Муниципальное право

Татаринов Сергей Александрович,

доцент кафедры конституционного и международного права

ауд. 206

Консультация пт. 18.30 на кафедре

Чт.16.00

Учебники:

1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. «Муниципальное право РФ» 2010г.

2. Шугриа Е.С. «Муниципальное право РФ» 2010г.

3. Малько А.В. «Муниципальное право РФ» М. 2010г.

4. Овчинников И.И. «Муниципальное право РФ» М. Изд-во РАКС 2010г.

5. Авакьян С.А. «Муниципальное право РФ» 2010г.

6. Колюшин Е.И. «Муниципальное право» 2008г.

7. Бондарь Н.С. «Муниципальное право» М. 2008г.

8. Кокотов А.Н. «Муниципальное право РФ» М. Изд-во ЮРИСТ 2009г.

9. Чеботарев Г.Н. «Муниципальное право РФ»

10. Костюков А.Н. «Муниципальное право»

11. Васильев В.И. «Муниципальное право РФ» М. 2008г.

12. Комментарий к рамочному закону ФЗ от 06.10.2003г «об общих принципах организации местного управления». Подсуков/Чанов; Шкатулла В.И. «постатейный комментарий к закону.»; Велиев Д.С. М. Издат-во ЮРИСТ 2004г

Тема 1. Институт местного самоуправления в рф

1. Понятие и соотношение терминов социального управления, местного государственного управления и местного самоуправления

2. Правовая природа института местного самоуправления и его основные юридические свойства

3. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика.

1. В юридической науке обычно под определением понятия управления в целом принято обозначать целенаправленное, организованное воздействие субъекта управления на объект управленческой деятельности.

Разновидностью управления в обществе выступает понятие социальное управление, ктр можно обозначить как упорядоченную и согласованную деятельность всех членов общества для достижения поставленных перед ними задач и целей.

В свою очередь та часть или самостоятельная сфера социального управления, ктр преимущественно осуществляется через полномочия ОГВ и должностных лиц принято называть понятием государственное управление в широком смысле.

Наконец, в рамках системы государственного управления можно выделить обособленный круг общественных отношений, складывающихся в ходе организации деятельности ОМС, условно обозначаемая в качестве понятия местного государственного управления.

В отличии от деятельности органов местного государственного управления создание на местах ОМС предполагает наличие у них таких важнейших особенностей своей деятельности:

1. Признание принципа выборности муниципалитетов, проживающем местном населении и их юридической ответственности за результаты своей деятельности не только перед государством, но и непосредственно перед гражданами.

2. Строгое организационное обособление ОМС от существующей структуры ОГВ и отсутствия во взаимоотношениях между ними каких-либо элементов «власти и подчинения».

3. Предоставление муниципалитетам самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения

4. Установление самостоятельной финансово-экономической основы функционирования ОМС. В том числе, предусматриваются наличие у них средств местного бюджета и объектов муниципального имущества.

Вообще, в целом, следует отметить, что в зарубежной науке муниципального права при харатеристике соотношения понятий местного государственного управления и местного самоуправления используются 2 специальных юридических категории: деконцентрация государственной власти на местах; децентрализация местной государственной власти. Принципиальное различие между этими терминами состоит в том, что понятие деконентрации государственной власти на местах осуществляет техническое распределение публичных государственно-властных полномочий по управлению на местах, путем создания соответствующих территориальных подразделений ОГВ, ктр продолжают находиться в административной зависимости, подчинении по отношению к вышестоящим государственным органам.

Термин децентрализации местной госудасрвтенной власти предусматривает за собой коренное отчуждение государственно-властных полномочий по управлению на местах, посредством создания соответсвующих выборных муниципалитетов, избираемых гражданами и обладающие некоторой степенью независимости и самостоятельности в решении вопросов местного значения от государства.

Соотношение отдельных элементов местного государственного управления и местного государственного …. 3 вида:

1. Англосаксонская (США) – для англосаксонской муниципальной системы является присущими такие её главные особенности (характеристики):

1. Закрепление в законодательстве принципа выборности муниципалитета, проживающим местным самоуправлением, их подотчетности, подконтрольности перед гражданами

2. Предоставление муниципалитетам собственной компетенции в решении вопросов местного значения и запрещение по общему правилу вмешательства государственных органов в дела местного самоуправления

3. Организационное обособление и вовведении муниципалитетов и структуры ОГВ

4. Формирование самостоятельной материальной базы

5. Отсутствие форм прямого государственного административного контроля за деятельностью муниципалитета за исключением только процедур судебного контроля.

2. Европейская имеет 2 основные модификации:

1. Французская модель организации муниципальной власти по сравнению с другими видами муниципальных систем главным образом характеризуется тем, что в ней сочетается как отдельные элементы местного государственного управления и местного самоуправления. Элементы местного государственного управления прослеживаются в существовании института должностных лиц правительства как префекты и комиссары республики, назначаемые сверху департаменты и регионы, ктр призваны осуществлять прямой государственный административный контроль в отношении муниципалитета, действующий в муниципальных округах и муниципальных районах.

Префекты и комиссары имеют право приостанавливать действие актов муниципалитета. В свою очередь отдельные элементы местного самоуправления в рамках французской модели организации муниципальной власти наиболее наглядно раскрываются в функционировании муниципальных органов, в городских округах и муниципальных районах, ктр формально избираются местным самоуправлением и обладают самостоятельностью в ряде вопросов местного значения.

2. Германская модель организации местного самоуправления отличается от иных видов муниципальных систем такими своими важнейшими способностями. Присуще строгое разграничение предметов ведения и полномочий между местными общинами и ОГВ (на вопросы местного значения и на госудасрвтенные); сохранение выборности муниципалитета непосредственно проживающими на местах гражданами; закрепление за муниципалитетами своей самостоятельной финансово-экономической деятельности в виде регулирования права коммунальной собственности; действие специальных юридических процедур и форм отраслевого и правового контроля со стороны государственных органов в отношении местных общин.

3. Советская система просуществовала до 1991г. Продолжает сохраняться в таких зарубежных странах как Китай, северная Корея, Куба.

Признаки:

1 в советском законодательстве официально совет народных депутатов именовался государственным органом...

2 Местные советы обладали достаточно ограниченной компетенцией в решении вопросов местного значения, т.к. вышестоящие советы имели право изъять в любое время изъять любой вопрос из их ведения и затем принять его к своей компетенции.

3 в советском законодательстве полностью отсутствовали такие базовые юридические категории как регулирование муниципальной собственности и только формально юридически декларировалась бюджетная самостоятельность местных бюджетов.

В самой КРФ и действующем законодательства понятие местного самоуправления употребляется в нескольких смысловых значениях:

1 – признание института местного самоуправления как одной из демократических основ конституционного строя РФ или нормы-принципа, содержащегося в гл.1 КРФ

2 – закреление местного самоуправления в качестве одной из имеющихся форм осуществления народовластия в нашей стране

3 – местное самоуправление можно рассматривать как самостоятельный территориальный уровень организации публичной власти на местах.

Наиболее распространенным в действующем законодательстве и научной литературе встречается именно определение местного самоуправления как форма осуществления народовластия.

Ст.1 ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления» - местное самоуправление – такая форма осуществления народовластия в пределах, установленных КРФ, актами федерального и регионального законодательства и созданное в целях самостоятельного решения вопросов местного значения под свою юридическую ответственность непосредственным путем гражданами либо через создаваемые ОМС, и исходя из имеющихся местных традиций, обычаев, с учетом интересов и потребностей проживающего населения на местах.

2. В научной литературе для отграничения института местного самоуправления от ОМС обычно приводятся такие важнейшие его признаки (свойства):

1. Представительный характер организации деятельности местного самоуправления в РФ – можно трактовать в нескольких аспектах:

А. Согласно КРФ и рамочного закона население муниципального образования имеет право участвовать в формировании органов местного самоуправления путем регулирования порядка организации проведения муниципальных выборов.

Б. Согласно действующему законодательству наличие выборных органов местного самоуправления является императивным требованием действующего законодательства

В. Созданные выборные ОМС и их д.л. по закону, уставу муниципального образования обязаны периодически отчитываться о своей деятельности перед гражданами и население муниципального образования вправе решать вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных ОМС. (процедура отзыва депутата)

2. Особый территориальный принцип функционирования местного самоуправления. Муниципальное образование – терриория городского или сельского поселения в границах ктр созданы и действуют ОМС, осуществляются функции местного самоуправления и находятся объекты муниципального имущества, средства местного бюджета.

Согласно Постановлению КС РФ от 1997г. по так называемому Удмурдскому делу на территории муниципального образования запрещается параллельное учреждение и деятельность органов местного государственного управления, ктр в своей работе подменяют либо дублируют полномочия ОМС по решению вопросов местного значения. В настоящее время, согласно 131 ФЗ к числу видов муниципального образования относятся следующие виды территориальных единиц:

а. городское сельское поселение – 2 и более городских и сельских населенных пунктов, объединенных м\у собой территорией

б. муниципальный район – 2 и более городских и сельских поселений и находящиеся между ними межселенная территория, специально созданная для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

в. городской округ – городское поселение, ктр не входит в состав муниципального района и в полном объеме самостоятельно решает все вопросы местного вопроса.

г. внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в пределах ктр допускается возможность осуществления ф-ий местного самоуправления.

Отдельно в 131 ФЗ регулируется деятельность муниципальных образований, обладающие особым статусом (города наукограды, ЗАТО, приграничные территории).

3. Независимость местного самоуправления от государственной власти – согласно ст.12 КРФ ОМС не входят в структуру ОГВ и являются организационно-обособленными от них в своей деятельности. Кроме того, независимость местного самоуправления от ОГВ предполагает отсутствие прямого государственного административного контроля в отношении ОМС. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления 1985г. прямой государственный административный контроль за деятельностью ОМС допускается только в нескольких случаях:

1. Процедура судебного контроля за законностью издаваемых муниципалитетами НПА принятых по вопросам местного значения;

2. Контроль за эффективностью реализации переданных ОМС отдельных государственных полномочий;

3. Процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований, территориальными органами министерства юстиции РФ.

Категорически запрещается использование государством таких форм прямого государственного административного контроля как напр., предъявление требований о предварительном согласовании либо одобрении предложенных кандидатур на выборные должности в ОМС.

Процедура предварительного уведомления либо утверждения проектов муниципально-правовых актов, издаваемых ОМС по вопросам местного значения. Во всех остальных случаях во взаимоотношениях между ОГВ и ОМС преимущественно должны применяться только формы косвенного государственного административного контроля (процедура сбора и анализа статистической информации о достигнутых результатах финансово-хозяйственной деятельности муниципальными образованиями, органами Росстата РФ).

4. Самостоятельность местного самоуправления – согласно европейской хартии местного самоуправления 1985г. Самостоятельность местного самоуправления означает право и действительная способность местных территориальных сообществ из числа граждан решать большинство вопросов местного значения под свою юридическую ответственность и без вмешательства со стороны государственных органов.

В соотв. с КРФ считается, что население обладает правом участвовать самостоятельно в формировании ОМС и определении их организационной структуры в уставе муниципального образования.

Действует также правило, что само ОМС вправе самостоятельно регулировать свою компетенцию по решению вопросов местного значения. Кроме того, самостоятельность местного самоуправления предполагает закрепление за ОМС по действующему законодательству самостоятельной финансово-экономической основы своего функционирования, в том числе предусматривается наличие у них средств местного бюджета и объектов имущественного комплекса, находящегося в муниципальной собственности.

Самостоятельность местного самоуправления в любом случае предусматривает право ОМС в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывать и принимать муниципально -правовые акты по вопросам местного значения.

5. Присутствие общественных форм самодеятельности граждан в системе местного самоуправления – содержание этого свойства предполагает использование непосредственного, прямого участия граждан в осуществлении функций местного самоуправления, а также применения как коллективных, так и индивидуальных форм привлечения населения муниципального образования к работе ОМС.

В наиболее наглядном виде общественные начала в работе ОМС проявляются в организации их деятельности территориального общественного самоуправления в силу следующих причин:

1. Изначально органы ТОС всегда создаются на добровольных общественных началах по инициативе самих граждан снизу, а не сверху на той территории где они проживают;

2. Внутри структуры самих органов ТОС, по общему правилу, отсутствуют какой-либо специальный аппарат управления, состоящий из штата муниципальных служащих;

3. Органы ТОС не имеют к-л властно-распорядительных полномочий, свойственные ПТО;

4. Издаваемые ими муниципально-правовые акты обычно носят рекомендательный характер и распространяются только в отношении членов органов ТОС;

5. В случае наделения их правами ю.л. органы ТОС подлежат государственной организации в форме некоммерческой общественной организации.

3. Вся структура складывается из 2-х составных частей:

1. Выборные органы. Непосредственно к ним относится представительный орган муниципального образования и глава муниципального образования.

Представительный органа муниципального образования – такой выборный ОМС, состоящий из депутатов, членов или иных представителей, избираемые на свой пост двумя юр. способами:

1. Путем подготовки и проведения выборов населением муниципального образования и на основе правил мажоритарной избирательной системы относительного меньшинства голосов или смешанных избирательных систем.

2. Посредством проведения косвенных муниципальных выборов из числа депутатов представительных ОМС либо глав городских и сельских поселений, входящие в состав муниципального района.

Согласно ст.35 рамочного 131 ФЗ представительный орган муниципального образования по своему уставу должен наделяться исключительной компетенцией в решении наиболее важных вопросов местного значения, в том числе он имеет право утверждать местный бюджет и отчет об его исполнении; имеет право устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом;; принимать целевые программы и планы развития территорий муниципального образования. По общему правилу также считается, что акты, принятые представительным органом муниципального образования имеют наивысшую юр. силу в иерархии муниципально-правовых актов, издаваемых ОМС (устав муниципального образования).

Глава муниципального образования – это есть высшее должностное лицо местного самоуправления, избираемое на свою должность двумя способами:

1. В результате назначения и проведения прямых муниципальных выборов всем населением муниципального образования и по правилу мажоритарной системы (абсолютного большинства голосов 50% + 1 голос).

2. Путем проведения косвенных муниципальных выборов из числа депутатов на заседании представительного ОМС (выборы мэра г. Северска).

По сравнению с ранее действующем законодательстве в настоящее время правовой статус главы муниципального образования характеризуется рядом таких своих главных особенностей:

1. Глава муниципального образования является подотчетным, подконтрольным в своей деятельности и несёт юр. ответственность за результаты своей работы непосредственно как перед представительным ОМС и населением муниципального образования, так и в некоторых случаях перед высшим д.л. S РФ;

2. Глава муниципального образования должен наделяться самостоятельной компетенцией в решении вопросов местного значения и несовпадающие с полномочиями иных ОМС;

3. По закону глава муниципального образования необязательно может одновременно совмещать должности главы муниципального образования и главы местной администрации и в том случае, если он входит в состав представительного ОМС с правом решающего голоса, последний выполняет функции его председателя;

4. Он формально не является муниципальным служащим, но замещает высшую муниципальную должность;

5. Акты главы муниципального образования по своей юр. силе фактически занимают 2 место после решений представительного ОМС.

2. Невыборные ОМС – включают в себя местную администрацию, контрольный орган муниципального образования и муниципальную избирательную комиссию.

Местная администрация – невыборный ОМС, призванный осуществлять исполнительно- распорядительные ф-ии по управлению подведомственными отраслями и сферами муниципального хозяйства.

В отличии от иных ОМС деятельность местной администрации обладает такими своими важнейшими особенностями:

1. Местная администрация организационно не входит в структуру исполнительных ОГВ РФ и её S;

2. В пределах своей компетенции она наделяется самостоятельной компетенцией в решении вопросов местного значения и может также осуществлять переданные ей отдельные государственные ф-ии;

3. По всем вопросам своей деятельности местная администрация является подотчетной, подконтрольной как перед главой муниципального образования и представительным ОМС, так и в ряде случаев перед соответствующими исполнительными ОГВ на федеральных, региональных уровнях.

Территориально местная администрация всегда действует только в границах муниципального образования. С точки зрения своей организационно-правовой формы управления местная администрация представляет собой бюджетное учреждение, состоящее из штата профессиональных муниципальных служащих.

г. Финансово – экономическую основу функционирования местной администрации составляет находящиеся в её ведении Q муниципального имущества и средства местного бюджета, выделяемые на содержание местной администрации.

д. Акты местной администрации в основном носят подзаконный (служебный, ведомственный) характер.

Контрольный орган муниципального образования – специализированный ОМС….

Обычно такой ОМС именуется счетной палатой, контрольно-ревизионной комиссией, создается он по решения представительного ОМС либо непосредственно на выборах населения муниципального образования и названный орган выполняет 3 основных функции:

1. Контроль за целевым использованием по назначению средств местного бюджета всеми участниками бюджетно-финансовой деятельности муниципального образования;

2. Контроль за эффективностью и рациональностью распоряжению и управлению объектами муниципального имущества

3. Т

В г. Томске – Счетная палата г. Томска, ктр формируется городской думой Томска на конкурсной основе и состоит из числа аудиторов ревизоров, имеющие высшее экономическое образование по специальности бух. учет и аудит, стаж работы не менее 3-х лет по специальности и обладающие квалификацией в качестве аудитора – ревизора.

Проведение ревизий за финансово-хозяйственной деятельностью администрации и муниципальных образований. По итогам проведения своих контрольных мероприятий счетная палата г.Томска выносит специальные муниципально -правовые акты об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства, возмещении причиненного вреда городской казне и привлечения виновных д.л. городского самоуправления к установленным законом мерам юр. ответственности.

Муниципальная избирательная комиссия – муниципальный орган власти не входящий в структуру ОМС, образование ктр м. лишь предусматриваться уставом муниципального образования на постоянной профессиональной основе.

В г. Томске – городская муниципальная избирательная комиссия, ктр создается по решению думы г. Томска сроком на 5 лет и на основе предложений избирательных объединений, политических партий, собраний избирателей и на основе предложений избирательной комиссии Томской области. Деятельность этой комиссии полностью финансируется из средств городского бюджета. Часть членов комиссии с правом решающего голоса как председатель, его заместитель и секретарь замещает должности муниципальных служащих. В компетенцию данной комиссии входит организация и проведение муниципальных выборов, местных референдумов, голосования по наиболее важным вопросам местного значения.

Акты, издаваемые комиссией по вопросам своего ведения действуют только н территориях г. Томска.