3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування

Виклад основного матеріалу. Успадкований від попередньої системи метод складання і виконання бюджету ґрунтується на обрахунку потреби у видатках на утримання бюджетної установи: виплати зарплати, оплати вартості використаних енергоносіїв, видатків на харчування та медикаменти та інше. Результатами такого способу управління фінансами є:

- планування бюджету лише на 1 рік;

- зосередження на досягненні об’ємних показників (кількість установ, ліжок, класів,

дитячих установ, бібліотек і т.д.), яке, в свою чергу, гарантувало збільшення грошей;

- відсутність відповідальності за результати діяльності;

- фінансування надання громадянам не суспільних послуг, а “безкоштовних” державних благ, що не передбачало зв’язку між затраченими ресурсами і отриманими результатами. Тому ціна результату була непомірно високою.

Загалом такий метод складання і виконання бюджету придатний за адміністративної централізованої системи управління державою. При переході до більш демократичних і децентралізованих способів управління, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства, перетворення органів управління на “пожежні команди”, які не встигають реагувати на події. Будуючи власну державу, Україна має знаходити і запроваджувати найкращі світові здобутки у галузі державного управління. Усе це має безпосереднє відношення до бюджету як одного з найважливіших інструментів управління державою.

Бюджет, складений за програмно-цільовим методом, суттєво відрізняється від традиційного постатейного або економічного бюджетів, а саме – здійснюється фінансування програм, а не адміністративних одиниць та штатних посад. Основними компонентами програмно-цільового методу є попередній розрахунок доходів і видатків, середньострокове та стратегічне планування доходів і видатків, довгострокове планування капітальних інвестицій, розгляд, оцінка, аналіз та моніторинг виконання бюджету, прозорість і участь громадськості у бюджетному процесі та стратегічне планування.

Найважливіше, що отримає Україна із впровадженням програмно-цільового методу, це можливість більш продуктивного використання обмежених фінансових ресурсів та підвищення рівня відповідальності посадових осіб. Проблеми ефективного виконання бюджетів – це питання, яке стоїть перед урядовцями України всіх рівнів.

Програмно-цільове бюджетування сьогодні – це бюджетування, орієнтоване на результат. При цьому увага акцентується на тому, що та скільки необхідно зробити, чого потрібно досягти, чого досягнуто в результаті та скільки це коштує платникам податків. Основною метою програмно-цільового методу постає забезпечення необхідної інформації про ресурси та ефективність видатків, від яких залежить виконання програми та підпрограми. Така інформація допоможе керівникам, які приймають рішення, правильно вибрати першочергову та найважливішу для населення програму серед інших, альтернативних програм, які також можуть бути важливими, але при обмежених фінансових ресурсах фінансування всіх бажаних програм є нереальним.

Основними рисами програмно-цільового фінансування є:

- зосередження уваги на результатах;

- підвищення результативності державного сектора;

- підвищення бюджетної прозорості та заохочення громадськості до участі в бюджетному процесі шляхом підготовки та проведення громадських слухань з питань місцевого самоврядування та бюджету;

- змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з “утримання” бюджетної установи на її “функціонування за завданнями і вимогами”.

Фінансове планування слід розглядати як складову частину процесу управління.

Процес управління – цілісний, тому програмно-цільовий метод є не окремим документом, а невід’ємною частиною цього процесу. Обов’язок керівників та тих, хто приймає рішення – визначати цілі та завдання, а бюджет виконує роль інструменту, що забезпечує ефективне фінансування їх досягнення та відповідну інформацію, яка є підставою для вибору найбільш раціонального шляху витрачання коштів. Найважливішими складовими програмно-цільового методу бюджетування є:

- бюджетні програми та підпрограми; стратегічне планування (стратегічні програми соціально-економічного і культурного розвитку області, міста, району, села);

- доходи і видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;

- довгострокове фінансове планування, включаючи середньо- та довгострокове планування бюджету;

- планування капітальних інвестицій;

- аналіз витрат;

- аналіз, оцінка, і моніторинг програми;

- прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому [5, с.79].

Кожна із цих складових не є характерною лише для програмно-цільового методу. Всі вони є сучасними бюджетними методиками, що збільшують ефективність і продуктивність будь-якого бюджетного формату. Оскільки програмно-цільовий метод означає як систему, так і формат фінансування, то, відповідно, потребує дотримання всіх цих складових для того, щоб забезпечити управлінську інформацію, необхідну для встановлення зв’язку між використаними ресурсами та результатами програми.

В Україні методику програмного бюджетування вперше використано при формуванні. Державного бюджету України на 2002 рік. Програма дій Кабінету Міністрів на 2005 – 2006 роки передбачала запровадження планування програмного бюджетування на місцевому рівні, однак до цього часу цей процес не закінчено. Одним із засобів покращення фінансового управління та швидкої підготовки до запровадження складових ПЦМ є використання новітніх інформаційних технологій у бюджетній діяльності. Розробка і втілення прогресивних технологій управління бюджетними ресурсами в Україні реалізується у рамках проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (РМБУ), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється RTI Int. На початок 2007 року до співпраці з РМБУ приєдналися 85 міст України, 82 з них вже затвердили бюджети за ПЦМ паралельно із постатейним методом.

Міністерством фінансів України спільно з Інститутом бюджету та соціально-економічних досліджень (ІБСЕД) продовжують роботу по запровадженню програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів, що є одним із ключових компонентів проекту

«Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», реалізацію якого ІБСЕД розпочав в жовтні 2008 р. за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Робота по запровадженню ПЦМ на рівні місцевих бюджетів проводиться у відповідності до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2008 р. №14, Декларації цілей та завдань бюджету на 2009 рік (Бюджетної декларації), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 5.03.2008 р. №160 та Концепції реформування місцевих бюджетів, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 р. №308

Також визначено основні засади проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання бюджетів в Автономній Республіці Крим, Житомирській, Луганській і Львівській областях. Міністерством фінансів розроблено план заходів із запровадження ПЦМ у місцевих бюджетах на 2009 р. В його основу закладена активна робота з розробки бюджетних програм на місцевому рівні в галузі освіти й охорони здоров’я на 2009-2010 роки, підготовка місцевих (регіональних) стратегічних планів розвитку цих галузей на 2009-2011 рр.

Україна зробила значний прогрес у запровадженні бюджетних реформ на державному рівні і тепер перебуває в процесі розробки та встановлення власного способу продуктивного використання бюджетних коштів. Бюджетний кодекс створює основу для фундаментальних змін в бюджетній системі та уможливлює гармонізацію положень Конституції України, Закону

України „Про місцеве самоврядування в Україні” та економічних законів, програмних документів, що стосуються діяльності влади, положень Європейської Хартії місцевого самоврядування та інших міжнародних стандартів. Програмно-цільовий метод бюджетування – дуже своєчасна та необхідна для України модель, яка задовольняє всі вимоги реформування державної фінансової системи, особливо в умовах обмежених фінансових ресурсів, необхідності продуктивного розподілу бюджетних коштів та підвищення відповідальності за їх використання. Сутність програмно-цільового методу бюджетування полягає у розподілі ресурсів за програмами, що мають конкретні стратегічні цілі й оперативні завдання, які необхідно виконати. Основні елементи покращеного процесу формування бюджету - середньострокове управління видатками, посилений та прозоріший моніторинг і контроль за виконанням бюджету, а також раціональна структура програм і розподілу ресурсів прямо впливають на можливість органів місцевого самоврядування задовольняти потреби населення. Це також сприяє запровадженню нових моделей залучення громадськості для підвищення авторитету місцевої влади. Україна може скористатися досвідом успішного застосування програмно-цільового методу у країнах Європейського Союзу, розглянути необхідну методологічну базу, розробку та практику запровадження програмно-цільового методу. Крім можливості більш ефективно використати обмежені фінансові ресурси, ця методологія дає змогу Україні зробити крок у напрямку вступу європейської інтеграції. Запровадження програмно-цільового методу відповідає усім вимогам вступу до Європейського Союзу у сфері реформи системи управління фінансами відповідно до європейського законодавства у цій сфері. Однією з основних умов вступу до Європейського Союзу є підготовка бюджету виключно у програмному форматі, а конкретні результати досягнуті в країнах ЄС, вказують на ефективність цього методу.

Основний наголос програмно-цільового формату зроблено на обов’язковості досягнення максимально можливого та соціально вагомого ефекту в результаті використання коштів, сплачених платниками податків. Тому, якщо ми говоримо про новітні напрямки економічного розвитку на місцях, повинні застосовуватись раціональні управлінські технології та створюватись відповідні умови для того, щоб місцевий уряд не просто витрачав мільйони гривень, а робив це продуктивно та раціонально, в результаті – знаходячи додаткові джерела для подальшого економічного розвитку міста, району чи села.

Виконання програмно-цільового методу відповідає всім умовам для здійснення реформи у сфері фінансового управління згідно з європейськими законами, що відповідають Маастрихтському та Амстердамському договорам з економічної співпраці. Бюджет Європейського Союзу надає підтримку виключно в програмному форматі, а конкретні результати свідчать про результативність використання ресурсів, направлених країнам-реципієнтам.

Якщо всі бюджети в тій чи іншій мірі спрямовані на результат, і більш-менш чітко відображають цінності державної політики, то цілі, визначені в межах програмного бюджету, завжди чітко сформульовані. І теоретично, і практично (із кращого досвіду застосування), державні кошти виділяються переважно на досягнення певних цілей, а не утримання установ. В межах програмно-цільового методу акцент робиться не на самому придбанні предметів ужитку, а на досягненні результатів, які б відповідали основним потребам суспільства. Тому триває пошук методик для розвитку цілеспрямованого фінансового планування. Однак перед державними урядовцями постає не тільки проблема досягнення цілей. Оскільки ті, хто приймає рішення з бюджетних питань, завжди стикаються з ситуацією, коли обсяг коштів, в яких існує потреба, перевищує обсяг очікуваних надходжень, вони опиняються перед тією самою проблемою незалежно від форми бюджету, а сааме: як збалансувати фінансові потреби та ресурси? З точки зору тільки економіки ця дилема, можливо, є більш актуальною для сьогодення, аніж минулого через постійне збільшення “негнучкості” державних ресурсів.

Таке скрутне становище урядовців можна полегшити (але навряд чи усунути взагалі), якщо внести певні обмеження в порядок дій, наприклад, заборонити розглядати запити нафінансування додаткових, нових чи змінених послуг, окрім випадків, коли такі запити можна профінансувати за рахунок внутрішнього перерозподілу існуючого обсягу коштів установи, яка робить запит, уникаючи таким чином необхідності збільшення загального рівня фінансування.

Програмно-цільовий метод докорінно відрізняється від традиційного методу. Він ґрунтується на раціональномууправлінні, тобто його метою є не збереження організаційної структури, а – вирішення соціальних проблем. Організації не здійснюють видатків просто тому,що вони існували раніше, кількість персоналу, що працює у бюджетній сфері, не залишається сталою. Навпаки, програмно-цільовий метод намагається внести покращення в існуючі організаційні методи роботи та здійснювати видатки лише тих установ, які найбільшою мірою сприяють досягненню поставлених цілей і завдань певних програм. Метод програмно-цільового фінансування використовує системний підхід до визначення місії, завдань і цілей установи та постійної оцінки виконання її фінансової та нефінансової діяльності як складових бюджетного процесу, встановлюючи прямий зв’язок між використаними ресурсами та досягнутими результатами як у середньостроковій, так і довгостроковій перспективі. Визначення цілі є найголовнішим аспектом програмно-цільового методу. Це короткий документ, що описує бажані результати від виконання програм установи, кінцевий довгостроковий результат, на виконання якого націлена програма, хоча він і не може бути повністю досягнутий. Ціль зумовлює майбутні напрямки діяльності установи і забезпечує об’єднання дій і послуг у напрямі досягнення певних результатів, проте ціль не повинна конкретизувати період часу на досягнення цих результатів. Ціль потрібно чітко формулювати, щоб уникати непорозуміння і дублювання цілей інших програм цієї ж бюджетної установи. Цей етап вимагає особливої уваги керівників бюджетної установи, оскільки вони відповідальні за розробку стратегічних планів установи і формулювання цілей бюджетних програм у відповідності до потреб громади. Перед формулюванням цілі необхідно проаналізувати історію установи, щоб виявити її слабкі сторони й уникати напрямків, які можуть виявитися неефективними. Все це вимагає участі зацікавлених сторін, які задіяні в обговореннях і в процесі ухвалення рішення. Як правило, цілі багатьох програм чітко визначені в законодавчих документах (статути, положення, резолюції, інструкції або рішення місцевих рад).

Бюджет програми зосереджується на результатахкожної програми, але цілі програми не можна вимірювати. Отже, щойно встановлено цілі програми, надходить етап формулювання завдань, які виконуються для досягнення заявлених цілей. Завдання бюджетної програми – це специфічна планова діяльність, що може бути виміряна й виконана у певному проміжку часу. Завдання може також розглядатися як короткострокова ціль, що досягає короткострокового прогресу в загальному напрямі досягнення цілі. Проте, на відміну від цілей, завдання програми конкретизують точні дії установи, визначають їх кількість і час. Загалом, у процесі впровадження програмно-цільового методу виникла низка труднощів. Найбільш важливою із них є те, що існуючий формат державних цільових программ не відповідає форматові, розробленому за програмно-цільовою методикою. Наприклад, структура формату програми "Діти України" не відповідає фактичному переліку послуг, які надаються. Таким чином, спеціалісти місцевих фінансових органів змінили структуру программ та розробили нову, яка базувалася на фактичному перелікові бюджетних послуг, а також розробили відповідні цілі, завдання, напрямки діяльності та показники виконання. Іншою перешкодою на шляху розробки програмно-цільового бюджету була недостатність інформації про витрати на здійснення діяльності. Видатки структуруються за економічною класифікацією, яка не полегшує процес розробки відповідного програмного бюджету. Більше того, розподіл видатків за різними галузевими програмами – це складне та працемістке завдання.

Адміністративні витрати, такі як централізований бухгалтерський облік чи управління кадрами, не передбачені за кожною галуззю окремо, що створює труднощі при проведенні оцінки загальних адміністративних витрат за окремими програмами. До того ж, існуюча практика бюджетних розрахунків не заохочує прогнозувати видатки у середньостроковій перспективі. Крім того, розробка показників виконання та відповідних схем оцінки програм викликали труднощі у бюджетних установах, які є партнерами Проекту. З одного боку, оцінка результатів – це складне завдання, якщо мова йде про такі функції як „Державне управління”. Результати виконання програм у цих галузях важко виміряти кількісно на відміну від інших галузей, наприклад житлово-комунального господарства. У галузі

„Державне управління” відсутні відповідні механізми збору та обробки інформації про виконання, в той час коли у галузі, наприклад, „Охорона здоров’я” така інформація доступна. Незважаючи на всі вищезгадані труднощі, запровадження елементів програмно- цільового методу є необхідним. До того ж, поряд із технічними досягненнями, програмно-цільовий метод започаткував новий погляд на управління бюджетом. Спеціалісти місцевих фінансових органів високо оцінили набуті навички та знання, розпочали підходити до вирішення проблем більш виважено. Вони розглядають його як корисний інструмент управління, що дає змогу вийти за рамки традиційної системи формування бюджету за статтями витрат та організувати діяльність бюджетних установ відповідно до потреб громади. На думку фінансистів, існує серйозна потреба застосування принципів програмно-цільового методу в усіх галузях бюджетної сфери, тому що підхід, орієнтований на результат, сприяє удосконаленню всіх етапів бюджетного процесу. Отже, ефективність, продуктивність, альтернативи, аналіз та встановлення пріоритетів стали основними питаннями для обговорення у процесі розробки місцевої бюджетної політики. Для ефективного впровадження програмно-цільового методу необхідно здійснитиструктурні зміни. Повний та успішний перехід до програмно-цільового методу формування бюджету в Україні вимагає вдосконалення таких чотирьох елементів:

Висновки. Для повного та успішного переходу на программно-цільовий метод формування бюджету в Україні неохідно вдосконалити:

1. Поширення існуючої структури бюджетних програм на процеси планування бюджету та визначення бюджетної політики. Структура бюджетних програм повинна бути невід'ємною частиною середньострокового плану видатків та відповідно відображати стратегічні завдання в поточному бюджеті. Для здійснення цього необхідно встановити тісний зв'язок між бюджетуванням, плануванням та виконанням бюджету, при цьому чітко розподіляючивідповідальність за здійснення цієї діяльності між структурними підрозділами.

2. Необхідність перегляду та вдосконалення існуючої структури програм для усунення організаційних та інформаційних обмежень, що заважають роботі керівників установ усіх рівнів. Складові програми не обов'язково повинні співпадати для бюджетів усіх рівнів, алеструктура програм на всіх рівнях має бути однаковою, щоб запобігти плутанині утермінології чи посиланнях.

3. Необхідність поліпшення практики розрахунку видатків бюджету, роль якої є дещо обмеженою у традиційному формуванні бюджету. Ця практика може бути вдосконалена шляхом використання методів аналізу витрат. Аналіз є обов'язковим компонентом програмно-цільового методу, і процес прийняття рішень щодо альтернативних програм або шляхів фінансування вимагає використання принаймні мінімальної аналітичної інформації. Найпростіші методи, а саме аналіз корисності витрат чи аналіз доцільності витрат, що застосовуються на початковому етапі, згодом замінюються на більш осконалі методи.

4. Четвертим, і, можливо найскладнішим, є запровадження нової системи звітності за результатами діяльності, при цьому визнаючи, що управління бюджетом за програмно- цільовим методом є складовою ефективного управління державними ресурсами. На макрорівні це вимагає прийняття таких рішень, які дозволять місцевим органам влади, що запроваджують практику ефективного використання бюджетних ресурсів, зберегти власні заощадження, а тим органам місцевої влади, які сприяють підвищенню доходної бази, не зазнавати скорочення обсягів трансфертів. На мікрорівні від установ та керівників вимагається встановити такі завдання, щодо яких можна було б відстежити та проаналізувати їх виконання.

Хоча здійснення вищезазначених завдань може здаватися важким, їх поступове та послідовне впровадження визначатиме успішність проведення бюджетної реформи в Україні та можливість використання программно-цільового методу на місцевому рівні.

Програмно-цільові методи – це методи планування, програмування та ефективної організації процесу розв’язання проблем і досягнення цілей. Вони передбачають послідовний перехід від виявлення проблем, потреб і цілей до визначення процесу їх реалізації, його технологічної насиченості та, відповідно, ресурсних запитів. Найбільший ефект вони забезпечують у рамках стратегічного планування – за наявності комплексних, взаємопов’язаних цілей і процесів, жорстких ресурсних обмежень, коли традиційні планово-координаційні методи не спрацьовують. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це система планування та управління бюджетними коштами у середньостроковій перспективі, орієнтована на взаємозв’язок між рівнем фінансування кожної окремої програми та очікуваними результатами від її реалізації.

Програмно-цільовий метод передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку територіальної громади чи країни в цілому. Він є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньо строкову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до поєднання контролю за фактичними результатами від надання громадянам бюджетних послуг.

Актуальність впровадження програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів полягає в тому, що однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмеженість фінансових ресурсів, що не повною мірою забезпечують виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Глобальна фінансова криза, яка особливо жорстко вразила економіку України, надзвичайно загострює цю проблему. Поряд із необхідністю перегляду податкової бази, для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання наявних бюджетних ресурсів, що досягається завдяки застосуванню програмно-цільового методу в процесі планування і виконання бюджету.

 

2. Історія програмно-цільового методу планування в контексті стратегічного державного планування

Першість у виникненні джерел стратегічного планування деякі експерти приписують роботам Пітера Друкера 50-х років минулого століття. Інші – відносять виникнення цієї складової теорії державного управління до більш раннього періоду – 1920-х років, коли у молодому Радянському Союзі була ініційована полеміка з приводу методів і механізмів розробки планів економічного розвитку. Західна школа стратегічного державного планування заснована на широкому використанні традицій західних демократій, передбачає обмежене втручання держави у справи бізнесу, зосередження державної діяльності на вирішенні переважно соціальних, екологічних, зовнішньополітичних, військових проблем. Одним із перших практичних кроків впровадження програмно-цільових методів стала розробка на рубежі 1960-70-х років у Міністерстві оборони США системи програмування, планування та бюджетування.

На відміну від Заходу, в СРСР своєрідне розуміння ролі держави призвело до перекрученого використання засад державного планування, набуття ним тотального характеру та, в результаті, до диспропорцій в народному господарстві, зниження ефективності контролю над використанням ресурсів. Проте, на початку 1970-х років у ряді наукових і освітніх установ (у тому числі в Україні) зародилися кілька шкіл теорії державного управління на засадах програмно-цільових методів, що зосереджувалися спочатку на більш-менш вузьких (наукові дослідження, ядерна енергетика, певні аспекти регіонального розвитку), а потім дедалі ширших і комплексних сферах державного управління. Мало хто знає, але перед самим розпадом СРСР рядом наукових установ Держплану та інших відомств були підготовлені пакети нормативно-правових документів, що передбачали поетапний перехід системи державного управління на програмно-цільові методи.

З розпадом СРСР успадкована система державного планування в Україні була знищена, оскільки механізми контролю всередині неї заважала процесу первинного накопичення капіталу, а простіше – безконтрольному розподілу державної власності. Основу «нової» системи державного управління тривалий час складали річні програми урядів, що зводилися до складання державного бюджету. Ця дещо видозмінена практика зберігається й зараз. Забезпечення бюджетними коштами національних, державних, цільових програм, що розробляються, перебуває на рівні 30%. Тому ці документи з великою натяжкою можуть називатися «програмами» і слугують переважно антуражем до режиму «ручного управління», а процес їх розробки лише невеликою мірою нагадує використання програмно-цільових методів. Чинний нині в Україні підхід до планування бюджету унеможливлює прийняття стратегічних рішень щодо розвитку як окремого міста так і держави загалом.

Сьогодні, коли процес накопичення капіталу наближається до завершення, виникає потреба в захисті надбань та їх прибутковому використанні на засадах певних правил гри. Саме цим пояснюється виникнення попиту на сильну державу, стратегічне державне планування та, відповідно, зацікавленість до програмно-цільових методів.

Слід було б нагадати про ще одну суперечливу тенденцію, яка перетворилася на хворобу світової і національних економік і негативно впливає на ефективне впровадження програмно-цільових методів – домінування монетарних механізмів управління над комплексним використанням усієї їх сукупності, на що ці методи й спрямовані. Багато експертів саме в цьому вбачають причину світової економічної кризи. А на національному рівні фахівці державного управління багатьох країн скаржаться на те, що процеси розвитку віддані на відкуп фінансовим установам. Не є винятком і Україна.

 

3. Застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі – проблеми та шляхи їх вирішення

У багатьох промовах видатних українських експертів і навіть у законодавчих і нормативних документах дедалі частіше в різних інтерпретаціях зустрічається словосполучення «програмно-цільові методи в бюджетному процесі». Прискіпливий аналіз викладеного свідчить про те, що це – не що інше, як спроба сучасними фразами викласти застарілу парадигму управління, бо «новації» не дають відповідей на прості питання: що є справжньою метою бюджетного процесу, що є його вихідними даними, який технологічний та інформаційний зв’язок між державними, цільовими та бюджетними програмами.

Бюджетне планування – це складова ресурсного менеджменту, який, своєю чергою, є складовою більш широкого поняття – стратегічного менеджменту, а бюджетний процес є завершальним етапом стратегічного планування. Тому ставити процес складання державного бюджету попереду стратегічного планування розвитку країни, як це робиться в Бюджетному кодексі, є методологічно помилковим. Бюджетні програми – це, так би мовити, кошторис видаткової і прибуткової частин цільових програм розвитку і планів забезпечення життєдіяльності суспільства та держави, їх ресурсний, в тому числі фінансовий зріз.

Саме у програмах розвитку визначаються цілі, процес їх реалізації, його технологічна насиченість, яка надає вихідні дані для бюджетного процесу. Ніхто не піддає сумніву потребу і значення монетарних механізмів державного управління, їх ефективного використання. Але у відриві від програм розвитку, планів забезпечення діяльності суспільства та держави фінансові показники, механізми і сам бюджетний процес втрачають фізичний сенс, а їх використання за цих умов ні до чого, крім створення фінансових міхурів або фінансових пірамід з усім відомими наслідками, не призводить.

Основою бюджетного процесу, описаного у проекті Бюджетного кодексу, є використання винятково монетарних механізмів регулювання, а Мінфін перетворюється на ключову ланку системи управління соціально-економічним розвитком і процесами життєдіяльності суспільства, такого собі адміністратора всіх цих процесів, усуваючи їх змістовну частину та інститути, що за них відповідають, у тому числі парламентські комітети, на другий план. Свідомо або несвідомо підґрунтям формування бюджету стає принцип дотримання структури минулорічних бюджетів, що обмежує врахування потреб реформування соціально-економічної системи, забезпечення повноти, обґрунтованості та взаємоузгодження цих потреб і ресурсів під час формування програм розвитку та бюджету – предмет окремої розмови. В результаті створюється ризик закріплення минулорічних тенденцій не рідко – негативних, появи і зростання диспропорцій, втрати контролю над реальними процесами за показниками ефективності та вартості. І як наслідок – поступовий занепад системи державного управління.

Тому монетарні механізми корисні лише тоді, коли разом з усіма іншими нормативно-правовими, організаційними вони вбудовані в загальну схему і складають ефективну систему та технологію державного управління.

Але розбіжності між теорією і практикою, між бажаним і існуючим станом системи державного управління в Україні – це безодня, через яку потрібно не стрибати, а терпляче будувати міцний міст. Будівельними елементами цього «мосту» мають бути:

­   законодавчі основи дієвої політичної системи;

­   нормативно закріплені механізми функціонування державного апарату, що реалізують процедури стратегічного менеджменту;

­   діючі зворотні зв’язки в контурі «влада-суспільство»;

­   громадські та державні інститути, функціонально і структурно достатні для функціонування цих механізмів; і, звичайно, відмінна від існуючої якість політичної еліти та управлінських кадрів, які мають перетворитися на справжніх менеджерів розвитку своєї країни.

Проте, характерною рисою впровадження стратегічного державного менеджменту в України є те, що її впровадження здійснюється не просто через безодню, а через велику трясовину наскрізь корумпованої і укоріненої влади партійної номенклатури, протиріч корпоративних інтересів. За оцінками іноземних і вітчизняних експертів, влада в Україні належала та належить номенклатурі зі старим радянським минулим і новій номенклатурній еліті, що виграла конкуренцію у старої за рахунок не підвищення, а зниження моральних рамок, знецінення суспільних цінностей.

На думку Дж. Одлінга-Смі, керівника другого Європейського департаменту МВФ: «Часткові реформи, що проводилися із затримками, дозволили новій еліті одержати контроль над виробничими активами та успішно використовувати державу для збереження свого положення шляхом гарантування нових привілеїв для себе. Цей процес містить тісні відносини між державними посадовими особами, директорами та власниками, які належать до складу номенклатури». А за більш свіжими оцінками В. Горбуліна, директора вже колишнього Інституту проблем національної безпеки: «Українську еліту представляють переважно особи, які 15 років тому спромоглися або легалізувати тіньові капітали, або конвертувати владу і зв’язки в такий капітал, або брали участь у відмиванні „сірих” чи „чорних” грошей. Поки що триває „вальпургієва ніч” непрофесіоналізму в державному управлінні».

За цих умов, риторичним виглядає питання – кому в Україні потрібна ефективна система стратегічного державного планування? Трясовина корумпованої партійної номенклатури спроможна втопити будь-які благі починання. Схоже, саме це відбувається із втіленням у державне управління програмно-цільових методів.

Протягом 19 минулих років в Україні склалася система державного управління трансформаційного типу – вона на «півкроку» відійшла від системи управління зразка колишнього СРСР і знаходиться в «п’яти кроках» від систем західного типу. Головними характеристиками цієї системи є:

­     робота переважно в режимі реакції на ситуацію, але не проектування соціально-економічних процесів;

­     низька якість планувальних документів, що дезорієнтують суспільство стосовно цілей, шляхів і способів розвитку;

­     чинне законодавство, існуючі процедури здійснення владних повноважень не зобов’язують і не стимулюють створення системи стратегічного планування, прозорих і зрозумілих усім механізмів формування та реалізації державної політики;

­     слабкість демократичних інститутів і зворотних зв’язків у контурі «влада-суспільство»;

­     низька ефективність наявних правил формування та реалізації державної стратегії розвитку та державного бюджету;

­     слабкий інтелектуальний потенціал влади, що вимагає підвищення її професіоналізму та омолодження.

Для того, щоб з’ясувати, що заважає Україні перейти від падіння до стабільного росту необхідно дати відповіді на такі питання: Чим викликана актуальність стратегічного державного планування? Чи потрібне воно взагалі? Які переваги обіцяє його впровадження у практику державного управління? Якими є вимоги до системи державного управління в цьому випадку?

У необхідності стратегічного державного планування переконують такі міркування:

Кожна держава існує в певному міжнародному оточенні, якому властиві відповідні закони, тенденції, традиції. При цьому, часові рамки та темпи «національних» циклів розвитку потребують узгодження з параметрами глобальних процесів.

У світі, що розвивається, існує ресурсна, технологічна, культурологічна конкуренція держав. Конкурентні спроможності держави визначаються не стільки спроможністю вирішувати тактичні, ситуативні завдання, скільки умінням заглянути в майбутнє, побудувати стратегію, засновану на випередженні рішень конкурентів, на ресурсній забезпеченості своїх дій на певну перспективу. Держава, що не спроможна визначити власну стратегію розвитку, буде змушена плестися в хвості світових процесів або жити за моделями, нав’язаними ззовні.

Наслідком із теорії систем і теореми про неповноту інформації є висновок про те, що вирішення проблем неможливе в рамках самих цих проблем. Тому державне управління, побудоване на приматі тактичних, ситуативних пріоритетів, є тупиковим і безперспективним для суспільства. Виходом може бути розширення часових рамок і підвищення системності державного планування, спрямованого на досягнення перспективних, суспільно важливих цілей.

На відміну від стратегічного, планування, обмежене короткостроковими рамками, означає блукання в темряві. Воно не відповідає на питання: що далі, наскільки раціональними є прийняті рішення, якими є можливі наслідки, яких заходів необхідно вжити зараз, щоб уникнути небажаних наслідків у майбутньому.

Передумовами успішного розвитку суспільства є не лише прозорість державної політики, але й її зрозумілість, усвідомлення дій, що відбуваються в її рамках. Формування ефективної державної політики передбачає:

­        обґрунтовану постановку цілей розвитку;

­        визначення напрямів, загальних правил і обмежень, у рамках яких здійснюється вибір альтернативних способів поетапного вирішення нагальних проблем;

­        розробку забезпеченого ресурсами алгоритму реалізації обраного способу;

­        дисципліноване, контрольоване виконання намічених планів і прийнятих рішень.

Наявність згаданих компонентів забезпечує на кожному етапі реалізації державної політики не лише її зрозумілість для виконавців, але й можливість її оцінки, контролю, реакції на результати контролю на наступних етапах, за рахунок, зокрема, коригування програм, планів і використання монетарних механізмів регулювання.

Наявність обґрунтованої, зрозумілої і прийнятної стратегії стимулює:

­        консолідацію суспільства та політичних сил навколо загальної ідеї розвитку;

­        підвищення активності всіх прошарків суспільства на основі гарантованого дотримання на перспективу правил поводження держави;

­        перевід політичних дебатів про шляхи розвитку від гасел і декларацій у площину альтернативних способів реалізації намічених цілей.

Попри враження, що Україна не схильна до «стратегічного» лікування, впроваджувати сучасні методики і прогресивні підходи в системі стратегічного планування необхідно поступово, терпляче, обґрунтовано й цілеспрямовано.

По-перше, у соціально-економічній ситуації, що склалася, з огляду на проголошений курс європейської інтеграції, Україна мала б бути зацікавленою у широкому впровадженні на всіх рівнях ефективного стратегічного менеджменту. Але державне планування не повинне стати наскрізним, тотальним. Його принципами мають бути достатність ступеню державного втручання, а також стимулювання ділової активності низових ланок. Воно має бути директивним – для державних органів та установ, договірним – для підрядників державних програм і планів та індикативним – для усіх інших суб’єктів суспільства.

По-друге, державному керівництву необхідно позбутися ідеологічної «лушпини» та визначитися у виборі методів державного регулювання. Впровадження переважно індикативних методів у сучасних умовах України уявляється передчасним з причини, насамперед, ослаблення контролю за використанням бюджетних коштів. Досягнення у цій сфері в країнах, що розвиваються, та й в окремих розвинутих країнах, свідчать про більшу принадність на нинішньому етапі балансу програмно-цільових методів планування і планово-договірних методів державного регулювання.

По-третє, впровадження стратегічного планування в державних органах має отримати законодавче підґрунтя. Без цього воно залишиться для чиновника лише побажанням, яке так не буде реалізованим. Нормативно-правова база в цій сфері має бути мінімізована з одночасним підвищенням її якості та системності. Саме з огляду на це, доцільним виглядає поєднання процесів розробки та ухвалення не лише Бюджетного кодексу, а й Кодексу державного планування, що має охоплювати як державний, так і регіональний рівень, а також усі етапи, види та форми планування. Звичайно, це вимагає ґрунтовних фахових обговорень, – а не прийняття скоростиглих рішень, аби встигнути до ухвалення чергового бюджету.

По-четверте, у сфері організаційного забезпечення необхідно виходити з функціональних і часових характеристик стратегічного планування, а також із реалій існуючої системи державного управління. Для формування концептуальних документів пропонується перетворити Департамент стратегічного планування розвитку економіки Міністерства економіки на самостійний центральний орган. Необхідності створювати спеціальні, постійно діючі структури в державному апараті – крім єдиного центрального органу немає. Цей орган має відповідати за організацію та координацію цієї роботи в державі на постійній основі із залученням інших державних органів влади, науки, громадських організацій. Безпосередню розробку концептуальних і стратегічних пропозицій доцільно покласти на тимчасову міжвідомчу комісію у складі 7–10 провідних фахівців з числа вищого державного керівництва та науковців. Розробку національної програми соціально-економічного розвитку необхідно покласти на вже згаданий центральний орган, а її складових –державних програм за функціональними сферами діяльності, галузями на відповідні відомства-розпорядники бюджетних коштів. При цих відомствах необхідно створити спеціальні підрозділи менеджменту державних програм в межах існуючого штату.

По-п’яте, необхідно активізувати підготовку та ротацію кадрів керівної ланки всіх рівнів державного керівництва, удосконалювати їх якість. Запорукою якісної ротації державних службовців є цілеспрямоване проведення реформи системи державної служби, підвищення принциповості атестації, особливо керівників структурних підрозділів. В процесі підвищенні рівня професіоналізму державного керівного складу необхідно залучити до розробки концептуальних, стратегічних, програмних документів фахівців недержавних організацій. Формування системних знань повинно стати пріоритетним завданням науки та освіти в Україні.

 

Висновок

Стратегічне планування – не панацея від усіх лих. Це метод побудови діяльності держави таким чином, щоб цих лих уникнути та домогтися реалізації визначених цілей. Необхідна терпляча, кропітка і комплексна праця зі створення законодавчих, правових, організаційних, освітніх засад цієї діяльності. Необхідно створити моральну та матеріальну мотивацію, нормативні стимули для того, щоб ця діяльність стала обов’язковою, привабливою та усвідомленою. Акумулюючи світовий та український досвід, поступово буде створено термінологічну та інструментальну базу та напрацьовано вітчизняні традиції планування розвитку територій.