§ 3. Правовые формы и виды социального обеспечения

Социальное обеспечение выступает в нескольких организационно-правовых формах и видах, что связано со спецификой обеспечения отдельных категорий граждан. Все они определены Конституцией Украины, текущим законодательством и характеризуют социальное обеспечение с внешней стороны — со стороны его организации.*

В Украине, на наш взгляд, существуют следующие формы социального обеспечения:

1) обязательное государственное пенсионное страхование;

2) обязательное государственное социальное страхование работников предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

3) социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из Государственного бюджета Украины;

4) обеспечение за счет средств социальных фондов предприятий, творческих объединений, благотворительных организаций и частных добровольных взносов граждан;

5) содержание нетрудоспособных граждан в государственных, коммунальных и других учреждениях социального назначения;

6) адресная социальная помощь малообеспеченным семьям, нетрудоспособным гражданам за счет средств государственного и местных бюджетов;

7) негосударственное пенсионное обеспечение граждан по договорам работников с работодателями, негосударственными пенсионными фондами и частными пенсионными системами.

Для каждой из этих форм социального обеспечения, как правило, специфичны: контингент обеспечиваемых;

источник финансирования, из которого производится обеспечение; виды обеспечения (обслуживания); органы, осуществляющие его.

Обязательное Государственное пенсионное страхование представляет собой осуществляемую государством, Пенсионным фондом Украины, систему материального обеспечения нетрудоспособных граждан пенсиями пособиями, иными видами обеспечения и обслуживания, предусмотренными законодательством. Пенсионное страхование имеет государственно-обязательный характер: каждое предприятие, учреждение, организация, физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью подлежат обязательной регистрации в качестве страхователя, а все работники наемного труда с момента поступления на работу считаются застрахованными.

Пенсионное обеспечение производится за счет Пенсионного фонда, образуемого из сборов страхователей на обязательное государственное пенсионное страхование, размер которых соизмеряется суммой выплаченной заработной платы и другими видами доходов.¹

За счет средств Пенсионного фонда выплачиваются пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, социальные пенсии в соответствии с Законами Украины “О пенсионном обеспечении” и “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы”, пенсии военнослужащим срочной службы, пособия семьям с детьми другие виды социальных выплат, предусмотренные законодательством.

Управление пенсионным страхованием и пенсионным обеспечением возложено на Пенсионный фонд Украины и его областные, городские управления и отделы в районах, городах и районах в городах, которые образуют общую систему органов управления финансами Пенсионного фонда.

Второй смежной формой социального обеспечения является обязательное государственное социальное страхование работников предприятий, учреждений организаций, независимо от форм собственности. Эта форма представляет собой систему обеспечения работников и членов их семей в период социально-трудовых отношений с предприятием. Источником финансирования в данном случае служит Фонд социального страхования Украины.

Фонд социального страхования образуется за счет сборов страхователей (физических и юридических лиц в установленных процентах) к объектам налогообложения субъектов предпринимательской деятельности и лиц, работающих на условиях трудового договора.' За счет этого фонда работникам выплачиваются пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам, на рождение ребенка и на погребение, а также выделяются средства на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение работников и их детей на базах отдыха.

Осуществление социального страхования возложено на правления, исполнительные дирекции отделений Фонда и отраслевые профсоюзные объединения.

Социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из Государственного бюджета Украины. Средства бюджета имеют строго целевой характер. Они предназначены для выплаты государственных пенсий военнослужащим офицерского состава и приравненных к ним лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, государственным служащим, научным работникам, журналистам, судьям, прокурорским работникам, повышений пенсий ветеранам войны и некоторым другим категориям граждан.

За счет прямых ассигнований из государственного бюджета предоставляются многочисленные виды пособий семьям с детьми, медицинское обслуживание, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, протезирование, обеспечение средствами передвижения и др.

Практическое выполнение этой работы осуществляется в основном местными органами социальной защиты, военкоматами, региональными отделениями социального обеспечения МВД Украины и другими службами социального назначения.

Обеспечение за счет средств социальных фондов предприятий, творческих объединений, благотворительных организаций и частных добровольных взносов граждан. Предоставление помощи нетрудоспособным гражданам из указанных фондов носит дополнительный целевой характер. Она оказывается наименее социально защищенным гражданам (больным, престарелым, детям), материальное положение которых является критическим.

Наиболее крупными общественными объединениями и фондами рассматриваемой формы социальной защиты являются Чернобыльская организация “Союз Чернобыль Украины” и Фонд Украины социальной защиты инвалидов. Например, Чернобыльская организация насчитывает более 1,5 млн. человек и защищает интересы 4 млн. пострадавших от Чернобыльской аварии. “Союз Чернобыль Украины” имеет разветвленную сеть региональных организаций. 518 местных организаций имеют статус юридических лиц.

В 1999 году Чернобыльская организация оказала помощь на лечение 1180 чернобыльцам. Помощь предоставляется выборочно, учитывается диагноз болезни и материальное состояние пострадавших.'

Фонд Украины социальной защиты инвалидов является государственной организацией социальной помощи. Он создан и действует в соответствии с Законом Украины “Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине” от 21 марта 1991 г.' Бюджет фонда формируется за счет средств госбюджета, благотворительных взносов предприятий и граждан, других поступлений.

Порядок и условия расходования средств регламентируется Положением о фонде, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 1991 года № 92.² Фонд имеет свои региональные — областные отделения социальной защиты инвалидов. Они работают в тесном контакте с местными органами социальной защиты. Имеющиеся у них средства используются на финансирование государственных программ по социальной защищенности инвалидов, трудовой и медицинской реабилитации, расходов на создание рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, предоставление денежной помощи инвалидам на приобретение средств передвижения, протезирование, сана-торно-курортное лечение, установку квартирных телефонов, другие виды социальной помощи инвалидам.

Раскрывая эту форму социальной защиты, следует отнести сюда и обеспечение нетрудоспособных работников различных сельхозпредприятий за счет внутрихозяйственных фондов социальной помощи. В соответствии с Уставами кооперативных предприятий по решению общих собраний предприятия могут производить доплаты ко всем видам пенсий, устанавливать персональные пенсии ветеранам труда, а также оказывать материальную помощь за счет своих средств нетрудоспособным лицам, получающим социальные пенсии.

Ряд функций социального обеспечения в свое время выполняли творческие союзы (литераторов, художников, музыкантов и др.), но сегодня они практически утратили эти возможности. Поэтому мы в дальнейшем не рассматриваем их социальную деятельность, поскольку она играет сравнительно небольшую роль.

Определенную роль в социальном обеспечении отдельных категорий граждан играют благотворительные фонды, гуманитарные акции “Милосердие”. Благотворительная деятельность регламентируется Законом Украины “О благотворительности и благотворительных организациях” от 16 сентября 1997 г.' Формы осуществления благотворительной деятельности могут быть разные: от оказания благотворительной помощи в виде единовременной или систематической финансовой, материальной и иной поддержки до принятия на себя благотворительными организациями расходов по бесплатному, полному или частичному содержанию объектов благотворительности.

Государство в лице его органов власти поощряет, гарантирует и обеспечивает защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, занимающихся благотворительной деятельностью.

Весомый вклад в ходе Всеукраинской благотворительной акции “Милосердие” в 1999 году внесли министерства, предприятия, учреждения, организации и отдельные частные лица. Например, Министерством агропромышленного комплекса Украины оказана помощь в виде продуктов питания, топлива 560 тыс. малообеспеченным гражданам на сумму 7,8 млн. гривень. Работники аппарата министерства и подведомственных организаций собрали и перечислили благотворительному Фонду ветеранов войны и труда Минагропрома 4,5 тыс. гривень для адресной материальной поддержки одиноких ветеранов.²

Организациями и предприятиями Центрального союза потребительских обществ Украины выделено материальную помощь 4 тыс. пенсионерам на сумму 600 тыс. гривень.

Постоянно занимается проблемами пенсионеров металлургический комбинат “Запорожсталь”, который оказал помощь малообеспеченным пенсионерам области на общую сумму более 400 тыс. гривень.

Содержание нетрудоспособных граждан в государственных, коммунальных и других учреждениях социального назначения. Содержание нетрудоспособных граждан в учреждениях социальной защиты представляет собой самостоятельную форму социального обеспечения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета. Она относится к сфере услуг людей пожилого возраста.

Практика показывает, что потребность в различного рода услугах испытывают в первую очередь престарелые граждане, многие из которых находят приют в стационарных учреждениях системы социальной защиты населения. За помощью в эти учреждения обращаются, как правило, граждане пожилого возраста и больные, которые, полностью утратили способность к самообслуживанию и нуждаются в постоянном уходе. Такие люди составляют относительно небольшую группу в общей численности лиц, испытывающих потребность в дополнительных услугах со стороны общества и государства.

В стационарных учреждениях (домах-интернатах для престарелых и больных) системы социальной защиты Украины находится более 50 тыс. граждан пожилого возраста. Содержание в интернатном учреждении одного человека обходится 300-400 гривень в месяц.²

Статус и формы деятельности интернатных учреждений регулируется Типовым положением о домах-интернатах для престарелых, инвалидов и детей, утвержденным приказом Министра социальной защиты населения Украины от 1 апреля 1997 года.

Современные стационарные учреждения государственной системы социальной защиты ведут свое происхождение от давних учреждений (приютов), предназначенных для граждан, не имеющих каких-либо средств к существованию. Сейчас многие из проживающих в интернатах имеют свою небольшую пенсию, которая, конечно, не покрывает всех расходов по содержанию пенсионеров в этих интернатах.

Наряду с интернатами получило развитие надомное обслуживание нетрудоспособных. Это одна из наиболее распространенных сейчас форм оказания услуг престарелым и больным. Оказанием таких услуг занимаются патронажные медицинские сестры общества Красного Креста, социальные работники территориальных центров и отделений социальной помощи на дому. Они оказывают помощь на дому одиноким престарелым больным, в первую очередь из числа ветеранов войны и труда.

Адресная социальная помощь малообеспеченным семьям и нетрудоспособным гражданам за счет средств государственного и местных бюджетов. Это новая форма помощи конкретным нетрудоспособным, малообеспеченным семьям с детьми, пенсионерам.

Развитие адресной помощи рассматривается в Основных направлениях социальной политики государства как одна из первоочередных мер реформирования системы социального обеспечения населения.

Выделение адресной помощи в самостоятельную форму социального обеспечения нетрудоспособных граждан сопровождается усилением правового регулирования этого вида помощи. За последнее время принято ряд нормативно-правовых актов по этому поводу. Так, 22 февраля 1999 г. Кабинет Министров Украины утвердил специальное Положение об условиях и порядке оказания адресной социальной помощи малообеспеченным семьям.' Согласно этому нормативному акту право на адресную помощь имеет семья, у которой среднемесячный совокупный доход ниже минимальной величины (46 грн. в месяц).

Увеличены размеры государственных пособий семьям с детьми во втором полугодии 1999 г. Пособия, предусмотренные Законом Украины “О государственных пособиях семьям с детьми”, назначаются сегодня в повышенных размерах.

Дифференцированный подход к разным группам населения и отдельным нетрудоспособным лицам в зависимости от уровня их обеспеченности и возможностей государтства — в этом, собственно, суть целевых адресных выплат малообеспеченным, наименее социально защищенным гражданам. Однако нужна система адресной помощи и ее могут создать местные госадминистрации и органы самоуправления. Интересный опыт адресной помощи в Одесской области. По решению Одесского облсовета, управление социальной защиты разработало систему адресной помощи малообеспеченным категориям населения области, которая имеет три уровня: базовый (село, поселок), районный (город, район) и областной.

На уровне конкретного села, поселка работники территориального центра или отделения проводят обследование каждой семьи, каждого жителя. Так выявляются люди, которым необходима социальная поддержка, определяется вид возможной помощи и кто ее может оказать (сельский совет, сельхозпредприятие, фермеры, ин-тернатное учреждение, работники службы социальной помощи, частные лица и т.д.). Помощь эта не разовая, а постоянная, и не будь ее, человек мог бы умереть в полном одиночестве.

На уровне города или района ведется учет остронуж-дающихся граждан, осуществляется руководство работой территориальных центров, контролируются расходы финансовых ресурсов, ведется поиск внебюджетных источников материальных средств.

Областной уровень определяет через бюджет области основные статьи расходов на социальную защиту населения. Облуправление соцзащиты держит все нити адресной помощи на уровне области. Оно координирует, контролирует, организовывает все крупные мероприятия, связанные с оказанием адресной помощи малообеспеченным гражданам.

Негосударственное пенсионное обеспечение граждан по договорам работников с работодателями, негосударственными фондами и частными пенсионными системами.

Реформирование системы социальной защиты предполагает установление дополнительной негосударственной пенсии, которая будет обеспечиваться в основном за счет добровольных страховых взносов граждан негосударственными пенсионными фондами. Такие фонды могут создаваться работодателями или частными лицами для параллельного негосударственного пенсионного обеспечения работников при выходе их на пенсию.

Негосударственная пенсия отличается от государственной тем, что ее размер можно установить по собственному желанию. Он зависит от того, сколько денег человек выплатил в фонд в виде взносов. Вкладчики средств в негосударственные фонды не лишаются государственных пенсий, а лишь получают к ним добавки.

Внешним проявлением волеизъявления сторон (пенсионного фонда и плательщика взносов) в сфере негосударственного пенсионного обеспечения может стать пенсионный страховой договор между работником и работодателем или страховой компанией. Его содержанием должны быть соответствующие пенсионные риски (старость, утрата кормильца, инвалидность), наступление которых будет обусловливать возникновение права участника договора (работника) на дополнительную негосударственную пенсию. Заключение пенсионного договора может стать первым компонентом юридического (фактического) состава пенсионного правоотношения.

Правовым основанием внедрения негосударственного пенсионного обеспечения должны стать соответствующие нормативные акты, которые, кстати сказать, уже разработаны и находятся в Верховной Раде Украины.

Представляется, что негосударственная форма пенсионного обеспечения должна входить в общую систему социальной защиты населения. Не следует ее выделять из общих источников финансирования. Эту форму обеспечения необходимо рассматривать как один из уровней пенсионного обеспечения нетрудоспособных граждан, а их должно быть, как известно, три уровня. Главный критерий этой формы обеспечения — ее надежность, верность обязательствам, взятым перед страхователями или вкладчиками взносов в негосударственные фонды. За негосударственным сектором пенсионного обеспечения должна быть установлена эффективная система госконтроля.

Государство должно очень внимательно следить за деятельностью фондов, за тем, куда они вкладывают деньги своих клиентов, полученные от них в виде взносов.

Все существующие формы организации социального обеспечения нетрудоспособных граждан имеют определенные достоинства и недостатки. Но все они дополняют друг друга и в целом составляют разветвленную и развивающуюся систему социальной защиты населения.

Виды социального обеспечения. Перечень важнейших видов социального обеспечения определен Конституцией Украины (ст. 46, 92).

Под видами социального обеспечения понимаются социальные выплаты, льготы, услуги, предоставляемые нетрудоспособным гражданам бесплатно или на льготных условиях за счет специальных источников финансирования.

Социальные выплаты предоставляются в виде (пенсий, пособий), в натуральном виде (получение питания, технических средств передвижения, протезирование, трудоустройство граждан, частично утративших трудоспособность, содержание нетрудоспособных в домах для престарелых и инвалидов и т.д.).

Важнейший вид социального обеспечения — пенсии. Определение понятия пенсии в юридической литературе носит дискуссионный характер. Поэтому автор предлагает детально рассмотреть этот вид обеспечения в соответствующей главе особенной части права социального обеспечения.

Пенсии следует отличать от пособий как второго вида социального обеспечения. Если для пенсий характерна регулярность выплат, то пособия представляют собой единовременные либо периодические, ограниченные во времени платежи. Большинство видов пособий не соизмеряются с заработком и выплачиваются в твердом размере.

В то же время пособия имеют и много общих черт с пенсиями. Как и пенсии, пособия представляют собой материальный (денежный) вид социального обеспечения. Они выдаются в виде платежей. Выплаты пособий практически производятся из тех же социальных фондов, из которых выплачиваются пенсии.

В отличие от пенсий пособия имеют социальной целью не постоянное обеспечение нетрудоспособного гражданина или семьи, оказание ему (семье) материальной помощи во многих, точно определенных законодательством случаях. Круг пособий социального назначения в нашей стране достаточно широкий. Об этом речь будет идти специально в отдельных главах учебника.

Третьим видом социального обеспечения являются льготы или услуги социально-бытового характера. Они могут быть различны. Законодательство называет такие из них, как оплата жилищно-коммунальных услуг, проезд на транспорте, санаторно-курортное, медицинское обслуживание и лечение, социально-трудовая реабилитация инвалидов, помощь семьям с детьми и др.

Многочисленные виды льгот и услуг социального назначения предоставляются ветеранам войны, воинской службы, ликвидаторам Чернобыльской аварии, воинам-афганцам, некоторым другим категориям граждан.