1.3 Развитие и попытки создания системы и систематизации законодательства (середина XVII – XVIII вв.)

Новый, второй период развития системы права в середине XVII – XVIII вв. был связан с усилением роли закона и законности в управлении страной. Что отразилось интенсивности законодательной деятельности и резком росте числа узаконений. В свою очередь это потребовало упорядочения узаконений с большей четкостью в определении сфер правового регулирования, а также их выстраивания в систему. В руссе этих тенденций и проходил данный этап определения системы российского права.

Необходимо особо отметить, что в 1811 г. издается «Общее учреждение министерств» - документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.

В России XIX - начала XX в. была довольно развитая система законодательства. Но множество законов не обеспечивало режима законности, пренебрежение законом было свойственно российской действительности. В народном сознании бытовало убеждение, что сами власти злоупотребляли законом.

История становления советского законодательства, его систематизации и структурирования в период с 1917 года по 1993 год, когда началась социально-экономическая перестройка системы законодательства России, содержит основные моменты, присущие системе законодательства современной России.

Стоит отметить, что в советское время была проведена глубокая систематизация законодательства, также выраженная в разделении всего объема законодательных норм на отраслевые блоки. Структурно законодательство подразделялось на общесоюзное и законодательство республик в составе СССР.

Законодательство этого периода включало в себя кодифицированные нормативно-правовые акты, во всех отраслях права, правовое регулирование отношений в РСФСР производилось законами РСФСР, принимаемыми в соответствии с Конституцией РСФСР, однако, все законодательство не могло противоречить общесоюзным Конституции СССР и законам.

Значимая разница может наблюдаться лишь в правоустановлениях, выраженных в социально-экономических и политических приоритетах, которые трактовались советским правом – как социалистических, а в российском – построены на отношениях частной собственности.

Таким образом, российское законодательство имеет богатые исторические корни своего развития, которые включают в себя не только собственно русские правовые традиции, но так, же и перенятые у других правовых систем нормы.

Глава 2. Понятие системы законодательства и её структура

Развитие законодательной и проблема определения системы законодательства

В конце XVII – начале XVIII вв. законодательство становится главным средством трансляции царской воли в общество и основным инструментом преобразований, значительно усиливается и нарастает общая интенсивность законодательной деятельности, определяются виды узаконений, их содержательная направленность, восполняются пробелы в различных сферах правового регулирования. Одновременно закон и законодательство становится средством реформирования государства и различных сфер жизнедеятельности российского общества. «Единственным источником права, - подчеркивает российский историк права В.Н. Латкин, - становится закон. … Главная причина, обуславливающая господство закона в качестве источника права и, вследствие этого, видоизменившая самый характер законодательства, состояла в том, что … единственным субъектом законодательной власти стал самодержавный государь, воля которого творила закон» ^[25]. Он также отмечает, что «характер законодательства имперского периода не имеет ничего общего с характером законодательства Московского государства. В то время, как законодательные памятники московского периода, будучи ничем иным, как сводами предшествующего законодательного материала, главный источник которого составляло обычное право, отличалось в силу этого, вполне консервативным характером, законодательство имперского периода, порвав всякую связь с обычаем и являясь плодом, так сказать, чисто теоретических соображений или же будучи сколком с иностранного законодательства, усвоило себе вполне реформаторский характер» ]26].

В правление Петра I его реформы в государственно-правовой сфере обозначили новую эпоху в осознании верховной властью роли законодательства и законности в государственной политике и управлении. На расширение использования в социальном управлении закона играл и идеологический фактор, который был связан необходимостью обоснования и легитимации в обществе орга­низации государственной власти и правительственного курса, должен был обеспечить внедрение в него особо значимых для власти идей и политических ориентиров. Становясь основным средством трансляции в общество идеологических установок и воли носителя верховной государственной власти, закон в условиях укрепления абсолютизма рассматривался как связующее звено между главой государства и его подданными, как находящимися на государственной службе, так и не находящимися вне служебных отношений.

Одновременно закон и законодательство становится важным средством трансляции в общество политико-идеологических установок власти. На это обращает внимание историк права О.А. Омельченко, отмечая, что узаконения «…становятся не только естественной фор­мой при­сутствия официальной идеологии (главным образом, в вопросах го­сударственной политики и государст­венного строительства), но и особой формой ее возникновения вообще. К исходу первой половины XVIII в. при­сутствие таких официально-идеологических построений определенного тео­ретического единства и доктринальной наполненно­сти стало, пожалуй, пока­зательной чертой содержания законодательных актов – как правило, важней­ших пра­вовых видов: манифестов и именных указов» ^[27].

Возрастание роли закона и законности в управлении страной, значение узаконений в трансляции воли государя и государственной идеологии в общество требовало обеспечение адекватного восприятия правовых предписаний подданными, их информационной доступности. Одновременно, в связи с усложнением сфер государственного управления, системы отношений между государством и подданными (как и среди последних) более четко определяются и сферы правового регулирования, оформляемые узаконениями. Поэтому без системно выстроенного, веденного в систему и официально оформленного законодательства эффективное использование закона как средства управления социальными процессами было просто невозможно. Это осознавалось верховной властью и способствовало становлению системы законодательства. Все это отразилось в интенсивности законодательной деятельности и нарастании массива узаконений. К началу XIX в. в стране, даже не было достоверных сведений о действующем количестве узаконений. Только с подготовкой Полного собрания законов российской империи в 1830 г. выяснилось, что практически каждое второй считавшийся имеющим юридическую силу акт был копией или выпиской из законодательных актов, а коллизионность и пробельность законодательства в целом были основой произвола в системе государственного управления и суда. К концу правления Павла I (12 марта 1801 г.) массив российского законодательства (вошедшее в первое Полное собрание законов) составлял 19,8 тыс. законодательных актов ^[28]. Верховная власть, следуя традиции, стремилась дополнить Соборное уложения, а затем и издать новое уложение для все России. Преимущественно следовали называемые «сепаратные узаконения» - «именные указы, инструкции, наказы, манифесты и др. Вопросы государственного, гражданского, уголовного, процессуального, финансового права и др. разрешались, по большей части, в форме этих сепаратных узаконений. Этим и объясняется то громадное количество их», - подчеркивает П.И. Числов ^[29]. Одновременно издавались и крупные кодифицированные узаконения – последовало 433 уложений, уставов, учреждений и наказов, оказывающих существенное влияние на формирование системы законодательства.

Расширение территории Российского государства в XVI–XVII в. обозначило, а активная территориальная экспансия в XVIII в. в формировании системы российского права выделило еще один фактор - имперский, оказавший существенное значение на процессы определения структуры законодательства Российской империи. Прибавление новых территорий и включение новых этносов в состав российских подданных поставило перед верховной властью вопрос об отношении к управленческим и регулятивным системам, сложившимся ранее во вновь присоединенных национальных регионах. Российская верховная власть при соединении новых территорий для обеспечения политической стабильности гарантировала сохранение прежней религии, обычаев и законодательства на присоединенных территориях, а каждый российский император подтверждал действие этих гарантий. Такое положение повлекло формирование двух уровней законодательства в Российской империи - деление его на общегосударственное и местное ^[30].

Не менее важна была система законодательства и для подготовки государственных служащих. В XVIII в. начинается движение в сторону создания в России системы профессионального юридического образования, направленного преимущественно на подготовку чиновников, что требовало приведения в систему узаконений. Генеральный регламент от 28 февраля 1720 г. предписал организовать набор юнкеров и их практическое обучение при коллегиях. Табель о рангах от 24 января 1722 г. – первый закон о порядке государственной службы – определил учредить краткосрочную школу для учебы тому, «что касается до правого суда» и «что коллежским правлениям подлежит». 10 ноября 1721 г. был издан указ об учреждении школы для обучения подьячих. Петр I 22 января 1724 г. принял решение создать как научное и учебное учреждение Академию наук, при которой в конце 1725 г. начал работу Академический университет и в котором был в 1758 г. в академии был создан юридический факультет. Изучение законодательства вводится в общие школы, а также в созданный в 1743 г. Кадетский корпус, в программе обучения в котором предусматривалось «естественное и гражданское право», а с 1748 г. предписывалось изучать «подлежащие к знанию гражданских прав уставы, регламенты и указы». Важным этапом в формировании юридического образования явилось создание в 1755 г. Московского университета, имевшего в своем составе юридический факультет ^[31]. Обучение постоянно наталкивалось на отсутствие системы и проведенной систематизации законодательства.

На формирование системы законодательства, таким образом, оказывали в совокупности влияние три основные тенденции – (1) стремление опереться на систему расположения правового материала в Соборном уложении и создать новый общегосударственный кодифицированный акт; (2) обособление сфер правового регулирование через издание отдельных крупных кодифицированных актов - регламентов, учреждений и уставов; (3) взаимосвязь попыток систематизации законодательства и поиска оптимальной структуры законодательства Российской империи.

2.1 Попытки создать новые общегосударственное и формирование системы российского законодательства

На формирование системы законодательства прежде всего оказывала влияние сложившаяся традиция стремления к проведению общегосударственной кодификации и усовершенствованию единого кодифицированного акта, каковым и являлось Соборное уложение 1649 г. с закрепленной в нем структурой расположения законодательного материала. Соборное уложение как общегосударственный комплексный кодифицированный законодательный акт стало «рубежом, отграничивающим древнее и новое законодательство» ^[32]. С него начался отсчет российского законодательства, которое считалось действующим и все «законы и указы, прежде его состоявшиеся, признаются … недействительными» - подчеркивал при составлении Полного собрания законно Российской империи в 1826-1830 гг. М.М. Сперанский ^[33]. Но Соборное уложение, лишь обозначив основные сферы правового регулирования, было пока еще далеко от определения системы российского законодательства. При этом следует учитывать, как подчеркивал М.М. Сперанский, что в уложении «невозможно было каждую часть законодательства изложить во всем ее пространстве, то и принято было тогда же правилом дополнять его по мере возникающих случаев» и в «уложении общие начала законодательства были установлены, главные черты каждой части его означены, но окончательное их совершение предоставлено постепенному действию времени и опыта. Отсюда произошли разные постановления, под именем новоуказных статей, именных указов и боярских приговоров известные»^[34].

Более развернутую характеристику этой проблемы дал российский историк права В.М. Грибовский, который отмечал, что «Уложение, задававшееся целью, главным образом ис­править и упорядочить действовавшее до него законода­тельство, вместе с тем лишь отчасти личным творчеством заполнило имевшиеся в последнем пробелы» и в нем «не имеется вовсе многих важных частей права, … оно само по себе естественным образом не могло ответить на нараставшие запросы развивающиеся в жизни, которая требовала правового упорядочения. Следствием указанной причины явилось то об­стоятельство, что вскоре после выхода в свет Уложениеe начало пополняться как отдельными указами, изда­ваемыми по частным случаям, так и новыми самостоя­тельными юридическими памятниками: наказами, уставами в известной мере преобразовательного характера» ^[35].

Дополнений к Соборному уложению, получившие обобщенное обозначение «новоуказные статьи», до начала единоличного правления Петра I было издано 1,5 тыс. Среди них были такие крупные и значительные с точки зрения корректив правового регулирования законодательные акты как Наказ о градском благочинии 1649 г., Новоторговый устав 1667 г., Новоуказные статьи о поместьях 1676 г., Новоуказные статьи о татебных, разбойных и убийственных делах 1669 г., Соборное деяние об уничтожении местничества 1682 г., Сыщиков наказ 1683 г., Писцовый наказ 1684 г. и др. Новоуказные статьи преимущественно не издавались в печатном виде и хранились в списках, нередко в одном экземпляре. Информация о дополнениях уложения была известна преимущественно служащим канцелярий приказов, что не обеспечивало укреплению законности и в немалой степени способствовало произволу и злоупотреблениям ^[36].

Такой экстенсивный путь развития и усовершенствования Соборного уложения имел пределы и требовал новой общегосударственной кодификации. На это первоначально была и направлена деятельность Петра I, который указом от 6 июня 1695 г. повелел приказам выписать имеющиеся или подготовить новые статьи для восполнения пробелов в Соборном уложении, а эти выписки каждый приказ держать должен подготовленными до царского указа о подготовке нового уложения ^[37]. Такой царский указ последовал 18 февраля 1700 г. - об учреждении специального учреждения для создания нового общегосударственного кодекса - Палаты об Уложении (Уложенную палату), которая должна была подготовить новое обобщающее узаконение на основе Соборного уложения и последовавших после него узаконений ^[38]. С этого времени начались продолжавшиеся практически все XVIII столетие работы по созданию нового уложения, но ни петровская Уложенная плата, ни все девять подобных учреждений в XVIII в., успеха не имели, но, тем не менее эта деятельность все же оказывала существенное влияние на развитие российского законодательства и определение его структуры.

Итак, попытки создания нового общегосударственного кодифицированного акта – нового уложения – показательна с точки зрения несостоятельности попыток опереться на систему расположения законодательного материала Соборного уложения 1649 г. и обозначило проблему ее развития. Одновременно развитие и обособление предметных сфер правового регулирования сочеталось с нарастающей законодательной деятельностью и изданием кодифицированных актов.