2.2 Издание кодифицированных актов и локализация сфер правового регулирования

В XVIII столетии на определение системы законодательства большое влияние оказало издание крупных кодифицированных законодательных актов, которые начинают определять правовую базу более узких сфер правового регулирования и определяют тенденции формирования будущих институтов и отраслей законодательства. Прежде всего это было связано с увеличением и усложнением направлений политико-управленческой деятельности государства, что повлекло и объединение правовых предписаний и более объемных узаконениях, согласованно охватывающих близкий по предмету правового регулирования круг вопросов. В законодательной практике все более начала осознаваться проблема невозможности издания одного общегосударственного универсального закона, хотя попытки создания нового общероссийского уложения типа Соборного уложения, которая, как уже отмечалось, продолжались до второй половины XVIII в.

В XVIII в. наблюдается возрастание значения отдельных кодифицированных актов, охватывающих значительную сферу регулируемых общественных отношений и имеющих содержательную специфику, что способствовало локализации сфер правового регулирования и появлению в будущем отраслей и институтов права. Историк российского права В.Н. Латкин подчеркивает, что с правлением Петра I связано появление новых форм закона, бывших неизвестными Московскому государству, а именно уставов, регламентов и сепаратных уставов» ^[39]. В связи с этим следует обратить внимание на появление принципиально новых идеологическому обоснованию сфер правового регулирования, по форме, предметной сфере регулирования и внутренней структуре системообразующих для отдельных сфер правового регулирования узаконений. Статистика законодательной деятельности в этом отношении весьма показательна – с царствования Алексея Михайловича (29 января 1649 г.) до окончания правления Павла I (12 марта 1801 г.) было издано 433 крупных узаконения кодифицированного характера - уложений, уставов, учреждений и наказов ^[40].

Для формирования отраслей законодательство имело значение и закрепление в кодифицированных актах предметной сферы регулирования ими общественных отношений. Так, например, в Регламенте Главному Магистрату от 16 января 1721 г. Петр I определяет задачи полиции и тем самым отделяет сферу воздействия действия полицейских узаконений от других сфер правового регулирования: «Полиция особенное свое состояние имеет, а именно: оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинить добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, бальных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности» ^[41].

В XVIII в. происходит определенная классификация узаконений, названия которых отражали общую направленность и круг регулируемых ими отношений. Одновременно сохраняется и старая тенденция дополнения законодательного массива отдельными узаконениями. Среди них выделялись виды кодифицированных актов регламенты, учреждения и уставы.

(1) Регламенты и учреждения, под которыми понимались, как указывает В.Н. Латкин, «учредительные акты, определяющие состав, компетенцию и делопроизводство отдельных органов управления». От также подчеркивает, что ничего подобного не знала Московская Русь… Регламенты были продуктом законодательных мероприятий новой России, именно петровской эпохи» ^[42]. Данный вид кодифицированных актов как совокупность правил, устанавливающих порядок работы государственных органов, учреждений, организаций достаточно широко использовался в определении правового регулирования в процессе институционалиции системы законодательства. К данной категории кодифицированных узаконений относились законодательные акты, относящиеся к сфере публичного (государственного) права - Генеральный регламент 1720 г. и регламенты коллегий 1711-1723 гг., Учреждения для управления губерний 1775 г., Учреждение об императорской фамилии 1797 г. и др. Данная форма использовалась и для регулирования весьма сложных форм взаимоотношений государства и церкви. Издание Духовного регламента, например, выступило как определение «органического закона, которым должен был руководствоваться новоучрежденный Синод в своей административной и судебной деятельности», и одновременно как «как опыт систематического изложения действующего права русской православной церкви» ^[43]. При этом подчеркнем, что Учреждения для управления губерний 1775 г. включало 412 достаточно объемных статей ^[44].

(2) Уставы, «под именем которых разумеется совокупность правил, касающихся управления какою-либо отдельною частью администрирования или определяющих какую-либо отрасль материального права ^[45]. Этот вид узаконений также способствовал, в сочетании с учреждениями и регламентами, определению сфер законодательного регулирования. Важнейшими узаконениями этого вида были Воинский устав 1716 г., Морской устав 1720 г., Устав о векселях 1729 г., Устав благочиния 1782 г., Устав о цензуре 1797 г. и др. Так, например, оОформившие военное право Воинский устав 1716 г. включал сам Воинский устав (68 глав и приложений: Артикул воинский с кратким толкованием - военно-уголовные законы кодекс (209 статей). Краткое изображение процессов или судебных тяжеб (3 части, 14 глав) и др. ^[46].

Итак, издание крупных кодифицированных актов способствовало на основе правового регулирования формированию отраслей законодательства. Регламенты, учреждения и уставы отразили крупнейшие вехи развития права и стали своеобразными базовыми узаконениями, от которых отталкивалось дальнейшее правовое регулирование и издавались развивающие их узаконения.

2.3 Попытки систематизации узаконений и поиски системы Российского Законодательства

Вопрос об упорядочении законодательства и определения в связи с эти системы законодательства в XVIII в. был связан, как уже отмечалось, с обеспечением законности посредством информированности государственного аппарата и подданных об изданных узаконениях. 18 февраля 1700 г. последовал указ Петра I об учреждении специального учреждения для создания нового общегосударственного кодекса - Палаты об Уложении (Уложенную палату), которая должна была подготовить новое обобщающее узаконение на основе Соборного уложения и последовавших после него узаконений. Данное учреждение, как и все девять подобных учреждений в XVIII в., успеха не имели ^[47]. Но именно Петр I четко обозначил намерение верховной власти обеспечить страну систематизированным и доступным для подданных и чиновничества законодательством.

При Петре I началась практика публикации узаконений в сводном виде. Царь указом 29 апреля 1720 г. предписал все изданные указы классифицировать, «разбирать на двое: которые временные (правоприменительные. – С.К.) в особливую книгу, а которые в постановление какого дела (нормативные, дополняющие прежде изданные узаконения. – С.К.) припечатывать, а именно: что надлежит до коллегии, то в регламент коллегии, а что к уставу или артикулам и прочим делам, в регламент, а не на время: оные припечатывать по все годы к оным книгам» ^[48]. Последнее также способствовало выделению сфер законодательного регулирования и формированию вокруг крупных кодифицированных законов дополняющих их узаконений.

Проводимые систематизационные работы способствовали поискам определения оптимальной структуры законодательства. Так, например в правление Елизаветы Петровны уже шестое с начала столетия систематизационное учреждение – Комиссия сочинения уложения (1754 г.) - должно было составить уложение, которое должно было включать четыре раздела - «1) по делам судным, 2) по делам уголовных, 3) по делам вотчинным, 4) о праве состояния людей в государстве», а также подготовка «уставов по делам правительственными, так, чтобы на каждый предмет быль один устав…» ^[49].

Особенно значимо в этом отношении правление Екатерины II, которая, как и предшественники, обратилась к созданию нового общегосударственного кодифицированного правового акта. Созданная ею в 1766 г. Комиссия о сочинении проекта нового Уложения (восьмое с начала века систематизационное учреждение) должна была с участием представителей от сословий создать новый общегосударственный кодекс. Многие отмеченные недостатки в законодательстве, отмеченные императрицей при создании комиссии были связаны с отсутствием системы законодательства, для преодоления которых ею был подготовлен для кодификаторов «Наказ Комиссии о составлении проекта Нового уложения». Екатерина II прежде всего выделяет и определяет политико-теоретические основы публичного (государственного) права, акцентируя внимание на вопросах организации государственной власти и управления, обосновывает самодержавный образ правления, порядок законодательной деятельности, требования законности, принципы общественного устройства и определения прав состояния, роли уголовного права, полицейских узаконений и судопроизводства в обеспечении правопорядка и др. Ряд положений относились к сфере гражданского права. Позднее Екатерина II дополнила и более четко выстроила свои подходы к определению сфер правового регулирования в «Начертании о приведении к окончанию Комиссии проекта нового уложения» от 8 апреля 1768 г. развивает положения изданного ранее Наказа и подчеркивает необходимость выделения в законодательстве «два великие предмета» - публичное и частное право – «jus publicum» и «jus privatum», которые определяли: «1. Положение государству. 2. Положение гражданину». Публичное право выделяется в положениях «О праве общем», которое «учреждается ради общей пользы народов в том рассуждении, что они составляют тело государства и должно включать в качестве сферы правового регулирования «установление и соблюдение обрядов общих, необходимо нужных для сохранения целостности, доброго порядка и тишины государства», из чего «происходит бытие власти верховной» – законодательные акты, относящиеся к государственному праву. Далее выделялись разделы публичного права: (1) о соотношении светского законодательства и предписаниями церковного права, обеспечении государством последних и делегировании церкви регулирования семейных отношений, (2) уголовное и судебное право, (3) военное право, (4) полицейское право, 4) управление нравов; 5) сфера образования, медицины, призрения, почт и постоялых дворов, устроение полезного, и 6) финансового права. Частное право предполагало распределить узаконения по трем основным направлениям и входящим в них сферам правового регулирования: 1) лица – общем правовом статусе сословий, семейному праву и опеке, 2) вещи – вещное права и 3) обязательства – обязательственное право. Работа комиссии в начале 1870-х гг. постепенно была свернута и проблема определения системы права так и не была решена ^[50]. Екатерининская комиссия не достигла успеха, но на базе ее работы последовали изданные императрицей важнейшие законы, определившие развитие системы права и на последующее столетие - Учреждения для управления губерний 1775 г., Устав благочиния 1782 г., Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства и Грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. и др. Не решила проблемы упорядочения узаконений и созданная Павлом I в 1797 г. Комиссия для составления законов, которой было поручено создать «три книги законов: 1) уголовных; 2) гражданских; 3) дел казенных» ^[51].

Итак, деятельность учреждений по систематизации узаконений в XVIII столетии имела решающее значение для оформления сфер правового регулирования и осознанию необходимости и сложности создания системы российского законодательства. К концу века был накоплен опыт деятельности в данном направлении. И хотя он не привел к ощутимым результатам, оно именно этом опыт стал базой для определения системы законодательства и и ее развития в XIX – начале XX вв.

* * *

XVIII столетие, таким образом, в генезисе системе законодательства России стали периодом определения основных сфер правового регулирования, что поставило необходимость определения системы законодательства. Этому способствовало накопление законодательного материала и издание крупных кодифицированных актов, охватывающих своими положениями крупные блоки отраслей позитивного права, а также проведение работ по систематизации законодательства. Именно это столетие определило проблему создания системы законодательства как одного из направлений законодательной политики Российского государства.