Тема 5. Бюджет. Бюджетна система Лекційне заняття №1

Мета заняття: визначити сутність та історичне походження категорії бюджету, призначення та роль бюджету держави та органів місцевого самоврядування, дослідити структуру бюджетної системи України, її бюджетний устрій. Також слід розглянути поняття бюджетної політики і бюджетного механізму, визначити роль бюджетного процесу у реалізації бюджетної політики держави. Звернути увагу на важливості знань з даної теми при вивченні курсу «Фінанси» та спрямувати зусилля студентів на розгляд і вивчення всіх передбачених питань.

План

1. Сутність, призначення та роль бюджету держави, органів місцевого самоврядування.

2. Бюджетна політика, бюджетний механізм, бюджетні ресурси.

3. Бюджетна система та бюджетний устрій.

4. Бюджетний процес, поняття, його основні елементи. Бюджетний кодекс України про бюджетний процес.

Література

Основна:

1. Бюджетний кодекс України: Прийнятий 10 липня 2010 року № 2542-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2010. - № 37-38.

2. Василик О.Д. Теорія фінансів: Навчальний посібник / За аг. ред. О.Д. Василика. – Київ: ЦНЛ, 2005. – 480 с.

3. Діденко, В.М.. Загальна теорія фінансів / В.М. Діденко, В. Д. Попова, В. В. Прядко. - 2000. - 640 с.

4. Данілов О.Д., Серебрянський Д.М. Фінанси у запитаннях та відповідях: Навчальний посібник. – К.: „Видавничий дім „Комп'ютерпрес”. 2006. – 444 с.

5. Опарін В.М. Фінанси (Загальна теорія): Навч. посібник. — 2-ге вид., доп. і перероб. / В.М. Опарін — К.: КНЕУ, 2002. — 240 с.

1. Сутність, призначення та роль бюджету держави, органів місцевого самоврядування.

Бюджет – надзвичайно складна та багатогранна категорія. Зважаючи на таку багатозначність цього терміна, звернемося до його витоків.

Слово «бюджет» походить від старонормандського bougette (шкіряний мішок). З нього надалі утворилось англійське слово budget, яке пізніше в такому ж написанні перейшло й у французьку мову. [12]

У Франції тривалий час цей термін не вживали. Так, в усіх трьох томах книги «Управління фінансами» Неккера, опублікованих у 1784 pоці, він жодного разу не згадується. У книзі міністра фінансів де Раммеля «Фінанси Франції» цей термін також не вживається. У доповіді Трибунату на 11-му році Республіки Ж.-Б. Сей говорив: «Бюджет — варварське слово, навіть в англійській мові його первісне значення перекручено, і тому ми маємо замінити його своїми іменами — рівновага між державними потребами і коштами». Маркіз Одіфре один із розділівсвоєї шеститомної книги "Фінансова система Франції" називає «Бюджет», проте визначення цього терміна не дає. Це стосується і статті Павла Буато у «Фінансовому словнику»: незважаючи на загальний заголовок «Бюджет» і підзаголовок «визначення», тлумачення поняття, про яке йде мова, у статті немає.

Слід зазначити, що походження цього терміна можна простежити і за своєрідною історичною процедурою: коли в Англії палата громад у XVI—XVII ст. затверджувала субсидії королю, перед закінченням засідання канцлер казначейства відкривав портфель, в якому були папери з відповідним законопроектом. Це називалось «відкриттям бюджету», пізніше назву портфеля (шкіряна сумка) було перенесено на цей законопроект. З кінця XVII ст. в Англії законопроект, який включав план доходів і видатків і який мав затверджуватись парламентом дістав назву «бюджет».

У літературних джерелах на початку XIX ст. чіткого визначення терміна «бюджет», попри існування цього явища на практиці, не було. Але, як відзначив Ж.-Б. Сей, «часте вживання будь-якої формальності примушує знайти для неї короткий вислів».

Словник Французької академії вже супроводжує термін «бюджет» таким тлумаченням: «Бюджет — слово, яке запозичене з англійської мови, використовується в адміністративному житті для позначення щорічної відомості передбачуваних витрат і сум, або доходів, передбачених для покриття цих витрат». Словник Літтре також визначає «бюджет» як «щорічно визначену відомість державних надходжень та витрат». При цьому як епіграф він подає вірші Віктора Гюго: «Бюджет — чудовисько велике, риба дивна, гачки якій з усіх сторін кидають». Поль Jleруа-Больє в «Трактаті про фінансову науку» відзначає: «Бюджет є відомість, яка включає передбачення доходів та витрат протягом визначеного часу; це таблиця, яка обчислює та порівнює надходження, що мають надійти, з витратами, які необхідно здійснити». У Кодексі державної звітності поняттям «бюджет» визначається так: «Бюджет є акт, який передбачає і дозволяє щорічні надходження і витрати держави або інші повинності, які підпорядковуються законам, тим же правилам» (Ст. 5 декрету від 31.05.1862 p.).

Отже, протягом XIX ст. відбулося оформлення терміна «бюджет» у відносно зрозуміле поняття.

Рене Штурм відзначає, що «офіційні акти могли використовувати термін «бюджет» тільки на початку XIX ст.», а професор М. І. Боголєпов підтверджує, що «держбюджет у сучасних його формах не бере початок пізніше, ніж перші десятиріччя XIX ст.»

Протягом XX ст. тлумачення цього поняття стали чіткішими та всеохоплюючими. Так, Ф. Нітті підкреслює, що «в бюджеті повинні бути показані всі доходи і всі витрати без усіляких приховувань або таємничих визначень».

Одним із перших планову природу бюджету відзначив німецький фінансист Шанц. Вагомий вклад у фінансову науку, в тому числі і з бюджетних питань, внесли російські й радянські вчені I. X. Озеров, С. Ю. Вітте, М. І. Боголєпов, Д. Боголєпов, Ф. О. Меньков, М. І. Фрідман. Так, у Д. Боголєпова знаходимо: «У сфері державного господарства під бюджетом розуміємо передусім сукупність доходів і витрат протягом певного періоду, по-друге, визначений у цифрах план ведення державного господарства, установлений на прийдешній бюджетний період, і закон, згідно з яким стягуються доходи і здійснюються витрати».

Наприкінці XX ст. у перекладених зарубіжних посібниках знаходимо визначення С. Фішера: бюджет — це «детальний опис витрат, а також фінансових планів окремих людей, компаній або урядів».

Помітний внесок у розбудову бюджетних питань зробили також і українські вчені. Серед тих, чиї праці виходили наприкінці XIX — на початку XX ст., слід назвати М. І. Туган- Барановського, І.І. Янжула, М. Яснопольського, М. X. Бунге, М. М. Олексієнко, І. Мирнікова, X. Лебедя-Юрчика.

Серед сучасних учених, які плідно досліджують бюджетну проблематику, — В. Андрущенко, Й. Бескид, С. Буковинський, С. Булгакова, О. Василик, 3. Васильченко, В. Вітлінський,Г. Волощук, М. Гапонюк, В. Геєць, М. Деркач, Л. Єрмошенко, М. Єрмошенко, А. Єпіфанов, О. Кириленко, В. Кравченко, В. Краснова, І. Лукінов, І. Луніна, Ц. Огонь, В. Опарін, М. Пабат, К. Павлюк, В. Письмак, Д. Полозенко, I. Сало, С. Слухай, Т. Токарева, В. Федосов, О. Чернявський, М. Чумаченко, С. Юрій та ін. [10]

Сьогодні під терміном «бюджет» розуміють кілька понять. Крім того, налічується приблизно п’ятдесят його похідних значень. Звернемося до словників, зокрема до «Словника іншомовних слів»: Бюджет (англ. budget, букв. — торба, гаманець) — 1) затверджений у законодавчому порядку розпис, кошторис грошових доходів і видатків держави, міста, які передбачається одержати і витратити у майбутньому; 2) план доходів і видатків особи, сім'ї на певний період. [10]

Бюджет – це загальна назва терміну, що означає розрахунковий і обмежений кошторис доходів і витрат, їх розпис на визначений період часу, затверджений відповідним рішенням, та обов’язковий до виконання індивідуальним або колективним суб’єктом [4]. Бюджет – грошове вираження збалансованого розпису доходів і видатків держави, адміністративно-територіальної одиниці (області, району, міста, села), підприємства, установи за певний період. Розглянувши можливі значення терміна «бюджет», подаємо їх у вигляді схеми.

У підручниках, науковій літературі, законодавчих актах використовуються різні трактування поняття «бюджет» як бюджету держави.

Чинним Бюджетним кодексом України дається таке визначення: Бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду [1].

Рис. 1. Схема можливих значень терміну «бюджет»

Можемо зробити висновок, що в сучасних умовах термін «бюджет» охоплює широкий спектр понять. Загалом, бюджет – це розпис грошових доходів і витрат держави, підприємства, установи, сім’ї, окремої особи на визначений період.

Державний бюджет – основний загальнодержавний фонд централізованих коштів, що являє собою основу державних фінансів.

Державний бюджет – економічна категорія, що відображає систему економічних відносин, які складаються у суспільстві в процесі утворення централізованого фонду грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення, підвищення рівня життя і задоволення інших суспільних потреб.

Проаналізувавши широку гаму поглядів стосовно трактування категорії «бюджет» в сучасній вітчизняній і зарубіжній літературі, ми дійшли висновку, що бюджет, як економічну категорію доцільно розглядати з трьох позицій: за економічним змістом, за матеріальним змістом та за формою прояву [7].

За економічним змістом бюджет можна розглядати як складну систему фінансових відносин, що виникають між державою, з одного боку, та фізичними і юридичними особами – з іншого, з приводу формування й використання централізованого фонду грошових ресурсів, призначеного для забезпечення виконання функцій і завдань загальнодержавного масштабу [7].

Відповідно до функцій держави виділяються і групи видатків бюджету:

управління суспільством – на управління;

оборона країни – на оборону;

економічна – на економічну діяльність (залежать від масштабів державного сектора економіки та економічної політики держави);

соціальна – на соціальний захист та соціальну сферу (визначаються фінансовою моделлю суспільства) [5].

За матеріальним змістом бюджет доцільно розглядати як централізований фінансовий фонд держави, який за кількісними параметрами відповідає сумі фактично мобілізованих і проведених державним казначейством джерел доходів та джерел фінансування. [7] Обсяг бюджету характеризує річну суму коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти і проводиться фінансування видатків. У зв'язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечення своєчасного і повного надходження доходів і раціонального та ефективного вико­ристання його коштів.

За формою прояву бюджет – основний фінансовий план держави, в якому відображають надходження й видатки державного апарату та місцевих органів влади [7].

Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками:

1) рівновага доходів і видатків;

2) перевищення доходів над видатками;

3) бюджетний дефіцит – перевищення видатків над постійними доходами. За наявності бюджетного дефіциту встановлюються джерела його покриття.

В Україні бюджет як фінансовий план має певні відмінності від бюджету як економічної категорії, оскільки до нього включаються фонди цільового призначення. Включення цих фондів до бюджету зумовлено двома причинами:

1) наданням їм законодавчої сили;

2) необхідністю здійснення державного контролю за коштами цих фондів.

Тому для оцінювання реальної бюджетної політики необхідно проаналізувати статті доходів і видатків «чистого» бюджету (без цільових фондів) [14].

Державний бюджет входить в загальну систему фінансових планів України, яка включає:

• державний бюджет;

• місцеві бюджети;

• бюджети соціального страхування і соціального забезпечення населення;

• Пенсійний фонд;

• баланси доходів і видатків державних, приватних, комерційних, спільних підприємств і організацій;

• кошториси доходів і видатків установ невиробничої сфери;

• фінансові плани державного та приватного майнового і особистого страхування [9].

Бюджет держави також розглядають як правову категорію. Правова характеристика бюджету пов'язана із його законодавчим регулюванням, як у сфері бюджетних взаємовідносин, так і у сфері його складання і виконання як фінансового плану. Бюджет виступає документом, в якому подається розпис доходів і видатків, що затверджується у формі закону [9].

Правове регламентування бюджету здійснюється у загальних рисах головним законом — Конституцією і деталізується у бюджетному законодавстві, яке охоплює три рівні.

Перший — це законодавчий акт, що здійснює загальне регламентування бюджету і бюджетних відносин. До 2001 року в Україні таку роль виконував Закон «Про бюджетну систему України», а нині — «Бюджетний кодекс України». Він визначає засади формування бюджету і принципи побудови бюджетної системи, її склад, розмежування доходів і видатків між бюджетами, регламентує бюджетний процес та міжбюджетні відносини.

Другий — ухвалення законів, що регламентують окремі статті доходів і видатків. Стосовно доходів найбільше значення відіграє податкове законодавство, зокрема Податковий кодекс України. Стосовно видатків таких прямих законів немає, але є закони, які визначають основи і пріоритети фінансування, наприклад Закон України «Про освіту».

І нарешті, третій рівень — це щорічне прийняття закону про державний бюджет і відповідних рішень місцевих органів влади про місцеві бюджети. Прийняття цих актів являє собою законодавче затвердження бюджету як основного фінансового плану [11].

Соціальна сутність бюджету визначається з одного боку рівнем податкового навантаження для окремих груп населення і економічних суб’єктів, а з іншого – напрямками використання бюджетних коштів. Іншими словами, соціальна суть бюджету може бути розкрита при детальному розгляді і відповіді на два питання: хто є реальним постачальником фінансових ресурсів до бюджетів різних рівнів?, на які цілі, у чиїх інтересах витрачаються кошти бюджетів? [11]

Бюджет, як економічна категорія, характеризується певними ознаками (рис. 2) [10]

Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих форм — доходів і видатків, кожна з яких має специфічне суспільне призначення.

За рахунок доходів формується фінансова база діяльності держави, а за рахунок видатків забезпечуються економічні та соціальні потреби всіх членів суспільства. Доходи бюджету характеризують податкову політику держави.

Рис. 2. Ознаки бюджету як економічної категорії

Розрізняють поточний бюджет та бюджет розвитку. Поточний бюджет – фінансування затрат на поточний рік, не пов’язаних з будівництвом. Бюджет розвитку – затрати на заходи, пов’язані з розвитком, тобто з майбутнім (будівництво, ноу-хау); при цьому держава претендує на часткове повернення виданої суми.

Сутність бюджету реалізується через його функції. Основних, чітко структурованих функцій є дві — розподільна і контрольна. В економічній літературі називаються також і додаткові функції — економічної безпеки держави, забезпечення існування держави тощо.

Через розподільчу функцію бюджету держава зосереджує в своїх руках усі джерела грошових надходжень з метою подальшого їх перерозподілу. Сфера дії цієї функції досить значна, що пояснюється участю в бюджетних відносинах усіх членів суспільства [7].

Учасниками цих відносин є держава, суб'єкти господарювання всіх форм власності та населення:

• держава має потребу у фінансових ресурсах для виконання своїх функцій;

• суб'єкти господарювання всіх форм власності та напрямів діяльності як постачають грошові ресурси державі, так і можуть їх отримувати від неї залежно від місця і ролі в системі економічних відносин;

• населення, яке може бути як платником податків (переважно особи працездатного віку), так і отримувачем грошових коштів (допомога дітям, матерям, інвалідам, пенсіонерам тощо).

Сутність контрольної функції полягає в тому, що суспільство, в особі специфічних державних або недержавних структур, контролює та вирівнює бюджетний розподіл, бюджет об’єктивно відображає економічні процеси, які протікають в структурних ланках економіки. Виконання цієї функції сприяє ефективному руху бюджетних ресурсів як у частині їх формування, так і в частині розподілу та використання. При формуванні державних доходів фінансовий контроль здійснюється за правильністю утримання різноманітних видів податків, визначенням податкової бази, формами пільгового оподаткування, строками надходження податків, мобілізацією інших джерел доходів. При використанні бюджетних коштів контролюється ефективність їх використання і відповідність цільовому призначенню.

Функція забезпечення існування держави ставить своїм завданням утворення матеріально-фінансової бази функціонування держави, утримання апарату управління країною, президентської, виконавчої та законодавчої влади, правоохоронних і митних органів, податкової служби. Важливе значення має здійснення зовнішньоекономічної діяльності України – утримання за рахунок бюджету дипломатичних представництв України за кордоном та внески в міжнародні організації, членом яких є Україна [9].

Зв'язок бюджету з економікою двосторонній. Не тільки бюджет впливає не економіку, відбувається і зворотній вплив: стан економіки визначає бюджетні показники. Суттєві розбіжності між передбачуваним і дійсними економічними рівнями стають причиною невідповідності між очікуваними і фактичними результатами виконання бюджету. Відхилення розвитку економіки від прогнозованих показників призводить до збільшення або зменшення надходжень, витрат, дефіциту. Він зазнає впливу конкретних факторів, які, на наш погляд, доцільно розглядати з позицій об'єктивності й суб'єктивності (рис. 3), а також за напрямами - економічні, соціальні, політичні (рис. 4).

Рис. 3. Об'єктивні та суб'єктивні фактори формування і використання бюджету

Рис. 4. Напрями впливу на формування та використання бюджету держави

Бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.