Глава II. Функционирование Государственного Совета с 1810 года по 1855 год.

§1. История создания Государственного Совета, его структура и порядок производства дел с 1810 года по 1855 год.

В 1810 году Непременный совет был упразднен и на его месте образован Государственный Совет. В его создании и функционировании важную роль сыграла личность М.М.Сперанского, в связи с чем необходимо остановиться на наиболее важных этапах его политической деятельности.

В 1801 году М.М. Сперанский был назначен экспедитором отделения по гражданской и духовной части Непременного Совета, а в 1802 году, в связи с образованием министерств, он стал работать в канцелярии под руководством министра внутренних дел графа Кочубея, при этом оставаясь в должности статс-секретаря при Непременном Совете. С 1806 года граф В.П. Кочубей, в связи с ухудшением здоровья, не смог делать необходимые доклады императору о работе министерства внутренних дел и согласно его распоряжению доклады стал делать Сперанский. Новые обязанности М. М. Сперанского предусматривали визиты непосредственно к Александру I, что помогло ему сблизиться с императором, который стал давать ему личные поручения. 19 декабря 1808 года М.М. Сперанский был отстранен от работы в министерстве внутренних дел и находился в свите государя.

В 1808 году М.М.Сперанский сопровождал Александра I в поездке в Эрфурт для встречи с Наполеоном, который отозвался о Сперанском как о «единственной светлой голове в России». ¹ После возвращения М.М.Сперанский был назначен советником императора в государственных делах, и в 1808 году ему было поручено подготовить план государственных преобразований. Таким образом, Александр I поручает подготовить план государственных преобразований опытному человеку, прекрасно выполнявшему все поручения, знакомому с проектами законов и с системой управления изнутри, об уме и таланте которого отзывались положительного не только соотечественники, но и представители других стран.

Все проекты, связанные с разработкой проекта преобразований, Сперанский обсуждал лично с императором и хранил их в тайне от чужих глаз. Интересно отметить, что когда император уехал на некоторое время из

______________

¹ Государственный Совет:1801-1901. Спб.1901.С.20

Санкт-Петербурга, М.М. Сперанский, по свидетельству графа Корфа, для того, чтобы сохранить дело в тайне передавал тетради с планами проекта в конвертах без адреса и под чужой печатью.

К 1809 году М.М. Сперанским был составлен план преобразований, получивший название «Введение к уложению государственных законов». Общая идея преобразований состояла в том, чтобы «правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременяемом законе». Преобразования Сперанского относились к центральному управлению, он хотел определить функции и полномочия каждого учреждения и тем самым придать ему более организованный вид. В связи с этим по плану М.М. Сперанского «три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная».¹ Эти силы по раздельности «мертвы», они не производят ни закона, ни прав, ни обязанностей. И поэтому необходим был орган, который бы их соединил и сделал действующими. Не может быть стройности и порядка в разных частях управления, когда каждое из них движется по разному направлению и в нем нет единства, «когда главныя отношения разных частей не определены и не соображены между собой»² - говорил Сперанский в записке «О необходимости учреждения Государственного Совета. Таким органом и стал Государственный Совет

Следует отметить, что основными признаками Государственного Совета должны были стать постоянство, четкость в организации процесса законодательства и принцип единообразия.

Однако, проекты реформы преобразования государственного управления вызывали недовольство и критику, в связи с чем Александр I решил начать преобразования постепенно, издав 1 января 1810 года манифест об «Образовании Государственного Совета».

Представляется необходимым рассмотреть основные положения данного манифеста, чтобы определить какую роль занимал Государственный совет в этот исторический период в системе государственного управления.

Совет представлял «сословие, в коем все части управления в главных

___________________

¹http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/speran.htm 20.03.13

² Государственный Совет:1801-1901. Спб.1901.С.23

их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Из этого ясно, что все законы, уставы и учреждения первоначально рассматривались в Государственном Совете и после утверждения поступали к их совершению в «порядке законодательном, судном и исполнительном».¹

Манифест был разделен на два отделения. Первое было посвящено коренным законам Государственного совета, которые определяли состав Совета, пределы его деятельности, структуру Совета, во втором отделении описывался порядок производства дел, функции основных учреждений Государственного совета.

В состав Совета входили люди «высочайшею доверенностью в сие сословие призываемые», министры являлись членами Совета по своему званию. Первым председателем Государственного совета был назначен Н.П. Румянцев. Согласно указу 1 января 1801 года членами Совета было назначено 35 человек.

«Никакой закон, устав и учреждения не исходит из совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти».² Следовательно, Государственный совет являлся исключительно законосовещательным органом, без права законодательства, так как только рассматривал и обсуждал законы, а их утверждение всегда оставалось за императором.

Председательствовал в совете лично император, а в его отсутствие его место занимал один из назначенных им членов Совета. Собрания Совета проводились в установленные дни, но могли быть созваны по необходимости повелением императора.

При Совете было установлено несколько учреждений. Во-первых, Совет разделялся на четыре департамента: законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии. Дела в департамент поступали из Комиссии законов. В департамент военных дел входили предметы военного и морского министерств; в департамент гражданских и духовных дел – вопросы, связанные с юстицией, духовным

__________________

¹ http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/speran.htm 20.03.13

²http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/speran.htm 20.03.13

управлением и полицией; к департаменту государственной экономии принадлежали дела промышленности, науки, торговли, финансов, казначейства.

Во-вторых, Государственная канцелярия, которая являлась важным учреждением, так как все дела, которые поступали в Совет, проходили через нее. В-третьих, Комиссия составления законов, в которой составлялись проекты законов, учреждений и установлений. И последним их них была Комиссия прошений – здесь рассматривались прошения, поступавшие на имя императора.

К основным делам, рассматриваемым в Государственном Совете относились: все предметы, которые требуют нового закона, устава; предметы внутреннего управления, требующие изменения прежних положений; дела, требующие объяснения истинного смысла какого-либо указа, закона, установления, необходимые меры распоряжения, необходимые для успешного исполнения существующих законов, внешние факты (объявление войны, мира), ежегодные сметы расходов, отчеты министерств.

Порядок производства дел проходил следующим образом: все дела, которые предполагалось рассматривать в Государственном Совете, сначала поступали в департамент в зависимости от их содержания, темы. Предварительно они готовились в Государственной канцелярии. Далее дела рассматривались в департаменте и поступали в Государственный Совет только в том случае, если они предполагали установление нового закона, отмену старого или более четкого его определения.

В общее собрание дела поступали или из департаментов или вносились лично императором. Далее происходило обсуждение дел и выражение мнений членов Совета, после чего принятые проекты предоставлялись на утверждение императора. Все законы, уставы и учреждения после Высочайшего утверждения, «получали свою форму в государственной канцелярии».

В журнал Государственного Совета вносилось лишь мнение большинства, остальные вносились в специальное дополнение к нему. Интересно, что из 242 дел, по которым произошло разногласие в Совете, 159 были заключены по мнению большинства, 83 по мнению меньшинства, из которых по 4 делам император согласился лишь с мнением одного члена Совета.

Можно сделать вывод, что Государственный Совет являлся законосовещательным органом, который упорядочивал систему управления, объединяя деятельность основных учреждений государства и играя роль посредника между ними и императором. При этом Государственный Совет не ограничивал власть монарха, так как только император своим постановлением мог привести в силу обсуждаемые в Совете проекты.

Первое собрание Государственного Совета состоялось 1 января 1810 года. Оно отличалось необыкновенной торжественностью. На этом собрании Александр I произнес речь по случаю открытия Государственного Совета. В речи Александра I, составленной по записке М.М.Сперанского, говорилось о том, как важно, чтобы государство было основано на идее законности. «Я всегда желал, чтобы благосостояние империи утверждалось на законе, а закон был неподвижен на установлениях. Государственный Совет будет составлять средоточие всех дел высшего управления».¹

Для более глубокого и логичного понимания деятельности Государственного совета необходимо рассмотреть изменения, которые были внесены в структуру, полномочия и порядок ведения дел в Совете в разные периоды времени.

Первые изменения в полномочиях Совета происходят уже через два года после начала его функционирования. Они были связаны с началом Отечественной войны и носили временный характер.

1 апреля 1812 года Александр I уехал в действующую армию. В связи с этим 3 апреля 1812 года был издан указ, по которому в связи с отбытием императора Совету были предоставлены особые права.

В случаях, которые требовали немедленного действия, министрам следовало исполнять решения общего собрания Совета по выпискам из журналов Совета. Мнения по решенным данным образом делам должны были доставляться на утверждение императору. Кроме того, Совет имел право выделять суммы для чрезвычайных надобностей, не ожидая личного указа императора.

Далее произошли изменения в порядке производства дел. Так, были

__________________

¹ Государственный Совет:1801-1901. Спб.1901.С.28

введены мемории – краткое изложение содержания рассматриваемых в Совете дел с заключением по ним департаментов и общего совета. И именно в виде меморий рассмотренные дела теперь должны были представляться на утверждение императору.

Кроме того, свои мнения члены Совета должны были теперь представлять только на русском языке. Это нововведение связано с высказыванием графом Литте своего мнения на французском языке, что получило неодобрение императора.

С 1811 года в Совете стали обсуждаться финансовые дела, а с 1823 году Совет наделялся полномочиями рассматривать сметы о доходах и расходах Москвы и Санкт-Петербурга.

С 1812 года в Государственном Совете стали рассматриваться судебные дела. Первоначально он разбирал только те дела, по которым возникали разногласия между Сенатом и Военным Советом. Но затем стали рассматриваться и другие судебные вопросы, причем постановления Сената теперь не имели силу до окончательного решения Совета.

Таким образом, к концу правления Александра I значительных преобразований в структуре Совета произведено не было, однако произошли изменения в деятельности Государственного Совета, которая теперь состояла в рассмотрение финансовых, судебных и административных вопросов, что значительно расширяло полномочия Совета.

В отличие от периода правления Александра I при Николае I происходят значительные перемены в структуре и устройстве Государственного Совета.

Так, произошли изменения в структуре учреждений при Совете. Комиссия составления законов, находящаяся при Гос. Совете, не выполняла всех положенных ей функций. Деятельность её ограничивалась представлением заключений по законодательным вопросам. 31 января 1826 года был издан указ на имя председателя Государственного Совета, по которому все дела, связанные с составлением законов, теперь становились делом исключительно императора, а Комиссия составления законов была преобразована во второе отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии.

Вслед за этим, 18 января 1835 года, от Государственного Совета было отделено еще одно учреждение – Комиссия прошений, которая теперь находилась в ведении императора.

Однако в 1832 году в составе Совета появился департамент Царства Польского, где рассматривались «дела законодательства и другие особенной важности предположения по Царству Польскому».¹

В рассматриваемый период произошли ограничения некоторых полномочий Государственного Совета. Так, с 1832 году обсуждения ежегодных отчетов о проделанной работе, которые предоставлялись в Совет министрами, были убраны из компетенции Государственного Совета. Также с 1836 года все дополнения и пояснения к законам по военной части теперь предоставлялись на усмотрение императора не Государственным Советом, а Военным советом.

Но к числу наиболее значительных изменений следует отнести создание в 1842 году «Учреждения Государственного совета» взамен «Образования Государственного совета» в 1842 году. Это стало необходимым в связи с накоплением разного рода документов, касающихся изменений в структуре и полномочиях Совета, которые происходили в разное время и иногда противоречили друг другу.

Согласно «Учреждению Государственного Совета» основная его суть не менялась, он также оставался высшим законосовещательным органом и обладал постоянным характером.

Однако произошли изменения в структуре Совета. Было установлено пять направлений принятия закона, которые теперь рассматривались без участия Государственного Совета. «Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее».²

Также расширился круг вопросов, рассматриваемых в Совете. Теперь к сфере его полномочий стали относиться административные, финансовые и судебные дела, вопросы, связанные с доходами и расходами городов, возможность проводить следствие над министрами.

___________________

¹ Государственный Совет:1801-1901. Спб.1901.С.32

² Государственный Совет:1801-1901. Спб.1901.С.36

При этом Совета больше не мог контролировать деятельность министров, так как их ежегодные отчеты были исключены из круга его ведения.

Интересно отметить, что в царствование Николая I заседания Совета впервые стали посещали особы царской фамилии. Так Совет посетили Великий князь Михаил Павлович, принц Петр Георгиевич Ольденбургский, наследник престола Александр, князь Константин Павлович.

Таким образом, роль Государственного Совета постепенно возрастала и расширялся круг его полномочий.