9.5. Изменения в судебной системе во второй четверти XVIII в.

Известный историк права А.Д. Градовский писал, что «не успел Петр Великий закрыть глаз, как почти все сделанное им подверг­лось ломке», особенно основательно в сфере так называемых мест­ных властных и управленческих структур. Уже летом 1726 г. Вер­ховный тайный совет принял решение восстановить должность вое­воды во всех городах, где она была раньше, уволить «учрежденных» Петром судебных комиссаров. Совет рассуждал, что прежнее управ­ление «одним человеком» без жалования было лучше, и, может быть и не совсем, «люди были довольны», но свыклись... притерпе­лись... В феврале 1727 г. последовал известный указ, по которому велено «как надворные суды, так и всех лишних управителей, их канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подоб­ных вовсе отставить и положить всю "расправу" и суд по-прежнему на губернаторов и воевод, а на решения (действия) губернаторов разрешить апелляцию в Юстиц-коллегию».

За этой мерой последовал ряд других, клонившихся к той же цели. В частности: «воевод велено посылать из Сената, причем им же назначались товарищи из асессоров». Воеводы подчинялись гу­бернаторам, а «магистры» (т.е. магистраты) — губернаторам и вое­водам. Количество воевод было увеличено: они посылались как в провинциальные центры, так и в «пригороды» больших городов; «воеводам провинциальным дан ранг майорский, а пригородным — поручни» (поручика. — Авт.); последние заменили собой судебных комиссаров. С подчинением магистратов губернаторам и воеводам

Главный магистрат сделался лишним установлением, и в том же 1727 г. он был закрыт. Скоро и сами магистраты оказались ненуж­ной структурой, и в 1728 г. вместо них были созданы ратушы. Обя­занности земских комиссаров теперь состояли в сборе подушных денег, причем под присмотром (при контроле) со стороны городо­вых и провинциальных воевод. Сбор подушных денег поручался воеводам с офицерами, «обретающимися на вечных квартирах, под ответственностью помощников», поэтому надобность в земских ко­миссарах отпала, и эта должность была упразднена.

Так восстановилась система управления, которой были «до­вольны люди». Но порядки старой системы управления приводили к прежним злоупотреблениям. Воеводы, служившие теперь без жа­лования, обратились к старым привычкам допетровского времени, когда значительная часть аппарата управления вовсе не получала жалования, а кормилась «от дел», обеспечивая привычными и не всегда честными приемами свое «пропитание». В связи с этим в 1730 г. вышел указ, повелевавший менять воевод во всех городах через два года, по истечении которых «им велено являться в Сенат с росписными и счетными книгами». После проверки счетов Сенат имел право определить на воеводство (в другом провинциальном центре) только тех, на которых в течение года не поступало жалоб. Данная мера была малоэффективна. Правительство по-прежнему не имело надлежащих средств надзора, а жители не «дерзали» жало­ваться, пока воевода был на месте. Нужно было вызвать его в Сенат и заменить воеводу, чтобы жители решились написать на него жа­лобу, если к тому был повод.

После смерти Петра Великого уцелело только то, что соответст­вовало общему ходу развития страны, провоцировалось это спон­танным социально-экономическим движением. На это впервые об­ратил внимание историк Н.П. Павлов-Сильванский: «...Все же ос­тальное, в чем Петр в увлечении мнимою силою своих нововведе­ний вышел за пределы дозволенного ходом развития, все это было или прямо отменено Меньшиковым через год после его смерти, или же под новою скорлупою сохранило ядро». Уже в 1727 г. была учреждена значительная часть провинциальных учреждений. Было предписано, чтобы «как надворные суды, так и всех лишних упра­вителей, канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю расправу и суд по- прежнему на губернаторов и воеводу».

Особо следует сказать, что приспешники Петра I постарались ликвидировать петровское городское управление, которое создавало автономные условия для деятельности элиты, «третьего» сословия от господства дворян. Мотивировка антипетровских законов, изда­вавшихся в ближайшие годы после смерти Петра, была стандарт­ной: «...деньги, исходящие на содержание разных правителей, кан­целярий и контор, сбережены будут и на другие важнейшие го­сударственные расходы могут быть употреблены». Разбирая указ 24 февраля 1727 г., Ф. Дмитриев замечал, что при введении воевод­ского управления личное начало и соединение административных и судебных властей были приняты за правило, а потому купцы долж­ны были тоже подчиняться единым областным «начальникам — универсальным управленцам». Кроме того, в основании магистрат­ского управления лежало то выборное начало, которое Петр 1 внес в областную администрацию, а его преемники значительно стесни­ли. Наконец, была еще третья причина, финансовая, преобладав­шая над всеми остальными.

Магистраты были учреждены в интересах городского сословия. Сбор податей не составлял их исключительного назначения, а по­тому и ответственность падала на них как на отрасль государствен­ного управления, а не так, как она падает на откупщиков, обяза­тельных во что бы то ни стало доставить государству нужные день­ги. Но при тогдашних бедных средствах правительство не могло пренебрегать ничем для устройства финансов. Следовательно, было естественно обеспечить по-прежнему личною ответственностью полноту сборов.

По всем этим причинам сближение с прежним допетровским управлением совершилось очень быстро. Хотя при восшествии на престол Екатерина I подтвердила, чтоб губернаторы и воеводы не вступали в дела купечества, но через два года она подчинила им магистраты и ратуши. В том же указе сделано было и другое распо­ряжение, разрушавшее до конца прежнюю систему. До сих пор на магистратах лежали одни городские сборы, т.е. прямые подати куп­цов и ремесленников и косвенные налоги. Указом 24 февраля 1727 г. обязанности их были расширены. При возложении всех об­ластных дел на губернаторов и воевод подушные сборы с крестьян сбирались посредством особой военной команды, причем на одно жалованье солдатам выходило до 70 тыс. рублей. Во избежание этой издержки Верховный Тайный Совет решил возложить все сборы на магистраты и ратуши.

Губернаторы обязаны были положить сборы в посредственный оклад, а магистратам назначить от себя сборщиков с ответственно­стью за полноту сбора. Недоимки взыскивали с членов магистрата, но зато весь излишек против положенного оклада обращался в пользу города. Разумеется, ответственность подобного рода не мог­ла распространяться на все управление в полном его составе, а должна была падать особо на каждый город. Купеческое управление распадалось на отдельные звенья. Сверх того указ 24 февраля сде­лал еще один шаг к старинному порядку. Так как ответственность за сбор податей была очень тяжела, в случае отказа магистров при­нять на себя все сборы устанавливалось возложить их на особо для того выбранных посадских людей. Всеми этими мерами было под­готовлено уничтожение магистратов.

Указом от 27 февраля 1727 г. ликвидировались надворные суды, чьи функции были переданы воеводам. Для членов Верховного Тайного Совета надворный суд был одним из многочисленных уч­реждений, появившихся на местах в ходе петровских реформ. Не­смотря на то что в стране наблюдалось отсутствие юридического образования, а следовательно, и юристов, введение надворных су­дов являлось первым шагом к реализации принципа разделения власти. Указом 17 апреля того же года закрыт в Петербурге Глав­ный Магистрат. Вместо его велено избрать в петербургскую ратушу, для суда над купечеством, трех бургомистров, к которым для адми­нистративных дел присоединены члены прежнего городового маги­страта. Бургомистры избирались ежегодно из «добрых и знатных людей». Дела русских купцов с иностранцами предоставлены одной Коммерц-коллегии.

В 1728 г., при Петре II, эта мера была распространена и на об­ластные города. Магистраты везде заменены ратушами и подчине­ны воеводам. В то же время ответственность возложена отдельно на каждый город; недоимки в пригороде взыскивались с ратуши про­винившегося города, за города не отвечала провинция и т.д. Внут- рисословная связь была нарушена. Отдельное управление не было уже привилегией торгового сословия всей России, оно составляло принадлежность купечества каждого города, и сословное начало почти изчезло. Ратуши стали походить на земские избы допетров­ского времени, от которых отличались только тем, что имели право суда между купцами и посадскими людьми.

Многие из петровских постановлений относительно городов, точнее купеческого сословия, были восстановлены при Елизавете Петровне. В частности, функции магистратов, включая Главный, были вновь восстановлены и сохранились в таком виде до «Уложе­ния» Екатерины II.

О последовавших за эпохой Петра Великого временах совре­менники писали, что «новые законы» «древностная неправда» одо­левали. Это писалось в 1724 г. И.Т. Посошковым. Характерна оценка государственных трудов правивших после Петра I времен­щиков разного характера и калибра со стороны Екатерины II: «От кончины Петра I до восшествия императрицы Анны царство­вала невежества собственная корысть и бодрствовала склонность к старинным обрядам с неведением и непонимательством новых, вве­денных Петром I. От сего родилось отрешение надворных судов в 1726 г., поручение суда и расправы воеводам и губернаторам в 1727 г; определение, подписанное Верховным Тайным Советом и кое ныне хранится в иностранной коллегии, чтобы упустить вовсе флот, а армию не комплектовать, вернейший способ, чтобы завистливые соседи Россию по клочкам разобрали как заблагорассудится».

Результатом начала реформ, потом — решительных контрре­форм, а позднее, при Анне Ивановне и Елизавете Петровне, час­тичных «поправок» и «ремонтов» явилось отсутствие четкого и эф­фективного государственного управления, возрождение в ухудшен­ном облике многих старинных пороков в российских администра­тивных и особенно судебных учреждениях. Старые «кормления» возродились в форме так называемых «акциденций» (асайеп'з, Из — от латинского — случай), «волокиты» — теперь уже не московской, а санкт-петербургской... Каждая из двух упомянутых императриц — Анна и Елизавета — начинали с того, что пытались нечто попра­вить, но, как правило, их усилия быстро иссякали (уходили в пе­сок) под воздействием обстоятельств конъюктурного плана. Кроме того, везде в дела вмешались временщики.

За время царствования Анны Иоановны было издано 3,5 тыс. указов. По крайней мере, такую цифру приводит в своих исследо­ваниях современный историк Е.В. Анисимов. Как отмечал исследо­ватель, из груды этих бюрократических произведений в истории осталось буквально несколько указов, которые имели значение для развития государства.

В 1730 г. явилась необходимость восстановить для Московской губернии судный и сыскной приказы в виду нескольких тысяч нере­шенных дел, оказавшихся в московской губернской канцелярии. По­сле ликвидации в 1727 г. надворных судов судебные дела по Москов­ской губернии попали в ведение губернской канцелярии. В Москов­ской губернии насчитывалось большое число помещиков, и поэтому поток судебных дел был значительным. Судный приказ был восста­новлен как судебная инстанция по делам всех чинов и Сыскной — для следствия по делам о воровстве, разбое и убийстве. Новые уч­реждения не являлись общегосударственными органами, их власть распространялась на губернском, местном уровне. Анна Иоановна не думала восстанавливать петровский надворный суд, она пресле­довала цель — избавиться от груды нерешенных дел.

По причине больших злоупотреблений в сибирских провинциях возникла необходимость восстановить Сибирский приказ. В издан­ном указе констатировалось, что власть сибирского губернатора слишком велика, а воеводы не имели права непосредственно об­ращаться прямо в коллегию. В связи с этим в судебном процессе было много издержек: судебная волокита, масса нерассмотренных дел и т.д.

Земское выборное начало оказалось в том же положении, в ка­ком оно было в московское время (т.е. в XVII в.). Посадские и ку­печеские люди, составлявшие земское выборное начало на местах, находились под руководством (иначе были подчинены) приказным людям. Кроме службы в ратуше, люди эти ставились к таможенным и кабацким сборам, в счетчики у губернаторов и воевод для «счета мелких и серебряных денег», а в сибирский приказ — «для приема, продажи и расценки товаров». Следовательно, это в принципе были дополнительные повинности по службе, которые вынуждены были нести земские выборные. Трудно найти в этих преобразованиях ка­кую-нибудь систему.

Годы правления Анны Иоановны не отмечались важными пре­образованиями как в области управления, так и законодательства. В эти годы наблюдалось отсутствие радикальных законодательных актов, которые бы серьезным образом изменяли правительствен­ный курс. Это свидетельствовало о стабильности режима, о том что власть пыталась реализовать свою политику без особых, рез­ких потрясений.

Отечественные историки и правоведы, оценивая период прав­ления Елизаветы Петровны, подчеркивали, что дочь Петра попыта­лась отдать дань верности петровским преобразованиям, явившим­ся благоприятным условием ее царствования.

Еще Анна Иоановна в период своего правления попыталась поднять значение Сената. Но реально Правительствующий Сенат был восстановлен указом Елизаветы от 12 декабря 1771 г., получив права, данные ему основателем (то есть Петром). В 1774 г. Елизаве­та попыталась провести реформу местного управления. Проанали­зировав ситуацию, она решила восстановить учреждения, уничто­женные после смерти Петра, в том числе и надворный суд, а унич­тожить Судный и Сыскной приказы. Следует отметить, что это так и осталось нереализованным.

Недостаток бюджетных средств влиял на скорость рассмотрения дел. Нерешенных дел насчитывалось многие тысячи. В 1730 г. в центральных судебных инстанциях накопилось 21 388 нерешенных дел. Хронически не хватало судебных чиновников. В 1720 г. — 48% мест в судах были не заняты. Плохими были помещения для судеб­ных заседаний, еще того хуже — тюрьмы различных назначений. Колодники в тюрьмах нередко умирали от тесноты и духоты. Управление было не только дурным в социальном отношении, оно подрывало основу общества и государства — экономику. Екатерина II отмечала: «Весь вред произошел от самовластной раздачи заводов с приписными к ним крестьянами в последние годы царицы Елиза­веты Петровны. Щедрость Сената тогда доходила до того, что мед- наго банку 3 миллионы капитал почти весь роздан заводчикам, кои, умножая заводских крестьян работы, платили им либо безпорядоч- но, либо вовсе ничего, проматывая взятыя из казны деньги в сто­лице. Сии заводския безпокойства пресеклись не прежде 1779 ма­нифестом моим о работах заводских крестьян. Почти все отрасли торговли были отданы частным людям в монополию. Таможни всей империи Сенатом даны были на откуп за два миллиона... С самого начала моего царствования все монополии были уничтожены и все отрасли торговли отданы в свободное течение».

Таким образом, по свидетельству великой императрицы, госу­дарство, не имея сил организовать регулирование экономики, а также эффективно руководить народным хозяйством, отдавало основные доходы, финансовые и экономические отрасли на волю (и разграбление) частным лицам.

Итак, в результате ряда преобразований второй четверти XVIII в. гражданский и уголовный суды были сосредоточены в губерниях в провинциальной и воеводской канцеляриях, а в горо­дах — в магистратах, апелляционной инстанцией для которых вы­ступала Юстиц-коллегия. Правосудие вновь становилось функци­ей административных органов. Постепенно в России среди пере­довой части ее элиты формировалось понимание необходимости кардинальных реформ, в том числе и на местах: в губерниях и провинциях. В первую очередь это было связано с проникновени­ем просвещенческих идей из Западной Европы, в том числе идей политических и юридических.