§ 2. Понятие и основные черты предмета и метода права социального обеспечения

Для каждой самостоятельной отрасли права определяющее значение имеет исследование ее исходных понятийных категорий, к числу которых относится предмет и метод правового регулирования. Предметом или объектом отрасли права признаются устойчивые, качественно однородные общественные отношения, которые могут подвергаться правовому регулированию только определенной системой правовых норм (отраслью! права). Обособленным “суверенным” предметом отрасли права социального обеспечения являются отношения по социальному обеспечению. Все они качественно однородны, поскольку возникают по поводу предоставления гражданам различных видов социальных выплат и услуг, предусмотренных законодательством. Эти отношения до определенного момента развивались в рамках традиционных отраслей права — трудового, административного, финансового. Но, под воздействием обширного законодательного материала, отразившего особенности социального обеспечения, они достигли такой высокой зрелости, что отпочковались от “материнских” отраслей права и образовали компактный предмет отрасли права.

“Ядром”, основным видом общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения являются пенсионные отношения. Относимые ранее к предмету различных отраслей права, пенсионные отношения стали составной частью права социального обеспечения.

Кроме основных отношений социально-обеспечительного характера в предмет права социального обеспечения входят некоторые производные, процедурные отношения, которые неразрывно связаны с основными общественными отношениями. Они обусловлены предметом права социального обеспечения и выполняют служебную роль по отношению к нему.

Теоретическое обоснование предмета права социального обеспечения тесно связано с выяснением вопроса о том, что такое социальное обеспечение, каков его объем, цели, задачи и т.д. Следует подчеркнуть, что и в условиях рыночных отношений характер и содержание социального обеспечения не меняется, но изменяется его объем и условия обеспечения.

В юридической литературе высказываются разные точки зрения. Одни авторы включают в объем понятия социального обеспечения все социально — экономические мероприятия, направленные на возмещение гражданам утраченного заработка вследствие наступления нетрудоспособности и безэквивалентное их обеспечение из государственных и общественных источников вне прямой связи с результатами их труда. Другие — только те отношения, которые связаны с обеспечением нетрудоспособных, больных и семей, имеющих детей. Третьи считают, что к предмету права социального обеспечения должны относиться только те общественные отношения, которые непосредственно связаны с социальным страхованием работников. Эта мысль находит свое подтверждение и в официальных документах органов государственной власти. Так, в Концепции социального обеспечения населения Украины (1993 г.) отмечается, что “социальное обеспечение должно распространяться только на граждан, работающих по найму, членов их семей и нетрудоспособных лиц... Для нетрудоспособных граждан гарантируется материальное обеспечение и социальное обслуживание за счет социального страхования и выплат из государственного и местного бюджетов. На граждан, самостоятельно обеспечивающих себя работой, включая предпринимателей, лиц, занятых творческой деятельностью, членов кооперативов, фермеров, должны распространяться лишь те социальные гарантии, в финансировании которых они участвуют”.

Из этого следует, что круг лиц, пользующихся правом на социальное обеспечение, источники финансирования, объем социальных выплат и условия их предоставления должны быть обозначены законодательством. Причем, правовому регулированию должен подвергаться весь комплекс общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения. Хотя, конечно, определить этот комплекс отношений представляет наибольшую трудность.

Представляется, что в круг общественных отношений, охватываемых предметом права социального обеспечения должны входить такие компоненты: общее понятие социального обеспечения, круг обеспечиваемых лиц, объем видов социального обеспечения, уровень обеспечения, источники финансирования, отношения, связанные с обязанностью государства и работодателей по содержанию определенного контингента нетрудоспособных граждан и другие.

К отношениям по социальному обеспечению примыкают и тесно с ними связанные отношения по осуществлению социального страхования, формированию и использованию Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, выплате различных пособий семьям с детьми, медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию граждан, предоставлению льгот и преимуществ ветеранам войны и труда за счет социальных фондов.

Безусловно, что все перечисленные компоненты должны учитываться при определении предмета права социального обеспечения. Это собственно и будет составлять предмет права социального обеспечения.

Кроме предмета правового регулирования, признаком дифференциации отраслей права, юридическая наука признает метод правового регулирования общественных отношений. “Он должен быть подлинно научным, истинным, т.е. вытекать из достижений практики, отражать объективные законы бытия, учитывать особенность предмета изучения, адекватно отражаться в сознании субъекта”.

В отличие от предмета отрасли права, очерчивающего круг общественных отношений, метод позволяет полнее охарактеризовать природу этих отношений, выявить их отличительные юридические признаки и тем самым точнее определить границы правового регулирования.

Проблема метода права социального обеспечения относится к числу недостаточно исследованных и дискуссионных. Тем не менее в юридической литературе учебной и специальной освещаются основные критерии определения понятия метода правового регулирования. Метод представляет собой совокупность способов-приемов юридического воздействия государства на формирование общественных отношений, на поведение людей как участников этих отношений с тем, чтобы они действовали в соответствии с требованиями законодательства. Научная разработка вопроса о методе привела ученных к плодотворным выводам о его понятии и структурных элементах.² Анализ различных стадий регулирования социально-обеспечительных отношений и производных от них отношений свидетельствует о своеобразии определения, во-первых, общего юридического положения участников этих отношений (их правового статуса, правосубъектно-сти); во-вторых, юридических фактов, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются правоотношения по социальному обеспечению; в-третьих, порядка формирования прав и обязанностей субъектов правовых отношений; в четвертых, способов охраны прав и обеспечения исполнения обязанностей.

Метод нормативного регулирования социального обеспечения представляет собой комбинацию императивного и диспозитивного способов-приемов регулирования.

Императивному способу правового регулирования свойствен метод власти и подчинения, а диспозитивному — метод юридического равенства. Диспозитивный метод регулирования находит свое воплощение в такой разновидности, как метод социально-обеспечительных требований и предоставлений. Метод права социального обеспечения использует оба эти способа в сочетании с другими способами-приемами регулирования: дозволение, предписание, запрет.

Одним из способов-приемов правового регулирования общественных отношений в социальном обеспечении является дозволение. Он применяется для регулирования поведения физических лиц. Это означает, что гражданам предоставляется возможность по своему усмотрению притязать на тот или иной вид социального обеспечения на условиях, установленных законом. Используются и такие способы-приемы, как предписание и запрет. Они применяются, например, при распределении средств Пенсионного фонда и Фонда социального страхования Украины. Законодательством запрещено использовать эти средства не по целевому назначению.

Метод права социального обеспечения имеет и свои особенности. Отметим следующие из них. Гражданин как участник отношений по социальному обеспечению наделяется не только отраслевой правоспособностью, но и правом требовать предоставления ему конкретного вида обеспечения, а орган социальной защиты населения обязан предоставить его на условиях, установленных законом. Это основная схема поведения участников социально-обеспечительных отношений. Ее отличает четкая правовая формализованность поведения сторон, поскольку все права и обязанности субъектов правоотношений установлены законом и не могут быть изменены соглашением сторон. По общему же правилу органы социальной защиты населения, которые назначают различные виды обеспечения, только применяют нормы права, но сами их не устанавливают. В указанных правоотношениях субъекты равны в реализации предоставленных им прав и обязанностей, так как между ними не устанавливаются отношения власти и подчинения. Обе стороны* обязаны выполнить указание закона. Равенство здесь проявляется в исполнении воли законодательной власти, стремящейся с помощью правового регулирования добиться определенных целей.

Таким образом, в самом общем виде, под методом регулирования следует понимать специфические способы правового воздействия на общественные отношения по социальному обеспечению. Они зависят от особенностей предмета регулирования и находят свое выражение в социально-обеспечительных требованиях граждан с одной стороны и удовлетворении этих требований органами социальной защиты — с другой, на условиях социальной компенсации. Поэтому метод данной отрасли права может быть назван методом социальной компенсации застрахованной утраченной трудоспособности.

Наличие особого предмета и метода регулирования права социального обеспечения свидетельствует об автономном режиме существования и развития самостоятельной и одной из профилирующей отраслей права, в которой наиболее зримо воплощается социальная политика государства.

Динамичное развитие права социального обеспечения зависит от многих факторов, и прежде всего от экономического потенциала и заинтересованности государства в правовом регулировании общественных отношений в сфере социального обеспечения. Признавая право социального обеспечения со всеми юридическими признаками самостоятельной отраслью права, необходимо отграничить ее от смежных отраслей, и прежде всего от трудового, административного и финансового права. Однако в силу структуры предмета права социального обеспечения невозможно указать какой-то единый критерий отграничения предмета этой отрасли от названных смежных отраслей права. Тем не менее право социального обеспечения, как и любая другая отрасль права, имеет свою отраслевую специфику регулирования общественных отношений, признанную в юридической литературе. Отраслевая специфика регулирования отличается известной замкнутостью, своего рода суверенностью, она не применима к отношениям, лежащим за пределами отрасли. В отраслевом регулировании в принципе невозможно суб-сидиарное применение юридических норм. Право социального обеспечения в целом располагает достаточным собственным инструментарием для решения всех основных практических вопросов данной отрасли права.

И все же следует отметить, что характерными признаками разграничения смежных отраслей права принято считать предмет и метод регулирования. Предмет права отвечает на вопрос, что оно регулирует, а метод — какими способами осуществляется правовое регулирование общественных отношений. Так, основное отличие отношений, регулируемых трудовым правом, от отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, состоит в том, что первые связаны с трудовой деятельностью человека в общественной организации труда (независимо от форм собственности и видов хозяйственной деятельности); вторые — с социальной защитой, материальным обеспечением и обслуживанием контингента нетрудоспособных граждан.

В трудовых отношениях участниками являются работник и работодатель, а в социальном обеспечении — нетрудоспособный гражданин с одной стороны и орган социальной защиты населения — с другой. Трудовые отношения входят в число производственных отношений общества, а отношения по социальному обеспечению — в число социально-обеспечительных. По своей природе они близки, но не идентичны.

Важным признаком, позволяющим отграничить отношения социального обеспечения от трудовых отношений, является их юридическая основа, т.е. конституционные права, которые реализуются в рамках каждого из рассматриваемых видов общественных отношений.

Отношения социального обеспечения возникают при реализации гражданином своего конституционного права на социальную защиту при утрате трудоспособности. В рамках же трудовых отношений гражданин реализует конституционное право на труд, “включающее возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно избрал или на который свободно согласился” (ст. 43 Конституции Украины).

Между трудовым правом и правом социального обеспечения существует не только обособленность правового регулирования, но и определенная связь и взаимодействие. Это выражается прежде всего в том, что право социального обеспечения по своему генезису является отраслью, которая выделилась не из одной (как, например, трудовое право), а из нескольких отраслей права. Правовому регулированию трудовых отношений и отношений социального обеспечения свойственно наличие ряда общих понятий. К их числу можно отнести следующие: “трудовой стаж”, “трудовое увечье”, “профессиональное заболевание” и др.

Трудовые отношения во многих случаях предшествуют отношениям социального обеспечения либо существуют наряду с ними.

Наличие трудового отношения в прошлом или в настоящем является, как правило, условием реализации права на материальное обеспечение, а также основанием установления дифференцированных размеров обеспечения различных категорий работников. Однако есть виды пенсий и пособий, которые назначаются и выплачиваются независимо от трудовых отношений граждан в прошлом (социальные пенсии). Право социального обеспечения соприкасается и с административным правом по вопросам управления социальной защитой населения. Так, через властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, определяется социальная политика государства в области социального обеспечения, издаются нормативные акты, устанавливающие условия, размер и порядок предоставления обеспечения; определяются источники финансирования социального обеспечения. Административное право обеспечивает организационные связи в отношениях по социальному обеспечению. Но эти связи не аналогичны властно-организационным отношениям в административном праве, ибо положение участников этих отношений — государственных органов и граждан — не дает возможности рассматривать последних в качестве управляемых субъектов, находящихся в отношениях власти — подчинения с соответствующим государственным органом. Отношения по предоставлению гражданам отдельных видов обеспечения обусловлены социальной функцией (обязанностью) государства осуществлять и развивать различные формы социальной защиты населения. Однако на практике иногда трудно отличить отношения по социальному обеспечению, регулируемые административным правом или правом социального обеспечения. Поэтому рекомендуется отграничивать их не по содержанию социального обеспечения, а по характеру возникающих социально-обеспечительных отношений (т.е. по предмету права).

В числе отраслей, соприкасающихся с правом социального обеспечения, — финансовое право. Под эгиду его регулирования подпадает часть общественных отношений, складывающихся в процессе аккумулирования и распределения денежных средств, необходимых для социального обеспечения. С помощью норм финансового права обеспечивается функционирование фондов пенсионного обеспечения и социального страхования. Решаются расчетные, кредитные, страховые и другие вопросы финансового контроля за рациональным и эффективным использованием средств по прямому целевому назначению. Соблюдение и точное выполнение финансово-правовых предписаний обеспечивается путем применения различных санкций. Применение норм финансового права позволяет выявить специфические особенности и признаки той предметной области, к которой они причастны.

Отмечая основные аспекты взаимодействия права социального обеспечения с указанными отраслями права, следует подчеркнуть, что этим не исчерпывается и не исключается связь данной отрасли права с другими отраслями права, например, с гражданским, семейным и даже уголовным правом. Все зависит от того, под сферу какого юридического режима подпадает конкретное жизненное обстоятельство.

Уяснение общих положений, характеризующих право социального обеспечения как самостоятельную отрасль права, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Четкое представление о юридических признаках данной отрасли права способствует раскрытию понятия, структуры, форм и содержания социального обеспечения.