22. Программно-целевые методы планирования. Мировой опыт.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ [program-objective methods in planning and control] — методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Нельзя не присоединиться к словам акад. Н. П. Федоренко, утверждающего: “Нет и не может быть опасений по поводу того, что разработка и реализация целевых программ встретит трудности или войдет в противоречие с рыночным механизмом”. Эта мысль подтверждается им примерами из практики развитых капиталистических стран, имеющих богатый положительный опыт подобной работы (комплексная территориальная программа “Долина реки Теннеси” в США, программа поддержки малого и среднего бизнеса в Германии, научно-техническая и образовательная программа “Эурека” в ЕЭС и др.)

Новые принципы формирования бюджета подразумевают разработку внутриведомственных и межведомственных целевых программ, посредством которых обеспечивается реализация конкретных направлений деятельности и решение острых социальных и экономических проблем.

Целевые программы как механизм планирования и финансирования бюджетных инвестиций являются одним из эффективных инструментов реализации государственной инвестиционной политики. Отечественный и зарубежный опыт доказывает, что использование программно-целевого планирования и финансирования капитальных вложений позволяет обеспечить увязку объемов бюджетных ассигнований с результатами использования бюджетных средств, повысить эффективность расходов бюджета. При этом появляется возможность решения проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, привлечения внебюджетных источников.

Следует отметить, что хотя бюджетные целевые программы — это один из наиболее действенных инструментов реализации социально-экономической политики и финансирования государственных капитальных вложений, в РФ механизм их использования пока недостаточно эффективен.

В Российской Федерации бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой (далее — ФАИП). Федеральная адресная инвестиционная программа определяет объемы расходов на финансирование государственных капитальных вложений, предусматриваемых на реализацию федеральных целевых программ (программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы, на основании предложений, одобренных Президентом Российской Федерации либо Правительством Российской Федерации (непрограммная часть).

Анализ динамики расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП в 2006-2010 годах выявил сле дующие проблемы программно-целевого финансирования капитальных вложений:

1) несоблюдение планируемых сроков ввода объектов в эксплуатацию и, как следствие, рост объемов незавершенного строительства:

2) ежегодный пересмотр состава строек и объектов, финансируемых за счет средств ФАИП, и, как следствие, отсутствие стабильности финансирования и строительства объектов;

3) невыполнение планируемых объемов финансирования строек и объектов за счет внебюджетных источников и отсутствие контроля за соблюдением этих обязательств.

4) сохранение значительного объема непрограммной части ФАИП. Так, доля непрограммной части в общих расходах на финансирование ФАИП снижается с 40,3 % в 2007г. до 29,3 % в 2008г., однако к 2010г. Она увеличивается до 37,81%. В дальнейшем рост непрограммной части ФАИП может привести к снижению эффективности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства; [2]

5) низкий уровень ответственности государственных заказчиков за реализацию ФАИП.

Все эти проблемы свидетельствуют о низкой результативности расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП.

Рост расходов инвестиционного характера, финансируемых из федерального бюджета в рамках ФАИП, требует адекватного усиления предварительного контроля на стадии включения новых строек и объектов в перечень строек и объектов ФАИП, а также создания действенной системы мониторинга результатов реализации федеральных целевых программ и ФАИП.

Совершенствование процесса создания и исполнения целевых программ является насущной необходимостью, поскольку в настоящее время не полностью используются их преимущества в качестве инструмента управления государственными расходами.

Без кардинального реформирования всей системы целевых программ и устранения имеющихся недостатков создание ведомственных целевых программ не позволит существенно повысить эффективность государственного финансового планирования и обеспечить экономию бюджетных средств. Поэтому в ходе реформирования бюджетного процесса необходимо не столько содействовать превращению всех видов бюджетных расходов в целевые программы, сколько сосредоточить усилия на устранении недостатков системы целевых программ, что и позволит добиться повышения результативности программных мероприятий.

Бесспорно, что внедрение программно-целевого метода бюджетирования обеспечит связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования, поспособствует регулированию распределения бюджетных средств между отдельными программами на основе измеримых результатов, а также позволит достигнуть большей эффективности и прозрачности, в том числе усилит ответственность и подотчетность при расходовании средств. Несомненно, программно-целевой метод бюджетирования является полезным аналитическим инструментом.

Однако, немецкий ученый Карл Третнер отмечает, что мировой опыт применения этого метода показал и его недостатки. Страны с развитой бюджетной системой - Австралия, Англия и Швеция - вынуждены были пересмотреть свои первоначальные, весьма сложные концепции бюджетного процесса. В связи с высокими расходами и диспропорциями между выделяемыми средствами и результатами некоторые штаты США приостановили применение программно-целевого метода бюджетирования, а другие штаты на основе этого негативного опыта и вовсе отказались от него. Правительство Германии в рамках бюджета Федерации также отложило реализацию планов по переходу к широкому применению программно-целевого метода бюджетирования на неопределенный срок

Как показывает практика, осуществляемый в ходе бюджетной реформы переход к концепции «управления бюджетными затратами по результатам» не может быть эффективно реализован на практике без совершенствования соответствующей методической базы, подготовки соответствующих административных мощностей, персонала, проведения расчета затрат и соответствующих ресурсов. Современный же этап реформирования бюджетной системы РФ должен характеризоваться поддержкой и контролем за уже реализуемыми целевыми программами.

Программно-целевой принцип бюджетного планирования должен явиться важным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов, а также создания условий для интеграции стратегических показателей и всей совокупности мер для их достижения.

В отличие от сметного планирования программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направлений бюджетных средств на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов.

Государственные программы вытекают в основном из концепции долгосрочного развития и являются инструментом достижения ее целей. Они объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы и т.д.) и могут включать федеральные целевые программы.

Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему развитием, реструктуризацией, проведением реформ. В то же время они могут не охватывать всей сферы деятельности органов государственной власти.

Действующим законодательством определены 2 вида бюджетных целевых программ:

Долгосрочные целевые программы (ДЦП), разрабатываемые на федеральном, региональном и местном уровне.

Ведомственные целевые программы.

Каждая федеральная целевая программа является действующим расходным обязательством. Федеральная целевая программа утверждается после ее одобрения при рассмотрении проекта бюджета.

Ежегодно проводится оценка эффективности федеральных целевых программ. Поставка товаров для нужд других уровней власти в рамках федеральных целевых программ не допускается.

Данная процедура в плане работы субъектов бюджетного планирования (министерства, ведомства и т.д.) означает замену методики их сметного планирования и финансирования разработкой и внедрением программ на среднесрочную перспективу.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами являются:

Уровень утверждения (федеральная целевая программа – Правительством РФ, ведомственная – соответствующим министерством).

Межотраслевой (федеральная целевая программа) и внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер.

Содержание программной деятельности (федеральные целевые программы должны включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации структурные проекты, ведомственная целевая программа – объединять расходы на менее крупные проекты).

Принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ средства выделяются по плану, утвержденному Правительством РФ; для ведомственных целевых программ – по плану соответствующих министерств и ведомств).

С точки зрения организации бюджетного процесса ведомственные целевые программы имеют свои особенности, к которым относится:

- Четкая привязка к классификации расходов.

- Упрощение процедуры планирования и отчетности.

- Сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора.

- Возможность ее преобразования в федеральную целевую программу или подпрограмму.

Недостаточная совместимость сметной системы прогнозирования с программно-целевыми методами планирования, а также необходимость повышения эффективности расходов предполагают значительное расширение горизонта планирования бюджетных затрат. Бюджет должен учитывать уже сложившиеся длительные традиции, а по возможности перспективные изменения в экономике. Это обусловлено тем, что в сфере общественных финансов невозможно ставить задачи, не имея как минимум трехлетней перспективы (среднесрочное финансовое планирование).

При составлении и исполнении годового бюджета основной целью является освоение выделенных ассигнований и их наращивание в перспективе, поскольку прогноз в данном случае делается от плановых показателей.

Среднесрочное планирование повышает эффективность использования бюджетных ассигнований. Появляется возможность для заключения долгосрочных контрактов, решение проблемы переброски ассигнований внутри распорядителей и получателей бюджетных средств, повышение равномерности расходования средств.

Метод скользящей трехлетки, в рамках которой утверждаются проектировки, подразумевает ежегодное движение на год вперед, что становится основой нового проекта бюджета. При этом изменения не должны ухудшать положения РБС и ПБС. Если оно заключили долгосрочные контракты, то уточнение бюджетных проектировок не должно приводить к тому, что они вынуждены отказываться от своих планов и соответственно эти контракты пересматривать. Следовательно, скользящая трехлетка с одной стороны обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, с другой стороны – дает возможность реагирования на меняющуюся ситуацию, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В эту методику встраиваются условно утвержденные расходы. Это означает, что не все затраты второго и третьего года разделяются по ПБС и статьям. Постоянно сдвигая горизонты планирования, переходя к новой трехлетке, всегда необходимо иметь резерв для сокращения общего объема расходов в случае наступления неблагоприятной ситуации без существенного ущерба бюджету.

Т.о. первый год трехлетнего периода утверждается традиционно, второй и третий год – в качестве отдельных приложений. По завершении первого года формируется отчет. Далее первым годом становится второй год трехлетки и добавляется еще один.

Действующие расходные обязательства – обязательства, обусловленные законодательными, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, и не предлагаемые к изменению.

Принимаемые расходные обязательства – расходные обязательства, обусловленные законами, НПА, предлагаемые к принятию или изменению.

На момент составления бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (НПА, договорами и т.д.). Поэтому при рассмотрении бюджетных проектировок происходит обсуждение только количественных аспектов, т.е. реализация указанных решений в суммовом выражении на трехлетний период с разбивкой по годам. Обсуждению же подлежат, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т.е. новые законы и программы. В следующем году они попадут в состав действующих. Т.о. произойдет раздельное планирование бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Полноценную реализацию этой технологии обеспечивает система учета расходных обязательств и ведение реестров расходных обязательств.

Утверждение по субъектам бюджетного планирования расходов на 3 года позволяет выявить возможность ресурсного обеспечения на среднесрочную перспективу и создать стимулы в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства и управления могут получить только по результатам конкурсного отбора предложенных бюджетных целевых программ. Этот режим называется «режим жестких бюджетных ограничений».

Среднесрочное бюджетирование субъектов бюджетного планирования основывается на Докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). Основными разделами ДРОНДа являются:

Цели, задачи и показатели деятельности.

Расходные обязательства и формирование доходов.

Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность.

Распределение расходов по целям, задачам и программам.

Результативность бюджетных расходов.