наявного громадянства по народженню. Мова йде про осіб, які або вже є громадянами іноземних держав, або не мають громадянства, або є особами з невизначеним громадянством. Однак одного волевиявлення зацікавленої особи для отримання громадянства недостатньо. Ця особа повинна відповідати умовам, установленим для натуралізації.

Натуралізація має два основні різновиди: індивідуальна натуралізація й натуралізація в силу правонаступництва держав. Остання особливо актуальна для країн “третього світу”, хоча в колишніх республіках СРСР після його розпаду фактично вирішуються ті ж проблеми.

Індивідуальну натуралізацію можна, у свою чергу, підрозділити на натуралізацію, засновану на особистому виборі, і н атуралізацію в силу закону. Нарешті, залежно від того, який орган уповноважений вирішувати питання про громадянство, розрізняють систему законодавчу й систему адміністративну: у першому випадку натуралізація здійснюється шляхом прийняття закону, а в другому - рішенням адміністративного органа.

Натуралізація в силу закону являє собою юридичне слідство вступу до шлюбу іноземця із громадянином даної держави, а також усиновлення, опіки, визнання батьківства й т.п. У всіх державах законодавство передбачає певні передумови натуралізації. Звичайно потрібно: досягнення повноліття, письмова заява, знання мови країни, ценз осідлості (певний мінімум проживання в країні), “гарна моральність”. У деяких країнах “третього світу”, території яких населяє велика кількість кочових племен, що постійно перетинає кордони із сусідніми державами, законодавець передбачає досить високий ценз осілості, що може бути дотриманий за умови асиміляції особи, що клопочеться, з місцевим населенням, що постійно проживає на території даної держави. Наприклад, в Чаді, відповідно до кодексу про громадянство 1962 р., для отримання громадянства в порядку натуралізації необхідне проживання в країні протягом 15 років, а також укорінення в будь-якій громаді, що звичайно проживає на території країни.

У Бразилії за конституцією 1988 р. потрібно безперервне проживання в країні протягом одного року для громадян португаломовних країн і 30 років - для інших (ст. 12). Однією з умов натуралізації в усіх країнах є лояльність стосовно даного режиму. Особам, що зробили проти нього злочин, громадянство, як правило, не надається. За чинним законодавством Куби потрібно дотримання наступних умов: більш-менш тривалий строк перебування в країні, чітко виражені відмова від іноземного громадянства й бажання взяти громадянство Куби. У противному випадку особа може виявитися в подвійному громадянстві, що заперечується конституцією Куби (п. «а» ст. 30).

Натуралізація в силу правонаступництва держави виникла в результаті перетворення колишніх колоній у нові суверенні держави. Причому така натуралізація автоматично відбувається в момент виникнення нової держави, а не після прийняття цією державою відповідного нового нормативного акту. У деяких випадках, правонаступництво як підстава отримання громадянства одержало закріплення у внутрішньодержавному праві. Так, відповідно до закону про громадянство Бірми 1948 р. і змін до нього 1949 р. бірманське громадянство в силу правонаступництва одержали британські піддані, народжені в Бірмі, що проживали там до знаходження державою незалежності не менше восьми років до 1942 р. (початок окупації) або ті, які проживали там до 1948 р. і що побажали залишитися на постійне проживання.

Зі створенням союзів і об'єднань держав пов'язана й проблема співвідношення громадянства окремих держав-членів таких союзів і єдиного загального громадянства союзу. Ідея загальноєвропейського громадянства була вперше сформульована ще в 1974 р. на сесії Ради Європи, що проходила у Фонтенбло. Однак варто підкреслити, що Римський договір про створення Європейського економічного співтовариства, а також правові норми, розроблені й прийняті на його основі, наділили вихідців з різних держав-членів Співтовариства якістю “громадянина Загального ринку”, надавши права, які значною мірою перетинають державні кордони. Ці права можуть бути згруповані з урахуванням двох принципів: принципу рівності й недопущення дискримінації й принципу вільного переміщення. Перший зафіксований у ст. 7 Римського договору й одержав розвиток в інших його положеннях. Так, в абз. 2 ст. 48 записано, що вільне переміщення робочої сили має на увазі скасування будь-якої дискримінації, заснованої на громадянстві, трудящих-громадян держав-членів у тім, що стосується наймання на роботу, заробітної плати й інших умов праці. У ст. 119 проголошений принцип рівноправності статей. Принцип свободи пересування сформульований у ст. 48 і розвинений у директиві Ради Європи від 15 жовтня 1968 р. Згідно із цими документами держави-члени допускають на свою територію громадян інших держав-членів Співтовариства (з 1992 р. - Союзу) після пред'явлення ними посвідчення особи з простроченним терміном дії. Перебування такого громадянина іншої держави-члена ЄС підтверджується видачею документа, що називається - “посвідчення на перебування громадянина держави-члена Співтовариства”. Він дійсний на всій території держави-члена, що його видала. Строк його дії не може бути менше п'яти років.

Принцип свободи пересування має на увазі також і свободу підприємців і комерсантів— громадян держав-членів ЄС — мати своє місце проживання або юридичну адресу й управляти своїм підприємством у будь-якій державі-члені на умовах, визначених законодавством цієї держави проживання для своїх громадян. При цьому право особи — громадянина держави-члена ЄС вибирати місце проживання на території ЄС вільно від будь-якого втручання з боку держави-члена, територія якого є місцем перебування даної особи.

Остаточне юридичне оформлення параметрів загальноєвропейського громадянства одержано в ч. II Маастрихтського договору 1992 р. про Європейський союз: “кожна особа, що має національність держави-члена, є громадянином Союзу” (ст. 8-1). Такий правовий статус надає право вільно пересуватися й проживати на території всіх держав-членів (ст. 8 “а”); здійснювати виборчі права на муніципальних виборах у державі-члені ЄС, де проживають ці громадяни, іншої держави-члена, причому на тих же умовах, що й громадяни держави проживання, а також виборчі права на виборах у Європарламент у державі-члені, громадянами якого вони не є, на тих же умовах, що й громадяни цієї держави. Громадянинові Союзу надається право звернення з петиціями в Європарламент (ст. 8 “д”) і зі скаргами до омбудсмена Європарламенту.

П араметри загальноєвропейського громадянства не зовсім укладаються в традиційне розуміння громадянства як правового зв'язку даної особи з конкретною державою. Як відзначає французький дослідник проблем європейського громадянства Ч. Хєн, має місце розрив між якістю громадянина держави-члена ЄС і географічними межами прав, які пов'язані із цим громадянством. Очевидно, що громадяни держав-членів ЄС користуються більшим обсягом прав на території інших держав-членів, чим просто іноземці, тобто особи, що є громадянами держав, що не входять у ЄС. Причому в перелік цих прав входять такі, які традиційно пов'язувалися із громадянством конкретної держави й становили прерогативу громадян саме даної держави - виборче право, право на консульський і дипломатичний захист за рубежами державних кордонів. Дослідникам ще треба буде розв'язати питання про те, чи відповідає положення громадян ЄС положенню осіб з подвійним громадянством, хоча очевидно, що поняття “біпатризм” може бути вжите тут досить умовно.

Вище у зв'язку з розглядом принципу винятковості громадянства вже згадувалося про біпатризм, або подвійне громадянство (одночасному стані особи в громадянстві двох або більше держав) — практиці, до якої більшість держав ставляться негативно. Тим часом у країнах “третього світу” біпатризм — явище досить розповсюджене, що пов'язане із широкою міграцією населення, а також з розбіжністю законодавства різних держав про порядок отримання й втрати громадянства.

Найпоширенішим і демократичним способом усунення випадків подвійного громадянства, що створює юридичну невизначеність і порушує тим самим оптимальний режим правового регулювання статусу індивіда внутрішньодержавним правом, є оптація, що означає звичайно вибір громадянства особою, що має більш ніж одне громадянство.

У практиці країн, що звільнилися, зустрічалися випадки, коли положення про оптацію включалися в договори, що закріплювали результати національно-визвольної боротьби. Відповідно до Евіанських угод 1962 р., наприклад, деякі категорії французів, що народилися й тривалий час проживали в Алжирі, мали право оптації протягом трирічного періоду, не втрачаючи при цьому ні французького громадянства, ні можливості користуватися правами громадян Алжиру.

На способи й порядок отримання громадянства в деяких арабських державах певний вплив робить ідеологія ісламу. Так, в алжирському законі про громадянство 1963 р., що діяло до прийняття в 1970 р. нового кодексу про громадянство, вказувалося, що поняття “алжирець” позначає особу, “предки якого принаймні протягом двох поколінь по батьківській лінії були породжені в Алжирі й жили там за мусульманськими законами”. У Кувейті громадянство може бути надано тільки мусульманам.

Втрата громадянства, тобто втрата правового зв'язку особи з даною державою, можлива на наступних підставах: вразі виходу із громадянства за власним бажанням (експатріація), примусового позбавлення державою громадянства особи, що набули його за народженням (денаціоналізація), або примусового позбавлення громадянства натуралізованих осіб (денатуралізація). Громадянство може бути також припинене на основі міжнародного договору або ж на інших підставах, передбачених відповідним законом.

Позбавлення громадянства носить персональний характер і звичайно є санкцією держави відносно осіб, що допустили протиправне поводження. Як правило, така міра застосовується тільки до натуралізованих громадян, і то протягом порівняно невеликого строку після натуралізації. Так, згідно абз. 1 ст. 16 Основного закону ФРН “німецьке громадянство не може бути відібрано. Втрата громадянства може наступити лише на основі закону, а проти волі особи — лише в тому випадку, якщо в она тим самим не стає особою без громадянства”. В абз. 2 ст. 2 конституції Іспанії встановлюється, що “жоден іспанець за походженням не буде позбавлений своєї національності”; натуралізовані, можуть бути її позбавлені. Австрійський закон, що допускає позбавлення громадянства натуралізованих громадян, забороняє це після закінчення шести років після натуралізації (абз. 3 § 34). У Панамі і Йорданії законодавство також забороняє позбавляти кого-небудь громадянства. Аналогічні заборони загального характеру втримуються в ст. 6 Конституції РФ, у ст. 33 конституції Ефіопії 1994 р.

Вихід із громадянства може відбутися й за бажанням самої особи. У законі про громадянство Нової Зеландії 1977 р. закріплена наступна норма: “Громадянин Нової Зеландії, що досяг 18 років і має повну правоздатність, а також визнається законом іншої країни як громадянин цієї країни, може в будь-який час зробити заяву про відмову від свого громадянства Нової Зеландії у встановленому порядку” (ст. 15). Аналогічні положення втримуються в законах про громадянство більшості сучасних держав.

Розбіжність принципів отримання й припинення громадянства в різних країнах породжує такі стани, як безгромадянство й багатогромадянство. Правове положення осіб, що не мають громадянства, у більшості випадків збігається із правовим положенням іноземних громадян. Однак є й певні розходження в їхньому правовому статусі, тому що для осіб без громадянства немає необхідності розглядати своє відношення до іншої держави.

Основні розходження в положенні громадян держави й іноземців, як ми вже відзначали, закладені в конституційних, положеннях. Деякі конституції виділяють права й обов'язки, які існують для всіх, а також права й обов'язки тільки громадян даної держави. Так, згідно абз. 2 ст. 26 конституції Болгарії “іноземці, що перебувають у Республіці Болгарія, мають усі права й обов'язки по справжній конституції, за винятком прав і обов'язків, для здійснення яких конституцією й законами потрібне болгарське громадянство”. У конституції Іспанії записано: “Іноземці будуть користуватися в Іспанії публічними свободами, які гарантуються справжньою частиною (конституції — Авт.), на умовах, установлених договорами й законом”. Мова тут іде по суті про політичні права, що належать у принципі тільки громадянам, тому що інші права й свободи людини - належать, само собою зрозуміло, і громадянам, і іноземцям.

До основних розходжень у правовому положенні громадян держави й іноземців варто віднести також неприпустимість видачі громадянина іноземній державі. Конституція Іспанії не допускає видачу іноземній державі будь-якої особи, переслідуваного за здійснення політичного злочину (ст. 13), незалежно від того, є він громадянином чи Іспанії чи ні. При цьому пояснюється, що “терористичні акти політичними злочинами не є”. У п. 3 ст. 17 конституції Молдови 1994 р. записано: “Громадяни Республіки Молдова не можуть бути видані іншій державі або вислані із країни”. Та обставина, що іноземці не можуть брати участь у прийнятті політичних рішень (у формі виборчого права), не слідує, однак, розуміти так, що вони не можуть найматися на службу або залучатися як консультанти в державні органи (за винятком тих випадків, коли виділяються певні сфери діяльності, у яких прийом іноземців на роботу небажаний).

У ряді країн, наприклад, в Іспанії, іноземці мають обмежені виборчі права. На виборах в органи місцевого самоврядування постійно проживаючі в країні іноземці, що не є офіційними представниками іноземних держав і міжнародних організацій, все частіше одержують право голосу, а іноді й пасивне виборче право. Нерідко, хоча й не завжди, це право надається на основі взаємності.

Важливою складовою частиною правової охорони іноземців є скасування для них деяких обов'язків громадян держави (наприклад, військової повинності).

Іноземці, однак, нерідко обмежені в можливості скористатися навіть тими правами, які вони мають за законом. У конституції Мексики, наприклад, записано: “Мексиканцям виявляється перевага перед іноземцями при рівних умовах при одержанні різного роду концесій, занятті будь-яких державних постів, посад і здійсненні повноважень, наданих державою, у випадках, коли мексиканське громадянство не є обов'язковим”.

Для багатьох держав стає усе більше актуальної проблема біженців. Це пов'язане з існуванням там «гарячих точок», що виникли внаслідок тривалих військових дій, нестабільності або негуманності політичних режимів, голоду, стихійних лих, що породжують масову втечу населення з міcць постійного проживання.

На міжнародному рівні права, порядок і умови надання статусу біженця й політичного притулку одержали закріплення в таких документах, як Конвенція про статус біженців від 22 квітня 1954 р., Протокол, що стосується статусу біженців, від 4 жовтня 1967 р., Устав Управління Верховного комісара ООН по справах біженців, прийнятий у грудні 1950 р.. Цілий ряд положень цих міжнародних документів одержав закріплення у внутрішнім праві держав, що приєдналися до них.

Потрібно відзначити, що через неврегульованість або недостатню розробленість правових аспектів статусу біженців у внутрішньому праві ряду держав, значне число біженців підпадає під категорію біженців де-факто, тобто осіб, які на відміну від біженців де-юре не користуються офіційною підтримкою держави перебування. У результаті права численних біженців, наприклад, у державах Африки, що належать до тих же етнічних груп, що й прикордонне населення країни, найчастіше захищаються тільки місцевим традиційним звичаєвим правом, що не знає офіційних державних кордонів.

Згідно ст. 12 Конвенцій про статус біженців 1954 р. “особистий статус біженця визначається законами країни його домицилія або, якщо в нього такого немає, законами країни його проживання”. Оптимальним методом ліквідації дискримінації й забезпечення прав біженців на рівне поводження могло б стати отримання нового громадянства тими з них, для яких добровільна репатріація, тобто відновлення в колишнім громадянстві, нездійсненна.

Багатьма демократичними конституціями передбачаеться можливість надання притулку іноземцям (ч. 1 ст. 63 Конституції РФ, ст. 22 конституції Португалії), як правило, з політичних мотивів. Однак, це не передбачає, автоматичного надання громадянства. Подібні питання вирішуються на розсуд держави.

Як говорить ст. 63 Конституції РФ, політичний притулок надається “іноземним громадянам і особам без громадянства відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права”. Однак на законодавчому рівні процедура надання політичного притулку ще не розроблена належним чином, що робить досить двозначним із правової точки зору положення, наприклад, російськомовних біженців з республік колишнього Радянського Союзу. Згідно ч. 3 ст. 10 конституції Італії “іноземець, позбавлений у своїй країні можливості дійсно користуватися демократичними свободами, які гарантовані італійською Конституцією, має право притулку на території Республіки з дотриманням установлених законом умов”. У ст. 16 (абз. 2) Основного закону ФРН є схоже, хоча й більш коротке положення: “Особи, переслідувані з політичних мотивів, користуються правом притулку”.

У ряді конституцій записано, що політичні біженці й особи, переслідувані з політичних мотивах, не підлягають видачі іноземній державі (ст. 17 конституції Тунісу, ст. 13 конституції Сирії).

Досить ретельно розроблене імміграційне законодавство, у тому числі в частині умов і процедури надання статусу біженця, є в більшості розвинених держав (США, Франція, Канада). Це пов'язано у тому числі й з величезним напливом у ці держави - особливо в південні штати, що мають кордон із Мексикою, США - нелегальних біженців або іммігрантів.

У Канаді імміграційна політика й політика відносно біженців дозволяє надавати щорічно більше 125 тис. осіб канадське громадянство з інших підстав, ніж філіація. Відповідно до процедури надання притулку, що діяла на 1 січня 1989 р., імміграційні влади Канади констатували, що 75% осіб, що подали прохання про надання їм притулку, були “помилковими біженцями”. У цей час питання надання статусу біженця й, як слідство, політичного притулку врегульовані в Канаді законом про імміграцію 1976 р., законом про екстрадицію 1985 р. і законом про громадянство 1985 р.

Імміграційний закон Канади 1976 р. передбачає проведення розслідування третейським суддею в тому випадку, якщо є підстави припускати, що особа проникнула на територію Канади нелегально. Перед заслуховуванням доказів по суті справи суддя дає можливість зацікавленій особі клопотатися про надання йому статусу біженця. Дана особа повинна негайно прийняти рішення щодо цього, тому що надалі, на наступних стадіях розгляду, йому ні за яких умов не буде дозволено заявити таке клопотання. Якщо клопотання заявлене, проводиться первісне слухання. Відзначимо, що іноземний “гість”, що законно в’їхав у країну й залишався там на проживання, але тільки тимчасово, також може просити про надання йому статусу біженця.

Третейський суддя головує на першому слуханні в справі. У відправленні функцій йому допомагає представник комісії зі справ біженців. Особа, що заявила клопотання, вправі скористатися послугами адвоката; якщо це необхідно, такий адвокат може бути наданий йому за рахунок держави. Судовий розгляд займає, як правило, кілька днів. Крім названих посадових осіб і заявника на слуханні присутні представники міністерства зайнятості й імміграції, а також Верховного комісара по справах біженців.