9.5. Правовые и экономические механизмы регулирования вопросов природопользования

Согласно статье 10 Конституции Республики Башкортостан, земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории республики являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством республики. Соглашения с федеральными органами власти Российской Федерации по этим вопросам заключаются на добровольной основе.

Первым в современных условиях правовым актом, в котором нашли отражение принципиальные вопросы собственности на природные ресурсы республики и взаимоотношений органов власти РБ и РФ по природопользованию, была Декларация о государственном суверенитете республики (1990). Конституция Республики Башкортостан законодательно закрепила декларированные положения. Вопросы природопользования получили правовое развитие в республиканском Земельном кодексе (1991), Кодексе о недрах (1992), Лесном кодексе (1992) и Водном кодексе (1993), принятых законодательным органом республики. Взаимоотношения РБ и РФ по этим вопросам конкретизированы в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РБ» (1994) и в отдельных соглашениях между органами исполнительной власти РФ и РБ по направлениям их деятельности. В республике приняты и действуют также Экологический кодекс (1992), законы «О животном мире» (1996), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995). Принят также ряд других природоохранных законов: «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об ответственности за нарушение земельного законодательства», «О государственной политике в области экологического образования», «Об охране атмосферного воздуха». Намечена разработка ряда других законодательных актов, а в принятые ранее кодексы и законы при необходимости вносятся уточнения.

В Республике Башкортостан общенародная собственность на природные ресурсы реализуется в форме государственной собственности. Согласно указанным выше кодексам, земля, недра, водный и лесной фонды республики являются государственной собственностью РБ. Другие формы собственности, например, частная собственность на земельные участки, могут быть введены с определенными ограничениями путем свободного волеизъявления граждан и внесения Госсобранием РБ изменений и поправок в законы республики.

Право распоряжаться от имени государства фондами природных ресурсов предоставлено высшим органам законодательной и исполнительной власти республики. Управление этими фондами возложено на республиканские органы исполнительной власти – соответствующие государственные комитеты, министерства и ведомства. Определенными правами в регулировании вопросов природопользования наделены городские, районные, поселковые и сельские администрации и органы народовластья, а также органы государственного надзора и контроля. На всех уровнях правовой базой для распоряжения и управления природными ресурсами служат республиканские законодательные и другие нормативные акты, принятые и утвержденные в установленном порядке. В число нормативных актов входят различные инструкции, положения и другие официальные документы, регулирующие порядок и условия предоставления природных ресурсов в пользование, взимание платежей за пользование ими, контроля за использованием и др.

Большая работа в республике проводится по созданию и развитию собственной правовой базы в области охраны окружающей среды. Особое внимание в ней уделяется вопросам: комплексного управления охраной, государственного контроля за состоянием окружающей среды и природопользования между специально уполномоченными органами; координации деятельности министерств, государственных комитетов и ведомств в области окружающей среды и природопользования; ответственности за административные правонарушения в области природопользования; совершенствования экономических методов управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Предоставление физическим и юридическим лицам государственных природных ресурсов в пользование производится в республике путем оформления и выдачи соответствующих разрешающих документов на бланках республиканской формы – земельных актов, лицензий на пользование недрами или водными объектами и т.п. Содержание разрешающих документов довольно разнообразно и зависит от специфики предоставляемых в пользование природных объектов. Лицензия на право добычи полезного ископаемого содержит, например, такие сведения, как границы предоставляемого участка недр, сроки работ, уровень годовой добычи, требования по комплексному использованию недр и полезного ископаемого, платежи за добычу, меры по охране недр, требуемая государственная отчетность и пр. Лицензии на разовое или краткосрочное пользование природными объектами, на изъятие охраняемых видов животных и растений также содержат определенные требования и ограничения, но могут быть более краткими по форме.

Государственная форма собственности за переданными в пользование объектами природных ресурсов сохраняется в том смысле, что:

1) сами эти объекты (месторождения полезных ископаемых, лесные участки и т.д.) и лицензии на право пользования ими не могут стать объектом купли и продажи;

2) государство устанавливает пользователям в основном регулярные платежи за право пользования природными объектами, а размер первоначальных разовых платежей бывает относительно небольшим, т.е. объект не может считаться проданным;

3) государство осуществляет контроль за правильным использованием природных ресурсов и в особых случаях вправе аннулировать лицензию или иные разрешительные документы.

В функции государственного регулирования вопросов природопользования входят также организация и ведение, как государственными органами, так и подотчетными им хозяйствующими субъектами: кадастров, балансов и других форм учета количества или запасов природных ресурсов; государственной отчетности по использованию и воспроизводству природных ресурсов; мониторинга окружающей природной среды (регулярных наблюдений за ее состоянием и изменением). Организована система государственного контроля за охраной и рациональным использованием природных ресурсов. В вопросах учета и отчетности в республике приняты в основном общероссийские формы документации, что обеспечивает вхождение республики в единые информационные системы РФ.

Основными экономическими рычагами, регулирующими вопросы природопользования, служат системы: 1) платежей за право пользования природными ресурсами и на их воспроизводство; 2) налогов по результатам производственной деятельности.

Первая группа этих платежей и сборов устанавливается по каждому виду природных ресурсов отдельно, с учетом его природной ценности, и учитывает, во-первых, тот факт, что использование любого природного объекта ведет к его уничтожению или ухудшению его количественных и качественных показателей, наносит урон природе, а воспроизводство аналогичных природных ресурсов связано с новыми затратами человеческого труда и государственных финансовых средств. Во-вторых, в условиях рыночной экономики, когда владелец природного объекта (государство) передает этот объект другому субъекту (физическому или юридическому лицу) для использования с извлечением выгоды, такая передача не может быть безвозмездной.

Платежи могут быть разовыми, регулярными (ежемесячными, ежеквартальными) или комбинированными – разовыми и регулярными. Они могут расчленяться и на несколько отдельных видов платежей, например, отдельно – за право пользования объектом и отдельно – на воспроизводство аналогичных ресурсов.

Размеры платежей устанавливаются в законодательном порядке в определенных показателях. В основном это проценты от стоимости сырья, устанавливаемые с учетом ценности сырья и затрат на его воспроизводство. Государство, как собственник природных ресурсов, вправе регулировать размер этих платежей также с учетом дефицитности природных ресурсов, рыночного спроса на сырье и на продукты из него, других государственных и местных интересов. Могут устанавливаться и скидки к платежам с учетом истощенности природных объектов (месторождения полезного ископаемого, лесного массива и др.) и, отсюда, увеличения расходов пользователя на производство сырья из них.

В качестве примера приведем показатели платежей при добыче нефти – основного, наряду с земельными ресурсами, природного богатства республики.

Регулярные (ежемесячные) платежи за право добычи нефти из месторождений республики установлены, в зависимости от рентабельности эксплуатации месторождений, в размере 6-16% от стоимости каждой тонны добываемой сырой нефти. Стоимостью тонны нефти считается цена реализации нефти при поставке ее добывающим предприятием (АО «Башнефть») нефтеперерабатывающим предприятиям, иначе говоря – продажная цена нефти. Показатель рентабельности месторождения определяется с учетом затрат на извлечение каждой тонны нефти. В условиях истощенности недр республики средний уровень этого вида платежей оказывается на уровне 8%. Платежи за право добычи нефти вносятся в бюджет районов и городов по месту добычи (50%) и в государственный бюджет РБ (50%). Кроме того, добывающее предприятие вносит ежемесячно отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, т.е. на финансирование геологоразведочных работ, в размере 10% от цены реализации каждой тонны добытой нефти; этот вид платежей вносится в специальный государственный внебюджетный фонд, расходуемый на поиски новых месторождений полезных ископаемых. Нормативы всех указанных платежей указываются в лицензии на право добычи нефти по каждому месторождению.

Вторая группа – система налогов по результатам производственной деятельности – включает обычные для всех производителей налоги на прибыль и на добавленную стоимость, акцизный сбор и другие установленные законом виды налогов, платежей, отчислений и сборов. Из них наиболее изменчивым и во многом субъективным является акцизный сбор, предусматривающий изъятие в пользу государства части высокой или сверхвысокой прибыли производственного предприятия. В области природопользования взимание акцизных сборов наиболее часто практикуется применительно к нефтедобыче. Акцизный сбор за добычу нефти из недр республики устанавливается ежегодно и в существенном размере, хотя это не совсем вяжется с истощенностью большинства месторождений. Этот вопрос, как и вся налоговая политика, находится в основном в компетенции налоговой службы РФ.

При природопользовании государство вправе применять не только аналогичные дополнительные сборы, но и скидки к обычным налогам с целью поддержки предприятий и получения того или иного положительного экономического, экологического эффекта.