Раздел III. Законодательная база партийного строительства в Российской Федерации в 1992-2003 гг.

Становлению российской многопартийности, как и многопартийно­сти стран СНГ, способствовало принятие 9 октября 1990 г. Закона СССР «Об общественных объединениях», определявшего правовые параметры создания и деятельности политических партий.¹"³

После августовских собы тий 1991 г. и распада СССР процесс ста­новления многопартийности в России вступил в качественно новую ста­дию. Если до этого политическая активность партий и движений самой разной ориентации была по преимуществу направлена против КПСС и отождествлявшегося с ней союзного центра, то теперь они были вынужде­ны искать новую основу для самовыражения и самоидентификации.

В это время на арену борьбы за власть выходят «новые субъекты по­литического действия» - избирательные блоки. И хотя в большинстве рес­публик бывшего СССР их деятельность не была законодательно урегули­рована, эти политические объединения все же смогли заметно мобилизо­вать и консолидировать своих сторонников. К примеру, избирательному блоку «Демократическая Россия» в борьбе с коммунистами удалось доста­точно успешно выступить и па выборах народных депутатов РСФСР, и на выборах первого российского Президента.

События сентября-октября 1993 г. резко изменили общественную и политическую ситуацию в России. Конфликт между представительной и исполнительной ветвями власти завершился Указом Президента Россий­ской Федерации № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Рос­сийской Федерации», в результате которого рухнула система Советов и страна вступила в постсоветский период своего развития.⁶¹ В сложной и напряженной обстановке предстояло в короткие сроки принять новую Конституцию и сформировать новые органы представительной власти. Инициативу взяла на себя исполнительная власть, которая остро нужда­лась в общественной поддержке.

Для обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необхо­димо было согласие и участие в них основных общественно-политических сил и движений, что требовало широкого привлечения политических пар­тий к участию в избирательном процессе. Этим и было про диктовано вве­дение в действие Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. «Положения о выборах депутатов Государственной Думы», которое обеспечило политическим партиям максимально благоприятные условия

1 Л £

для участия в выборах.^А Положение устанавливало принципиально новую для нашей страны пропорционально-мажоритарную избирательную систе­му, которая закрепляла половинную долю пропорционального представи­тельства в парламенте, а также ряд иных порм, обеспечивавших политиче­ским партиям и движениям максимально благоприятные условия участия в выборах.

Следует признать, что это был важный шаг на пути формирования многопартийной системы. Власть, не ограничиваясь легализацией факти­чески уже сложившейся или складывающейся формы общественных от­ношений, предприняла попытку ускорить развитие многопартийности в стране. Введение избирательной системы с половинной долей пропорцио- налыюго представительства, по мнению властей, должно было стабилизи­ровать общественно-политическую ситуацию в стране.

Усиление политической значимости партий и движений не было сбалансировано надлежащей правовой регламентацией всех основных ас­пектов их жизнедеятельности. Действовавший в это время союзный закон об общественных объединениях уже явно не соответствовал ситуации, при которой партии и движения получали половину мандатов в Государствен­ной Думе, что обеспечивало им ключевые позиции в решении вопросов, касающихся их организации и жизнедеятельности. Вскоре стало понятно, что в избирательную кампанию по выборам в Государственную Думу страна вступила, не имея закона о политических партиях.

Принятие закона, неизбежно ориентировавшего избирательное зако­нодательство на признание партий основными субъектами избирательного процесса (ведь повышенные требования к партиям были бы оправданы только потому, что им предоставлялось бы если не исключительное, то преимущественное право на участие в выборах), не отвечало интересам тех общественных движений, которые заняли в результате первых выборов влиятельные позиции в Думе и активно использовали свое положение, чтобы избавить себя от трудной работы по партстроительству. Отсутствие в законодательстве сколько-нибудь серьезных требований к субъектам из­бирательного процесса грозило привести к дезорганизации выборов, к дальнейшей кориоративизации избирательного процесса, и соответствен­но, к существенным искажениям парламентского представительства обще­ства. Все это было чревато опасной дестабилизацией социально- политической обстановки в стране.

Политические партии и движения, несмотря на резкое усиление их позиций в результате введения новой избирательной системы, не смогли занять подобающее их природе место в избирательном процессе и взять на себя функцию посредника между зарождающимся гражданским общее г- rom и государством. По данным опросов общественного мнения, за не­сколько месяцев до выборов (лето 1995 г.) большинство граждан (54%) по-

прежнему не испытывали доверия ни к каким партиям, движениям и гече-

126

ниям.

При этом политические партии и движения занимали последнее ме­сто по уровню доверия среди общественных и политических структур. На­селение в своих электоральных предпочтениях по-прежнему ориентирова­лось на политические персоны, а не на партии. В этих условиях взаимоот­ношения общества и государства неизбежно приобретали все более урод­ливый, нецивилизованный характер. Вместо формирования гражданского общества как неполитической сферы частных интересов наблюдалась рез­кая политизация всех общесгвенных Сфукгур, усиливающая социальную нестабильность.

Свои претензии на участие в формировании и осуществлении госу­дарственной власти заявили объединения, откровенно обслуживающие групповые, корпоративные интересы. Это и профсоюзы, представляющие интересы работников различных отраслей народного хозяйства, и влия­тельные объединения промышленников и финансистов, и мощные отрас­левые организации, имеющие статус общественных объединений, но фак­тически выражающие крупные корпоративные интересы министерств и ведомств, и т.д. К этому времени наблюдался выход на политическую аре­ну обьединений, построенных исключительно по религиозному признаку, а также целого ряда объединений на национальной основе. Кроме того, в борьбу за власть устремился поток избирательных объединений и блоков, у большинства из которых политические амбиции явно не соответствовали ни их социальной природе, ни их общественной значимости.

Вместе с тем опыт избирательных кампаний 1990-х гг. показал, что планка в 200 тыс. подписей в поддержку общефедерального списка вполне может быть преодолена объединениями, не имеющими ни своего полити­ческого лица, ни серьезной социальной базы, но располагающими при этом достаточной финансовой поддержкой. Такой «наплыв претендентов на власть» мог дезориентировать электорат и привести к случайному, не отражающему основной расклад социальных позиций, распределению по­литических сил в парламенте.

Объективная логика процесса, а также стихийно сложившаяся поли­тическая конъюнктура оказались таковы, что установленный законом пя­типроцентный барьер смогли преодолеть объединения, выражающие ус­тойчивые политические ориентации населения и, в значительной мере, маркирующие собой наиболее значимые для массового сознания центры политико-идеологического притяжения.

С изменениями в законодательстве развивалось и понятие «избира­тельное объединение». В соответствии со ст. 2 Закона «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997 г.) избирательным объединением можно считать политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными целями которого являются участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, а также участие в выборах в органы государственной власти через выдвижение кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятель-

127

ности указанных органов.

Общероссийское избирательное объединение должно было созда­ваться и регистрироваться в порядке, установленном федеральными зако­нами, а его действующий устав регистрировался бы не позднее, чем за один год до для голосования. Итогом сложного процесса согласования ин­тересов политических партий, победивших на парламентских выборах в 1999 г., и президентских структур, выразивших позиции исполнительной власти, стал Федеральный закон «О политических партиях», принятый в июне 2001 г. Он подтвердил признание в Российской Федерации полити­ческого многообразия, многопартийности, равенства политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и про­граммных документах идеологии, целей и задач.

В преамбуле Закона названы две цели: 1) обеспечение гарантий ра­венства политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач; 2) обеспечение соблюдения прав и законных интересов политических пар-

12Я

тий. Первая цель Закона связыв&тась с закрепленными в Конституции РФ (ч. 3. ст. 13) принципами политического многообразия и многопартий-

I ЛД

ности. ' При этом обращали на себя внимание два обстоятельства. Во- первых, в качестве исходной основы правового регулирования многопар­тийности в преамбуле обозначены не все конституционные положения, касающиеся политических партий.

Конституция РФ не содержит специальных положений, закрепляю­щих конституционно-правовой статус политических партий. Однако, по­скольку политические партии трактуются в Законе как вид общественных объединений, на них распространяются нормы, определяющие конститу­ционно-правовой статус общественных объединений. Речь идет о положе­ниях Конституции, закрепляющих свободу деятельности общественных объединений, равенство общественных объединений перед законом, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или дейст­вия которых носят антиконститу ционный характер.⁵³⁰

Отсюда следует, что обозначенные в преамбуле в качестве целей данною закона гарантии равенства партий перед законом являются кон­кретизацией не столько принципов политического мнотобразия и много­партийности, сколько конституционного положения о равенстве общест­венных объединений перед законом, а также конституционного принципа идеологического многообразия, поскольку' речь в преамбуле идет о равен­стве партий независимо от изложенных в программе партии идеологии, целей и задач.^ы

Заслуживает внимания и тот факт, что положение преамбулы о «ра­венстве... партий перед законом независимо от изложенных в их учреди­тельных и программных документах идеологии, целей и задач» не согласу­ется с системой положений Конституции РФ, касающихся политических партий. Анализ этих положений в их системной взаимосвязи свидетельст­вует о том, что равенство партий (как и других общественных объедине­ний) перед закопом, а также свобода выбора ими своих идеологических ориентиров ограничены в Консттуции определенными условиями, закре­пленными в ч. 5 ст. 13 (где «запрещается создание и деятельность общест­венных объединений, цели или действия которых направлены на насильст­венное изменение основ конституционного строя и нарушение целостно­сти Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание

^ш Конституция Российской Федерации, ст. 3, 30; ч. 5, ст. 13. Н Российская газе­та 1993. 25 декабря.

³¹¹ Комкова Г.П. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека в России. Саратов^- Иед-во Сарат. ун-та. 2002. С.94.

вооруженных формировании, разжигание социальной, расовой, нацио­нальной и религиозной розни»),¹³²

При формулировке второй цели Закона («обеспечение соблюдения прав и законных интересов политических партий») законодатель в преам­буле говорит о правах и интересах партий. Вместе с тем, при этом отсутст­вует указание на их обязанность действовать в рамках тех конституцион- но-иравовых ограничений, коюрые накладывает ч. 5 ст. 13 Конституции РФ.

Право граждан Российской Федерации на объединение в политиче­ские партии включает в себя право создавать на добровольной основе по­литические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вегупления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партии в соответ­ствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из полити-

IV

ческих партий. По мнению В.В. Панаевой, ' с учетом того, что Конститу­ция РФ не содержит каких-либо специальных положений о политических партиях, в преамбуле Закона следовало бы перечислить все положения Конституции РФ, относящиеся к политическим партиям, указав, что целью Закона является обеспечение конституционных принципов политического многообразия, многопартийности, свободы деятельности партий, равенст­ва политических партий перед законом, а также гарантий их конституци­онности в смысле ч. 1 -5 ст.13 Конституции РФ.

Согласно ст. 3. Закона, политической партией называется «общест­венное объединение, созданное в целях участия фаждан Российской Фе­дерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политиче­ских акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления

^ш Конституция Российской Федерации. М, 2002. ч. 1-4, ст. 13.

интересов граждан в органах государственной власти и органах местного

134

самоуправления».

Таким образом, политические партии определяются в Законе как особый вид общественных объединений. Такой подход является общепри­знанным как в зарубежной, гак и в отечественной юридической литературе и правовой практике.⁶² Вместе с тем, политическая партия должна была отвечать определенным требованиям. Пункт 2 ст. 3 Закона о политических партиях предъявлял следующие требования к политическим партиям:

• политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное от­деление данпой политической партии;

• в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов, при том более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия обязана иметь региональные отделения численно­стью не менее ста членов. В остальных региональных отделениях числен­ность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов.

Заслуживает внимания и содержавшееся в п. 2 требование, согласно которому в партии должно состоять не менее десяти тысяч членов. Что, безусловно, с точки зрения конституциотю-правовых принципов полити­ческого многообразия, является достаточно спорным. Трудность правовой интерпретации данного положений Закона заключается в том, что на во­прос о его конституционности нельзя ответить лишь путем анализа текстов закона.

Ограничение нижнего порога численности политической партии создавало потенциальную возможность для сосредоточения власти в руках одной политической группы, что, в свою очередь, нарушало такие консти­туционные принципы, как идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, закрепленные в п. 1-3 сг. 13 Конституции Российской Федерации.

Вышеназванные положения п. 2. ст. 3 Закона о политических парти­ях также противоречат следующим нормам Конституции РФ. Конституция 1*Ф в и. 5 ст. 13 налагает запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Рос­сийской Федерации, подрыв безопасности государства, создание воору­женных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Однако в п. 2 ст. 3 Закона о политических партиях вводит ограничения, предъявляемые к политическим партиям, которые од­новременно являются и офаничениями реализации прав граждан на объе­динение, не предусмотренные Конституцией РФ. Так, введение количест­венного ценза на региональные отделения и количественного ценза на членство в региональных отделениях явно не соответствует- целям, направ­ленным против создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конститу ционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной, социальной, расовой и религиозной розни. От­сюда следует, что положения п. 2 ст. 3 Закона о политических партиях также противоречат п. 5 ст. 13 Конституции РФ.^13<>

Важным моментом Закона является характеристика целей создания политической партии, к которым относятся: 1) обеспечение участия граж­дан в политической жизни общества (что осуществляется посредством формирования и выражения партиями политической воли граждан, уча­стия партий как объединений граждан в общественных и политических ак­циях, в выборах и референдумах) и 2) представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Эта формулировка отличается от определения целей политического объединения, содержащегося в ч. 1 ст. 12 ФЗ «Об общественных объеди- нениях». Согласно тексту этой статьи, участие граждан в политической жизни должно было обеспечиваться лишь посредством «влияния партий на формирование политической воли граждан», но не выражением этой воли, как в соответствующей норме Закона о партиях.⁶³ Особое значение в пе­речне указанных в Законе средств обеспечения участия граждан в полити­ческой жизни имеет участие партии в выборах, относящееся к числу кон­ституирующих признаков понятия политической партии. Согласно п. 2 ст. 37 Закона, партии, не участвующие в выборах в течение пяти лет подряд, могут быть ликвидированы по решению Верховного Суда РФ (то есть мо­гут утратить статус политической партии).

Применительно к другим признакам и характеристикам политиче­ских партий, указанным в п. 1 и 2 ст. 3. подобных требований Законом не предусмотрено. В связи с этим следует отметить, что без такого требова­ния положение Закона о том, что правом на объединение в политические партии обладают только граждане Российской Федерации, лишается над­лежащей опоры на действующую Конституцию РФ. Согласно ч. I ст. 30 Конституции РФ, право на объединение имеет каждый (то есть данное право сформулировано как право человека, а не только гражданина). Пра-

вовые основы для ограничения круга субъектов права на объединение в политические партии дает ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, где право избирать и быть избранным предоставляется только гражданам Российской Федера­ции. Поэтому именно обязательное участие партии в выборах позволяет законодателю трактовать право на объединение в политические партой как

ил

право гражданина, а не как право человека.

Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и про­грамме. Основными целями политической партии являются формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, до­ведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов го­сударственной власти и др. Как подчеркивается в с г. 4, дея тельность поли­тических партий основывается на Конституции РФ и регулируется феде­ральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными Федеральными законами, а также на принципах добровольности, ' равноправия, самоуправления, законности и гласности; политические пар­тии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и i методов деятельности.

Согласно закону, их деятельность не должна нарушать права и сво­боды человека и 1ражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации; политические партии действуют гласно, информация об их уч­редительных и программных документах является общедоступной.

Весьма спорным являются ограничения на создание и деятельность политических партий. Так, п. I ст. 9 запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на: насиль­ственное изменение основ конституционного строя и нарушение законно­сти Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание «вооруженных и военизированных» формирований, разжигание социаль­ной, расовой, национальной или религиозной розни.⁶⁴ Иод признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежно­сти в Федеральном законе понимается указание в уставе и программе по­литической партии целей зашиты профессиональных, расовых, националь­ных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в на­именовании политической партии.

В соответствии с п. 1. ст. 30 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на объединение. Свобода деятельности общественных объе­динений гарантируется. Однако запрет на создание политических партий по признаку расовой, национальной и религиозной принадлежности про­тиворечит Конституции РФ. Так, в соответствии с п.5 ст. 13 Конституции РФ предусматривается запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Рос­сийской Федерации, подрыв безопасности государства, создание воору­женных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Кроме того, как отмечалось выше, Конституция РФ в п. 3 ст. 55 предусматривает возможность ограничения прав граждан, в том числе и на создание политических партий в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Таким образом, если устав или программа политической партии, об­разованной по признак}' расовой, национальной или религиозной принад­лежности, не содержит положений, когорые направлены на насильствен­ное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности

Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание воо­руженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, а также не нарушают нравственности, не направлены на причинение вреда здоровью, прав и законных интересов других лиц, то запрет на их создание противоречит п. 5 ст. 13, и. 1 ст. 30 Конституции

рф.'⁴⁰

Более того, и. 2 ст. 19 Конституции РФ устанавливает, что государ­ство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина незави­симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуществен­ного и государства. В соответствии с п. 5, 6 ст. 9 Закона о политических партиях, не допускается деятельность политических партий и их структур­ных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных) органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представи­тельных) органов государственной власти, в государственных организаци­ях, а также запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Запрещается создание и деятель­ность на территории Российской Федерации политических партий ино­странных государств и структурных подразделений указанных партий.

Кроме того, в соответствии с п. I ст. 10 Закона о политических пар­тиях вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство по­литических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.

Следовательно, членство в политической партии не может создавать угрозы конституционному строю, обеспечению обороноспособности стра­ны и безопасности государства. Факт членства гражданина в политической партии не может носить безнравственный характер и тем более создавать опасность причинения вреда здоровью или законным интересам других лиц.

В соответствии со ст. 19 Конституции РФ, все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхож­дения, имущественного и должностного положения, места жительства, от­ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объеди­нениям, а также другим обстоятельствам.

Вмешательство политических партий в деятельность государствен­ных органов и должностных лиц следует расценивать как смешение госу­дарственных и общественных функций, которое чревато присвоением пар­тиями властных полномочий. С другой сгороны, запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность по­литических партий должен служить гарантией реализации конституцион­ных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенства перед законом.

О запрете на вмешательство партий в деятельность органов государ­ственной власти и их должностных лиц речь идет в п. 3. этой же статьи За­кона о партиях: «Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами кото­рой они являются, либо в интересах любой иной политической партии».

Вместе с тем, Закон о партиях не раскрывает, в чем именно может заключаться использование указанными лицами преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политических пар-

I J*

тин. ' И далее, в этой же статье идет оговорка: «за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государст­венной власти и депутатов представительных органов местного само­управления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей». В форму­лировке этой нормы обращает на себя внимание оговорка относительно депутатов, из которой следует, что депутаты (в отличие от других должно­стных лиц) могут быть связаны решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей. Что касается Президента Российской Федера­ции, то, как следует- из Закона, он вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий.

По мнению ведущих ученых-юристов, к новеллам, вводимым Зако­ном о партиях, относятся три обстоятельства. Прежде всего, это распро­странение комментируемой нормы на ту деятельность лиц, являющихся государственными служащими, которая не связана с их участием в избира­тельных кампаниях; распространение данной нормы на всю деятельность государственных служащих, осуществляемую в интересах партий (а не только на деятельность, связанную с пропагандой отношения к партиям); косвенное допущение возможности членства в политических партиях лип, замещающих государственные или муниципальные должности, и лиц, на­ходящихся на государственной или муниципальной службе.⁶⁵

В целом запрет на использование лицами, занимающими государст­венные и муниципальные должности и находящимися на государственной и муниципальной службе, преимуществ своего положения в интересах по- логических партий призван не только служить гарантией принципа наро­довластия, закрепленного в ст. 3 Конституции Российской Федерации, но и имеет своей целью реализацию закрепленного в ч. 4 ст. 13 Конституции Российской Федерации принципа равенства общественных объединении перед законом.'⁴³ Что касается политических партии, то реализация данно­го принципа означает, прежде всего, необходимость создания равных пра­вовых условий для честной политической конкуренции.

Вопрос о возможности совмещения должности руководителя госу­дарственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии напрямую связан с тгроблемами реализации консти­туционного принципа равенства партий. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч. 2 ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Россий­ской Федерации», согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениям (а следовательно, и в политических партиях).⁶⁶

По этому и другим вопросам руководители политических партий и главы исполнительной власти неоднократно обращаются за ответами в Конституционный Суд РФ. Существенный интерес представляют запросы губернатора Вологодской области, 1убернатора Ленинградской области, Правительства Мурманской области и обращения политсовета Мурман­ского регионального отделения политической партии «Единая Россия», установил: 1. В запросах губернатора Вологодской области, губернатора Ленинградской области и Правительст ва Мурманской области оспаривает­ся конституционность пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, касающейся ос­вобождения зарегистрированных кандидатов, замещающих государствен­ные должности категории «А» в органах исполнительной власти, на время их участия в выборах от исполнения должностных обязанностей, и пункт

2. статьи 49 Федерального закона от 20 декабря 2002 года «О выборах де­путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации», предусматривающего освобождение от должностных обязанно­стей высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации на время их участия в выборах в качестве кандидатов.

По мнению заявителей, названные положения противоречат статьям

2. (ч. 1 и 2), 19 (ч. 2), 32 (ч. t и 2) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Феде­рации. Аналогичное утверждение содержится в обращении политсовета Мурманского регионального отделения политической партии «Единая Россия», однако в силу статьи 125 (ч.4) Конституции Российской Федера­ции политсовет регионального отделения политической партии не может быть признан в данном случае надлежащим заявителем, а его обращение - допустимым.

Оспариваемые законоположения, предусматривающие освобождение высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных орга­нов государственной власти) субъектов Российской Федерации, зарегист­рированных в качестве кандидатов на выборах, от исполнения своих должностных обязанностей на период выборов, направлены на то, чтобы использование этими лицами преимуществ своего должностного положе­ния и возможностей влиять на процесс и итоги выборов исключалось, что, в свою очередь, обеспечивает реализацию конституционных гарантий сво­боды волеизъявления, права граждан на участие в демократических, сво­бодных и периодических выборах как высшем непосредственном выраже­нии принадлежащей народу власти, равенства избирательных прав, заши­ты демократических принципов и норм избирательного права, в том числе требования о равенстве прав кандидатов на выборах.

Федеральный законодатель при принятии названных законоположе­ний - с учетом особенностей структуры как законодательных (представи­тельных), так и исполнительных органов власти субъектов Российской Фе­дерации, их места в системе разделения властей, особенностей правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - ис­ходил из того, что, в отличие от временного (на период выборов) освобож­дения депутатов представительных (законодательных) органов от испол­нения своих обязанностей, которое создато бы угрозу стабильности зако­нодательной власти, временное освобождение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должностных обязанностей компенси­руется деятельностью замещающею его лица. При этом функционирова­ние самой системы исполнительной власти не нарушается.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Поста­новлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности от­дельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального зако­на «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации», это не противоречит и конституционному требова­нию о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации), поскольку для лица, вре­менно исполняющего обязашгости высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции являются обязательными. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющий правовой статус высших должно­стных лиц субъектов Российской Федерации, не обязывает их приосганав- ливать исполнение своих полномочий в связи с регистрацией в качестве кандидатов.

Конституция Российской Федерации, вопреки утверждению заявите­ля, не ограничивает федерального законодателя в праве установить соот­ветствующее требование, затрагивающее правовой статус этих лиц, в иных федеральных законах, что и было им осуществлено - во исполнение пол­номочий, закрепленных в статьях 71 (пункт «в»), 72 (пункты «б», «и» час­ти 1), 76 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, в полном соответ­ствии с ее статьями 3 (ч. 1 и 2), 19 (ч. 2). 32 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) - в оспари­ваемых законоположениях.

Основанием для принятия Конституционным Судом Российской Фе­дерации дела к рассмотрению, согласно части второй статьи 36 Федераль­ного конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Фе­дерации», является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемые зая­вителем правовые нормы. Поскольку в вопросе о консгигунионности по­ложений п. 2 ст. 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации» и п. 2 ст. 49 Федерального закона «О выборах депутатов Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ос­париваемых в запросах губернатора Вологодской области, губернатора Ленинградской области, Правительства Мурманской области, неопреде­ленность отсутствует, данные запросы не могут быть приняты Конститу­ционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Поэтому, исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституцион­ного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,^1-0 Кон­ституционный Суд Российской Федерации определил отказать в принятии к рассмотрению запросов губернатора Вологодской области, губернатора Ленинградской области и Правительства Мурманской области, поскольку они не отвечают требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с кото­рыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Феде­рации могут быть признаны допустимыми.⁶⁷

По новому законодательству партии могут создаваться свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Они соз­даются на учредительном съезде политической партии либо путем преоб­разования в политическую партию общероссийской общественной органи­зации или общероссийского общественного движения на сч>езде общерос­сийской общественной организации или общероссийского общественного движения (ст. 11 ФЗ «О политических партиях»).⁶⁸

Важнейшей проблемой как избирательного законодательства, так и законодательства об общественных объединениях является правовая рег­ламентация финансовой деятельности политических партий. Принятый в июле 2001 г. Федеральный закон «О политических партиях» определил ос­новные принципы финансирования политических партий, установив пере­чень источников финансирования партий и общие требования к формиро­ванию их финансовой базы. Заметим, что до этого момента в России от­сутствовал специальный закон о партиях, лишь в законах о выборах и об­щественных объединениях имелись соответствующие положения о финан­сировании партий.

Одним из источников финансирования, установленных в ст. 29 Фе­дерального закона «О политических партиях», являются пожертвования в

виде денежных средств и иного имущества от физических и юридических яиц. При этом в статье оговариваются их условия. Прежде всего, эти по­жертвования должны быть документально подтверждены, а также должен быть указан их источник. Дабы не допустить зависимости и оказания влияния на них политического влияния со стороны отдельных частных лиц и организаций, Закон устанавливает ограничения на размеры сумм по­жертвований, полученных партией от граждан и юридических лиц.

Было бы целесообразно предусмотреть закрытый перечень видов имущества, которое не может быть пожертвовано политической партии. В числе такого имущества могли бы быть объекты, имеющие историческую, культурную ценность, предметы роскоши, имущественный фонд предпри­ятия, объекты социального назначения, отдельное недвижимое имущество и т.д. Федеральное законодательство должно регулировать текущую фи- нансово-хозяйственную деятельность партий. С 1 января 2004 г. вступила в силу ст. 33 Федерального закона «О политических партиях», устанавли- > вающая порядок финансирования политических партий за счет средств фе­дерального бюджета. Несмотря на отсутс твие судебной и правопримени- * тельной практики, данный институт финансирования политических партий представляет достаточно большой интерес.

В Законе предусмотрено право политической партии на государст­венное финансирование. Это означает, что политическая партия, не же­лающая получать указанные средства, вправе от них отказаться. Отказав­шись от государственного финансирования, партия теряет право на бюд­жетные средства в течение всего текущего года. Само государственное финансирование политических партий осуществляется по итогам их уча­стия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации путем пере­числения на расчетные счета соответствующих партий ежегодных и (или) единовременных денежных средств из федерального бюджета. Иначе го- еоря, все политические партии, созданные и зарегистрированные в уста­новленном законом порядке, но не принимающие участия в федеральных выборах, лишаются права на государственное финансирование. Политиче­ские партии, не прошедшие 3%-ный барьер, или число выбранных канди­датов которых не превысило 12 человек, лишаются права государственно­го финансирования.

Необходимо отметить, что в зарубежных странах, в частности в Гер­мании, Испании, Италии, Австрии, есть довольно богатый опыт государст­венного финансирования политических партий. Но, с нашей точки зрения, осуществлять финансирование политических партий из государственного бюджета преждевременно. Сегодня, когда в России много серьезных соци­ально-экономических проблем, в числе которых крайне низкий уровень жизни большей части населения страны, установленный размер пенсий, пособий и стипендий ниже прожиточного мишмума, полагаем, выделять средства из федерального бюджета политическим партиям пока не совсем оправдано.

Одним из самых значимых положения Закона в плане обеспечения открытости партий является введение обязанности политических партий ежегодно представлять в налоговые органы, а также в регистрирующий орган сводный финансовый отчет. Не менее важным является возложенная на Министерство юстиции РФ обязанность размещать на специальном сай­те информационно-телекоммуникационной сети общего пользования - Ин­тернет. Обязанность политических партий представлять, по сути, публич­ный отчет о своих доходах, расходах и имуществе по праву можно считать центральной, основополагающей нормой как для частого, так и для госу­дарственного финансирования партий.

Анализ правовою смысла положений Закона о политических парти­ях позволяет получить достаточно полное представление об основных ори­ентирах отечественного законодателя в сфере разви тия многопартийности.

Прежде всего, Закон о политических партиях поставил правовые барьеры на пути использования тоталитарными партиями демократических избира­тельных механизмов для прихода к власти. Важным гарантом пропив при­хода к власти таких партий и является демократизация внутреннего уст­ройства политических партий, обеспеченная правовыми средствами.

Закон о партиях оказывает важное позитивное воздействие па изби­рательное законодательство, так как он четко увязывает условия сохране­ния общественным объединением статуса политической партии с его уча­стием в избирательной кампании. Он также вносит свой вклад в обеспече­ние более честной конкуренции на выборах. Это касается тех мер, которые направлены против возможностей усиления политических партий за счет антиобщественных, нелегальных источников денежных средств т.д.

Вопрос о возможности совмещения должности руководителя госу­дарственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии напрямую связан с проблемами реализации консти­туционного принципа равенства партий. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч. 2 ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Россий­ской Федерации», согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениям (а следовательно, и в политических партиях).

Согласно Закону, политические партии (объединения) должны стать основными субъектами российской политики. Для этого партии должны были получить ряд исключительных прав при одновременном наделении их конкретной ответственностью. Согласно Закону «О политических пар­тиях», главным правом политических партий (объединений) является пра­во выдвигать кандидатов в представительные и иные органы власти. В перспективе кандидаты в депутаты Государственной Думы РФ, а также в законодательные собрания субъектов Российской Федерации должны вы­двигаться только от политических партий (объединений). Целесообразно, чтобы политические партии также стали основными участниками выборов Президента Российской Федерации и глав субъектов РФ. В идеале канди­даты в президенты РФ и на ноет главы субъекта РФ также должны выдви­гаться только от политических партий. По нашему мнению, предоставле­ние партиям исключительного права на участие в избирательном процессе с одновременным предъявлением к ним ряда требований (то есть как бы ограничение демократии) должно сопровождаться и введением ряда новых демократических норм:

• кандидат в органы власти (в том числе и в Президенты РФ) должен иметь право выдвигаться ог одной или нескольких партий;

• кандидаты, выдвигаемые партиями, могут быть беспартийными;

• одной из демократических норм является обеспечение возможности для участия в политическом процессе не только федеральных, но также межрегиональных и региональных партий.

Одним из условий того, чтобы федеральные гарантии избирательных прав граждан не нарушали конституционные прерогативы субъектов Рос­сийской Федерации в сфере избирательного законодательства, является достаточная стабильность законодательного регулирования со стороны федерального законодателя. Периодическое радикальное обновление фе­дерального регулирования избирательных прав граждан существенно сни­жает устойчивость законодательного регулирования в субъектах Россий­ской Федерации, вынуждает законодательные органы субъектов Россий­ской Федерации неоправданно часто пересматривать принятые законода­тельные акты о выборах, усугубляет противоречия в регулировании тех или иных институтов избирательного права на уровне Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации, порождает коллизии в правопри­менительной практике.

В целом для реализации целей, которые имеются в избирательном законодательстве, требуется обеспечить максимально бесконфликтное взаимодействие двух его основных подсистем: федерального избиратель­ного законодательства и избирательного законодательства субъектов Рос­сийской Федерации.

В постсоветский период субъекты Российской Федерации обрели право самостоятельно определять конфигурацию региональных органов государственной власти и институтов местного самоуправления, сроки их полномочий и порядок избрания. Формальная ассиметричность Россий­ской Федерации выразилась в разнообразии политических практик. 11о ме­ре развития региональных избирательных систем все больше происходила дифференциация политических режимов, что привело к возникновению множества их модификаций.

В ходе первою электоральною региональною цикла (1993-1996 гг.) положение законодательных (представительных) органов субъектов РФ и институционной структуре регионов было довольно своеобразным: с од­ной стороны, эти ассамблеи зачастую избирались в условиях доминирова­ния исполнительной власти, с другой - являлись единственными органами власти «на месгах», получившими демократическую легитимацию. Их особая роль объяснялась также выполнением учредительных функций - именно они разрабатывали уставы и конституции регионов, что позволило некоторым легислатурам первого созыва укрепить свое положение. В ходе второго и третьего электоральных циклов (1996-2000 г г., 2000-2004 гг.) на­блюдалось ослабление авторитета законодательных собраний - теперь им надо было сосуществовать с избранным высшим должностным лицом (ру­ководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

Законодательные акты о выборах можно подразделить на законы, посвященные вопросам организации и проведения выборов депутатов за­конодательного органа, и избирательные кодексы, регулирующие все виды региональных и муниципальных выборов, референдум, отзыв депутата и выборного должностного лица (Воронежская, Белгородская, Курская об­

ласти). Так, Закон о местном референдуме н Курской области был принят Курской Областной Думой 2 ноября 1995 г.;¹⁴⁸ в нем дается определение местного референдума, право на участие в нем, общие принципы проведе­ния и др., а также законы, содержащие кодификационные элементы, в ча­стности регулирование некоторых институтов, стадий и процедур органи­зации и проведения региональных действий.

Вопросы об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов в суб-ьектах России содержатся в Конституциях республик Мордо­вия, Татарстан, Северная Осетия, уставах либо законах о статусе депутатов Эвенкийского, Ямала - Ненецкого, Ханты - Мансийского автономных ок­ругов, Архангельской, Белгородской, Калужской, Тульской, Тюменской, Московской, Новосибирской, Орловской, Смоленской областей, города Москвы и др. В Тамбовской, Тверской и Московской областях приняты законы об отзыве депутата. В Воронежской, Ивановской и Рязанской об­ластях институт отзыва депутата отсутствует.

/ ms

К примеру, Курская Областная Дума определяется как законода-1,

) />

тельный (представительный) оргап государственной власти области. В ее :

i

состав должно входить не менее 45 депутатов, избираемых населением об- у * л

\

ласти на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на четыре года. Закон определял Думу право­мочной, если в ее состав было избрано не менее двух третей депутатов от установленной численности депутатов Областной Думы. При этом в зако- V не оговаривается, что порядок образования Областной Думы, выборов ее депутатов устанавливается законодательством области. В ст. 34 Основного Закона Курской области перечисляются полномочия депутата Областной Думы. Так, в п. I отмечается, что депутат Областной Думы обладает не­прикосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может

быть привлечен к уголовной или административной ответственности, на­лагаемого в судебном порядке, а также быть задержанным, арестованным, подвергнутым обыску или личному допросу, за исключением случаев, ко­гда эю предусмотрено Федеральным законом.¹¹⁹ Вместе с тем неприкосно­венность депутата распроараняется на его жилье, служебное помещение, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему докумен­ты. Вопрос депутатской неприкосновенности закреплен в конституциях (уставах) или законах о статусе депутатов субъекта Федерации.

В некоторых субъектах РФ комплекс отношений, связанных с прове­дением выборов, регулируется в принятых избирательных кодексах.⁶⁹ Ко­декс Свердловской области (утвержден областным законом от 5 декабря 1997 г.) заменил три ранее действовавших избирательных закона: «О вы­борах губернатора», «О выборах в Законодательное Собрание» и «О выбо­рах в органы местного самоуправления». Этот кодекс регламентирует еди­ную процедуру подготовки и проведения выборов для всех формируемых посредством голосования государственных органов и органов местного самоуправления. Такая кодификация избирательного законодагельства, несомненно, облегчает реализацию норм, закрепляющих порядок органи­зации и проведения выборов, и в конечном итоге является более доступной для ознакомления населением данного субъекта.

Срок полномочий законодательного органа субъекта РФ не должен превышать 5 лет. В большинстве субъектов РФ этот срок составляет 4 года - Брянская, Владимирская, Воронежская, Калужская, Липецкая области, г. Москва. В республике Адыгея, Орловской, Смоленской, Тверской, Туль­ской областях - 5 лет. Численность депутатов законодательного органа в субъектах РФ различна. Она колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 130 (Татарстан). Большинство конституций (уставов) субъектов РФ четко . закрепляют численность депутатов законодательного органа: 35 - Белго- j родская область (ст. 25 Устава), 38 - Липецкая область (ст. 25 Устава), 50 - \ Республика Коми (ст. 71 Конституции) и т.д. В Карелии прямо не преду- | смотрено количество депутатских мест. Оно зависит от количества избира- \ тельных округов, т.к. выборы проводятся по мажоритарной системе, и от j количества избирателей. Депутат избирается от 3000 избирателей.

Согласно Закону Курской области «О выборах депутатов Курской / Областной Думы», выборы депутата Областной Думы нового созыва на- ¹ значаются Думой не позднее, чем за 2 месяца до истечения срока полномо­чий депутата действующего созыва. При досрочном прекращении полно­мочий депутатов Областной Думы выборы назначает глава администрации Курской области.¹⁵¹

Для признания выборов состоявшимися в большей части региональ­ных законов о выборах законодательных (представительных) органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и Курской области, предусмотрен порог явки избирателей. Он должен со­ставлять 25 % от числа избирателей, внесенных в списки. В Курской об­ласти доля избирателей, принявших участие в выборах 2001 г. составила

51, 38 %.¹⁵² С точки зрения правового регулирования, законы субъектов /

I

Российской Федерации отличаются друг от друга, во-первых, по функцио- j нальной характеристике правовой базы; во-вторых, по наличию открытого j или закрытого перечня нормативных правовых актов о выборах; в-третьих, ( по степени сочетания федерального и регионального уровня правового ре- ] гулирования выборов. (

Как же проходили выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации? Рассмотрим на примере Кур­ской области. Во время выборов в представительные органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации в 1995-1997 гг. в Курской области были выдвинуты кандидаты от 5 избирательных объединений.⁷⁰Заметим, что Управлением юстиции администрации Курской области было зарегистрировано 449 общественных объединений, из них 155 в соответст­вии с уставами объединений обладали правом участия в выборах в органы государственной власти. Однако большинство из них в выборах в органы государственной власти, фактически, не участвовало.⁷¹ В Избирательном Кодексе Белгородской области отведена избирательным блокам глава 6 ст. 39, ст. 42.¹⁵⁵

В региональном законодательстве предусматриваются следующие основные виды выборов: общие выборы, досрочные выборы, выборы в по­рядке ротации. Существуют следующие основные механизмы их назначе­ния. общие выборы назначаются представительными органами, а досроч­ные - главой исполнительной власти; и общие, и досрочные выборы назна­чаются главой исполнительной власти; общие выборы назначаются пред­ставительными органами власти, а досрочные - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации; и общие, и досрочные выборы назнача­ются представительным органом власти. В законодательстве ряда субъек­тов Российской Федерации зафиксирована дата проведения выборов либо оговорен интервальный срок от назначения до дня выборов. В некоторых актах предусмотрено, что в установленных законом случаях право прове­дения выборов предоставляется избирательным комиссиям субъекта Рос­сийской Федерации.

Иногда в законодательстве предусматривается наличие сокращенных сроков избирательных действий при проведении досрочных выборов, а также совмещение региональных выборов с федеральными и иными выбо­рами, референдумом.

Периодичность проведения выборов связана со сроками полномочий выборного органа который устанавливается Конституцией (уставом), за­конами субъектов Российской Федерации, с наличием правовой базы орга­низации и проведения выборов, а также с учетом возможности досрочного прекращения полномочий и права назначения досрочных выборов. Поря­док назначения общих выборов предусматривает принятие в установлен­ные законом сроки решения об их проведении главой субъекта Российской Федерации (Республика Мордовия), или главой исполнительного органа власти (Ирку тская область), или законодательным (представительным) ор­ганом государственной власти (Республика Бурятия), при этом домини­рующим является назначение выборов представительным органом.

Дата выборов определяется непосредственно в законах о выборах, обусловливается истечением срока полномочий представительного органа или наступлением времени ротации. Досрочные выборы прово;1ятся в слу­чае роспуска (Иркутская область), самороспуска (Амурская область) пред­ставительного органа, отзыва избирателями более одной трети депутатов (Челябинская область), проведения референдума (Красноярский край). 11равом назначения даты досрочных выборов наделен ряд органов и долж­ностных лип: глава исполнительной власти, избирательная комиссия субъ­екта Российской Федерации или представительный орган (в Сахалинской области в случае саморосиуска Дума одновременно назначает выборы; в Красноярском крае при досрочном прекращении полномочий Законода­тельного Собрания в результате проведения референдума по инициативе губернатора на следующий день после опубликования его результатов гу­бернатор назначает выборы). Принятие решения о назначении дат ы прове­дения досрочных выборов облекается в различные правовые формы, в ча­стности, в Амурской области это специальный закон о назначении даты досрочных выборов, в Ямало-Ненецком автономном округе - постановле­ние Государственной Думы автономного о крута. В целом же правовое за­крепление институтов досрочного прекращения полномочий представи­тельного органа и проведения досрочных выборов, а также ротационного обновления депутатского корпуса не получило широкого распространения в регионах.

Однако действующее избирательное законодательство предусматри­вает внесение изменений и дополнений в региональные законы, которые иногда приводят не только к бурным дебатам, но и к противостоянию всех заинтересованных сторон. Такие случаи наблюдались, к примеру, в ходе выборов в законодательные (представительные) органы 1-осударственной власти субъектов Российской Федерации, проходивших в 2001 г.

Законодатели установили ряд требований к кандидатам и избира­тельным объединениям (блокам) доя финансирования избирательных кам­паний. В частности, они должны были использовать на избирательную кампанию суммы, не превышающие размера избирательного фонда.

Региональные законы определяли все источники формирования из­бирательных фондов и устанавливали максимальные суммы финансирова­ния, которые в большинстве регионов существенно возросли. Гак, пре­дельные размеры избирательного фонда кандидатов по одномандатным округам установлены в следующих границах: от 500 МРОТ в Республике Адыгея до 30000 МРОТ в Воронежской области. Не был стабильным и по­рог явки избирателей для признания выборов состоявшимися. В 23 регио­нах он был установлен в 25 %, но имел место и иной подход к этой про­блеме. Уставы субъектов Российской Федерации предусматривают разные варианты моделей региональных представительных орг анов. Так, Уставом Свердловской области (1994 г.) предусмотрена двухпалатная модель ре- гионапьного представительного органа. Областная Дума, которая с 19% г. формируется по партийным спискам, состоит из 28 депутатов, работающих на профессиональной основе и получающих соответствующее жалованье. Палата представителей избирается по одномандатным округам, и ее члены (кроме председателя и его заместителя) выполняют свои функции вне­штатно. В Думе действует принцип ротации - каждые два года переизбира­ется половина ее состава.¹⁵⁶

Таким образом, система законодательных (представительных) орга­нов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавлива­ется им самостоятельно в соответствии с основами Конституционного строя Российской Федерации. Образование, формирование и деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Еще в дореволюционной России в середине XIX - начале XX в. в ус­ловиях самодержавия под воздействием ряда социально-политических и иных факторов были первоначально учреждены выборные органы местно­го самоуправления, а затем в механизм функционирования государствен­ной власти введен выборный представителыгый орган - Государственная Дума при одновременном становлении многопартийности, которая влияла на выборы. В результате, стала складываться новая область российского законодательства — избирательное право.

В Советской России и затем в СССР формирование законодательства о выборах долгое время было неразрывно связано с однопартийной поли­тической системой и включением его в государственное право в качестве одного из его институтов. В основе исходной избирательной модели фор­мирования высшею представительного органа государственной власти со­ветского периода находилась однопалатная структура Верховного Совета РСФСР (с 1937 г.), которая татем была трансформирована в двухзвенную систему высших органов государственной власти - Съезд народных депу­татов и двухпалатный Верховный Совет (с 1990 г.), который формировался не путем прямых выборов, а непосредственно на Съезде народных депута­тов (косвенные выборы).

Наряду с этим, в 1992 г. был осуществлен переход от традиционной мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства в два тура к системе относительного большинства, а затем в декабре 1993 г. - к смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе при выборах депу­татов Государственной Думы, при которой часть депутатов избирается по общефедератьному избирательному округу по спискам кандидатов в депу­таты, предлагаемым политическими партиями и другими общественными объединениями (избиратслыгыми объединениями).

В конце 1993 г. Президентом Российской Федерации была введена принципиально новая модель организации выборов, и состоялись чрезвы­чайные многопартийные выборы в Государствсшгую Думу и Совет Феде­рации как палаты нового представительного (законодательного) органа го­сударственной власти - Федерального Собрания, парламента Российской Федерации. При этом впервые был использован и механизм раздельных (попапатных) выборов на основе смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы в рамках равной квоты, выде­ленной для независимых и партийных кандидатов, и мажоритарной изби­рательной системы относительного большинства при выборах депутатов Совега Федерации. Реформирование системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также регионально­го законодательства об организации государственной власти в субъектах

Российской Федерации и выборах в их представительные органы продол­жает развиваться.

Новое развитие получил многовекторный и многоуровневый меха­низм правового регулирования избирательных процессов, и ведущим эле­ментом механизма становления нового варианта избирательной демокра­тии является интенсивно развивающийся процесс формирования новой правовой базы организации и проведения выборов на федеральном, регио- нальном и местном уровнях. Выборы как форма непосредственной демо­кратии и представительная система в совокупности приобретают значение фундамента реформирования государственной власти, создания необходи­мых условий для перехода от прежней единообразной модели представи­тельства к смешанной, охватывающей как представительные, так и испол­нительные органы, как органы государственной власти, так и местное са­моуправление, и на этой основе - к более открытой государствеино- общесгвенной модели с вектором развития, направленным на обеспечение свободного волеизъявления граждан в ходе периодического и нефальси­фицированного проведения выборов. Новая Конституция предопределяет не только новый подход к выработке и реализации федеральной и регио­нальной избирательной политики, но и становление новых источников права с учетом федеративного характера государства, субъектами которого стали области, края и города федеральною значения.

В современных условиях формирование представительной системы, выборных органов государственной власти и местного самоуправления происходит в рамках не единой, как прежде, а многоступенчатой и много­вариантной избирательной системы. Определенное воплощение в настоя­щее время получает идея так называемых «непрерывных выборов», что предполагает не только возможность объявления досрочных, но и прове­дение «обычных» выборов без жесткой связи с едиными сроками их на­значения, предоставлением органам государственной власти субъектов

Федерации местного самоуправления (в рамках федерального рамочного и модельного избирательного законодательства) права самостоятельного ре­гулирования избирательных процессов на своей территории, применения избирательной системы и структуры представительных и других выборных органов, в наибольшей степени отвечающих региональным и местным особенностям.

Конституция 1993 г. значительно подняла региональный уровень из­бирательного законотворчества, превратив его в относительно самостоя­тельную сферу деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и увязав механизм возможного взаимного делегирования пол­номочий в этой области с договорами между федеральными и региональ­ными государственными органами.¹⁵⁷

Субъекты Федерации могут принимать собственное избирательное законодательство, устанавливать дополнительные перечни гарантий изби­рательных прав граждан, проживающих на их территории, вводить допол­нительные ограничения пассивного избирательного права и др. Вместе с тем, сохраняется своеобразное федеральное «курирование» этой законо­творческой деятельности. 'Гак, создание на уровне Федерации модельных нормативно-правовых актов, содействующих избирательной реформе в субъектах Федерации, порождено реформированием региональных пред­ставительных (законодательных) и исполнительных органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, разработкой правовой ос­новы их организации и деятельности (принятием Конституций и уставов), а также проведением выборов.

В целом этот процесс протекает неоднозначно. Так, в одних регио­нах пошли по пути принятия отдельных нормативно-правовых актов о вы­борах в органы государственной власти и в органы местного самоуттравле- ния, в других - принятия единого законодательного акта, являющегося своеобразным региональным избирательным кодексом, который определя­ет порядок назначения выборов депутатов всех представительных органов государственной власти, в третьих — первоначального включения в струк­туру уставов (в качестве самостоятельного раздела) положений о референ­думах и выборах, а также о народной инициативе и коллективных обраще­ниях граждан.

Существует несколько видов избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, представительство меньшинства. Мажоритарная сис­

тема означает, что избранным считается кандидат, собравший простое большинство голосов, т.е. 50 % голосов плюс один голос. Как правило, та­кая система существует в странах с двухпартийной системой. Вариантом мажоритарной системы является практика, при которой депутат избирает­ся относительным большинством голосов. Мажоритарная система предпо­лагает выборы с двумя турами голосования. При такой системе ко второму гуру допускаются первые два кандидата, собравшие наибольшее число го­лосов.

В мажоритарной системе при любой партийной структуре теряется практически 49 % голосов избирателей, если, разумеется, нет подавляюще­го перевеса победившей партии. Поэтому идет постоянный поиск такой системы, которая гарангировала бы справедливое представительство раз­личных политических сил. Это, помимо всего прочего, важно и потому, что политические движения и идейные течения, не имеющие парламент­скою представительства, нередко ориентируются на непарламентские ме­тоды борьбы: сам парламент также играет роль клапана, позволяющего «спускать пар» и уменьшать, в некоторой степени, социальную напряжен­ность.

С этой целью используются ограниченно мажоритарные системы. Одним из вариантов такой системы был, например, порядок, при кагором устанавливались квоты для меньшинства, например одна треть депутат­ских мандатов. В других случаях предусматривался учет всех голосов, по­данных малыми партиями либо в рамках крупных регионов, либо в рамках страны. Мандаты при такой системе распределяются строго пропорцио­нально числу полученных голосов.

Мировой опыт свидетельствует, что применение пропорциональной системы выборов способствует развитию и становлению политических партий. В России для решения этой задачи был сделан еще один шаг: вне­сены изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации», |гредписывающие субъектам Российской Федерации при форми­ровании региональных парламентов не менее половины депутатов изби­рать но пропорциональной систем, т.е. на основе партийных списков. Од- / нако пропорциональная система не лишена и недостатков, и главный из [ них заключается в следующем: партийный список закрыт для общества, / формируется он узким кругом лиц. Поэтому существует опасность «по­купки» партийных мест в списке.

Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», принятый 21 июня 1995 г., сохранял смешанную избирательную систему, примененную для избрания Государственной Думы первого созыва в 1993 г. Половина депу-

; Л

тагов (25) Избиралась по одномандатным избирательным округам (мажо­ритарная однотуровая система относительного большинства), а другая по­ловина - но спискам избирательных объединений по единому федерально­му избирательному округу (пропорциональная система).

Положение устанавливало принципиально новую для нашей страны пропорционально-мажоритарную избирательную систему, которая закреп­ляла половинную долю пропорционального представительства в парла­менте. а также ряд иных норм, обеспечивавших политическим партиям и

движениям максимально благоприятные условия участия в выборах. Сме­шанная избирательная система применяется во многих странах, в тех из них, где партии и партийные системы еще не сложились, она способствует их структурированию.

Таким образом, российское законодательство о политических парти­ях является достаточно целостным, хотя на протяжении ряда лет шла до­работка основных положений, касавшихся партийно-политического строи­тельства. В целом, сложившееся в 1992-2003 [^законодательство способ- ствовало политической дифференциации российского общества, что впол­не отвечало задачам текущего политического момента"