29. Сущность концессионного механизма государственно-частного партнерства

Термин «концессия» происходит от латинского понятия «concessio» (разрешение) и означает уступку, послабление, соглашение, скидку. Он имеет множество различных трактовок и охватывает широкий круг объектов, к которым могут относиться государственное и муниципальное имущество, а также отдельные виды деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления. Концессия — это сложное и многостороннее понятие; её можно рассматривать и как акт публичной власти, и как систему отношений, и как механизм, и как договор (соглашение). В наиболее общем плане под концессией понимается акт публичной власти, посредством которого орган государственной власти или орган местного самоуправления передаёт частному лицу права на управление и пользование государственным или муниципальным имуществом или на выполнение отдельных видов деятельности органа государственной власти или органа местного самоуправления. Крупнейший российский исследователь государственно-частного партнёрства В.Г. Варнавский трактует концессию как «систему отношений, с одной стороны, государства или муниципального образования (концедента), а с другой стороны, частного юридического или физического лица (концессионера), складывающуюся в соответствии с действующим законодательством и договором между ними, предметом которого выступает объект государственной (муниципальной) собственности или общественная услуга».. Для определения концессии как договора обычно используется понятие «концессионное соглашение». Долгое время в России отсутствовала определённость в отношении этого понятия. Ясность в данный вопрос внёс Федеральный закон от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Согласно пункту 1 статьи 3 указанного Федерального закона, «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности». Исходя из данного определения: 1. Концедент — обладатель права собственности на объект концессии. 2. Концессионер — это частное юридическое или физическое лицо, обязующееся за свой счёт создать и (или) реконструировать объект концессии и обладающее правами владения и пользования им в течение срока действия концессионного соглашения. 3. Объект концессионного соглашения — недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.

Концессионный механизм — это механизм взаимодействия между концедентом, концессионером и обществом, предусматривающий, что концессионер принимает обязательства по строительству, реконструкции и дальнейшей эксплуатации объекта концессии, остающегося в собственности концедента, при этом соблюдая интересы общества. Концессионный механизм оптимальным образом обеспечивает баланс интересов государства, бизнеса и общества в целом, консолидируя их действия. Концессионный механизм подразумевает передачу концедентом концессионеру объекта, находящегося собственности концедента, на следующих основных условиях: — концессионеру передаются только права владения и пользования объектом концессии; — концессионер должен осуществить инвестиции в строительство и (или) реконструкцию объекта концессии; — возврат инвестиций концессионера происходит за счёт эксплуатации им объекта концессии на коммерческой основе; — срок концессии ограничен, но является достаточным для того, чтобы концессионер мог не только возвратить вложенный капитал, но и получить прибыль; — по истечении срока концессии объект возвращается концеденту; — за пользование и владение собственностью концедента концессионер выплачивает ему концессионные платежи (в виде непосредственно концессионных платежей, налогов и сборов, части прибыли от эксплуатации объекта концессии); — отношения концедента и концессионера строятся в соответствии с условиями концессионного соглашения; — тарифы, взимаемые концессионером с потребителей услуг, регулируются условиями концессионного соглашения и контролируются концедентом в течение всего срока концессии. При реализации концессионного механизма основной целью концессионера является получение прибыли, а целью концедента — защита общественных интересов. Цели концессионера и концедента во многом являются противоречивыми, однако необходимость их достижения заставляет участников соглашения прийти к общему мнению по вопросам управления концессионным объектом, объема инвестиций в него, степени обновления оборудования и другим принципиальным вопросам.

В течение срока концессии стороны связаны между собой не только условиями концессионного соглашения, но и множеством других отношений. Концедент осуществляет контроль и надзор за состоянием объекта концессии и за деятельностью концессионера, а также проводит систематический мониторинг исполнения концессионером условий концессионного соглашения. То, что концессионер при эксплуатации объекта концессии взаимодействует с потребителями услуг, определяет его особые отношения с обществом. В связи с этим контроль деятельности концессионера и состояния объекта концессии должен также осуществляться обществом в лице потребителей услуг и специализированных общественных организаций. Информация о соблюдении или несоблюдении концессионером общественных интересов должна поступать как концессионеру, так и концеденту. Важным этапом действия концессионного механизма являются мониторинг и диагностика результатов изменения объекта концессионных отношений в процессе реализации концессионного проекта, которая включает оценку социально-экономической эффективности реализации концессионного проекта. Указанная оценка производится на предмет анализа соответствия результатов, достигнутых в процессе реализации концессионного проекта, условиям концессионного соглашения и целям, поставленным концедентом. При описании оценки эффективности концессионного механизма мы будем использовать понятие «концессионный проект», определение которого также отсутствует в литературе. По нашему мнению, концессионный проект — это особая форма инвестиционного проекта, комплексный план мероприятий, направленный на создание и (или) реконструкцию государственного (муниципального) имущества на условиях концессионного соглашения и обеспечивающий достижение целей государства (муниципалитета), частного инвестора и общества. Эффективность концессионного проекта может оцениваться по следующим направлениям: 1. Экономическая эффективность концессионного проекта — определяется на основе оценки финансовых последствий участия концессионера в реализации концессионного проекта. 2. Социальная эффективность — определяется при оценке результатов, приносящих улучшения жизни населения в результате реализации концессионного проекта. К таким результатам относятся повышение качества функционирования инфраструктурных объектов, в том числе коммунальной, дорожной, транспортной инфраструктуры, инфраструктуры здравоохранения и образования, увеличение количества рабочих мест в регионе, улучшение условий труда работников, повышение уровня и качества жизни населения в целом. Также при расчёте социальной эффективности необходимо учитывать косвенные результаты реализации концессионного проекта, такие, как изменение доходов предприятий и граждан, рыночной стоимости недвижимого имущества в регионе, потери природных ресурсов в результате возможных аварий. 3. Бюджетная эффективность — оценка результатов концессионного проекта с точки зрения изменения доходной и расходной частей бюджета. При определении бюджетной эффективности необходимо учитывать средства, вложенные государством (муниципальным образованием) в концессионный проект, как в виде инвестиций, так и в виде государственной поддержки, налоги и сборы, поступающие от концессионера, а также концессионные платежи и прибыль от реализации концессионного проекта. 4. Экологическая и политическая эффективность не поддаются стоимостной оценке и должны быть учтены при принятии решений о реализации и (или) о государственной поддержке концессионных проектов. При выявлении несоответствия фактических результатов функционирования концессионного механизма условиям концессионного соглашения и (или) целям, поставленным концедентом или интересам общества, концедент инициирует корректировку отдельных элементов концессионного механизма. Ввиду того, что элементы концессионного механизма и отношения между ними претерпевают изменения в течение срока реализации концессионного проекта, можно говорить о том, что концессионный механизм представляет собой динамическую систему. Любой из элементов концессионного механизма подвержен воздействию внутренних и внешних факторов, влияющих на его структуру и взаимоотношения между элементами.

Особенности концессии

Субъекты концессии	концедент — орган государственной власти или орган местного самоуправления; концессионер — негосударственная российская или иностранная организация
Предмет концессии	государственная (муниципальная) собственность; монопольные виды деятельности органа государственной власти (органа местного самоуправления)
Цель концессии	удовлетворение общественных нужд и потребностей
Принципы концессии	договорная основа концессии; возвратность предмета концессии; платность концессии

Концессии в области недропользования — это передача концедентом концессионеру прав на поиск, разведку и добычу природных ресурсов. Концессии в области инфраструктуры — это передача концедентом концессионеру прав на владение и пользование объектами инфраструктуры, находящимися в собственности государства или муниципального образования. К таким объектам могут относиться объекты коммунальной и дорожной инфраструктуры, объекты систем образования и здравоохранения и прочие объекты, заключение концессионных соглашений в отношении которых допускается нормами российского законодательства. Договор коммерческой концессии регулируется главой 54 Гражданского кодекса Российской Федерации и представляет собой самостоятельный вид договора. Целью коммерческой концессии является продвижение на рынке новых товаров, работ, услуг. Эта форма концессии позволяет использовать опыт и положительные результаты деятельности предпринимателей, уже имеющих определённых имидж на рынке. По типу концессионного соглашения (контракта) можно выделить следующие типы концессий: BOT — строительство, управление, передача; FBOOT — финансирование, строительство, владение, передача; BOL — строительство, управление (эксплуатация), лизинг; DBOM — проектирование, строительство, эксплуатация, ремонт; DBOT — проектирование, строительство, эксплуатация, передача; BOD — строительство, эксплуатация, поставки; BOOST — строительство, владение, эксплуатация, субсидирование, передача; BRT — строительство, аренда, передача; BTO — строительство, передача, эксплуатация. Анализ методологических основ применения концессии в качестве механизма реализации инновационной политики позволяет сделать следующие выводы: эффективность использования концессионного механизма для внедрения инноваций в инфраструктурных отраслях обусловлена тем, что концессионер, стремясь снизить издержки при реализации концессионного проекта, ищет пути повышения эффективности функционирования объекта концессии и труда работников за счёт применения наиболее эффективных технических решений, внедрения инновационных технологий.