1. Формирование многоукладной системы сельскохозяйственного землевладения и землепользования

1.1. Понятие и содержание многоукладного и сельского хозяйства

Проблемы землеустройства, формирования землевладений и землепользований, а также организации их территории органически связаны с развитием сельского хозяйства на многоукладной основе.

Несмотря на то, что развитие многоукладности в аграрном секторе экономики признано в качестве генеральной линии аграрной и земельной реформ, в это понятие нередко вкладывается различное содержание.

В широком смысле понятие уклада ассоциируется с общественно-экономическим строем, с господствующими в обществе формами собственности на землю и основные средства производства, а в конечном итоге с политической системой государства. Общественно-экономический уклад определяется, как целостная система производственных отношений определенного типа, образующая общественную форму производства.

В более узком значении многоукладность связывают с системой производственных отношений, различными типами хозяйств, основанных на многообразии форм собственности и методов хозяйствования на земле. В официальных документах и статистических материалах обычно выделяют три уклада.

Во-первых, крупные высокотоварные сельскохозяйственные предприятия, имеющие общественный характер производства, основанные как на государственной, так и на кооперативной формах собственности на землю и другие средства производства, широко использующие наемный труд акционеров и посторонних лиц.

Во-вторых, мелкотоварное крестьянское (фермерское) хозяйство. Оно основано, как правило, на семейной кооперации и может использовать как собственные, так и арендованные земельные угодья.

В-третьих, это подсобное сельское хозяйство населения. К этой категории относится не только приусадебное хозяйство сельских жителей, но также садоводческие и огороднические товарищества горожан.

По данным статистики на начало земельной реформы в России действовало около 12 тыс. колхозов, 12,4 тыс. совхозов и 7,3 тыс. сельскохозяйственных предприятий различных ведомств, имеющих подсобный характер. Несмотря на определенные различия видов и форм собственности на средства производства, все они являлись, по существу, государственными предприятиями и использовали государственные земельные ресурсы на правах постоянного (бессрочного) пользования.

Начиная с 1994 года по указанию правительства прошли реорганизацию 24,3 тыс. колхозов и совхозов. Из них сохранили свой прежний статус 8,4 тыс., то есть 34% перерегистрированных хозяйств. В преобладающей же своей части колхозы и совхозы были реорганизованы в товарищества с ограниченной ответственностью (ТОО), акционерные общества закрытого типа (АОЗТ) и иные организационно-правовые формы предприятий. Ряд крупных, но экономически слабых колхозов был расчленен на сельскохозяйственные кооперативы, число которых достигло 1,9 тыс.

Несмотря на формальный подход к реорганизации колхозов и совхозов, выразившейся в том, что фактически сохранилась прежняя организационно-хозяйственная структура, характер производственных отношений и методы ведения хозяйства, в реорганизованных предприятиях изменилось главное – формы собственности на землю. В большинстве из них земля была приватизирована, то есть безвозмездно передана в собственность отдельных граждан или коллективов.

В настоящее время среди крупных высокотоварных общественных предприятий, которых насчитывается в целом по стране 27,5 тыс., доминируют сельскохозяйственные кооперативы (около 24%), товарищества (20,5%) и акционерные общества (18,3%). Доля хозяйств с государственной собственностью составляет менее 10%. Общественные предприятия производят более 90% зерна, 95% сахарной свеклы, 85% масличных культур, 94% льноволокна, до 70% яиц.*

В настоящее время в России зарегистрировано более 270 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. В их распоряжении находится 13,9 млн. га земли. Средний размер хозяйства составляет 48 га.

Наивысший пик развития крестьянского движения по времени совпал с массовой реорганизацией совхозов и колхозов. В 1994 году их было зарегистрировано 285 тыс., однако количество вновь создаваемых и число прекративших деятельность крестьянских хозяйств сравнялось.

Доля сельскохозяйственного продукта, произведенного крестьянскими хозяйствами невелика. Обладая 6% сельскохозяйственных угодий, крестьяне произвели не многим более 2% валового продукта, в том числе 1,6-1,8% молока и мяса.

Наиболее эффективно в настоящее время работает сектор подсобного сельского хозяйства. Не случайно, что первоочередные действия по проведению земельной реформы были ориентированы на этот уклад и состояли в обеспечении землей подсобного хозяйства сельского населения и горожан. Меры государства на первоначальном этапе могут быть сведены к двум направлениям.

Во-первых, были выделены земельные массивы, специальные фонды перераспределения земель (в основном, из малоэффективно используемых земель сельскохозяйственных предприятий и госземзапаса) для развития садоводства и огородничества. Эти участки по желанию граждан передавались им в собственность, пользование или аренду.

Во-вторых, сельские населенные пункты, ранее размещавшиеся на землях совхозов и колхозов, были выведены из состава их землепользования и преобразованы в самостоятельные организационно-хозяйственные системы. Были установлены границы населенных пунктов, в пределы которых передана пашня и кормовые угодья, не подлежащие застройке. Земли населенных пунктов перешли, в основном, в ведение сельской и поселковой администрации, на правах муниципальной собственности. Если ранее площадь приусадебных земель жестко ограничивалось, то в соответствии с новым законодательством права граждан по использованию земель для ведения подсобного хозяйства были существенно расширены.

Характерно, что в структуре земель населенных пунктов в настоящее время более половины составляют сельскохозяйственные угодья (11 млн. га), в то время как площадь застройки составляет всего 24%. Разумеется, что такое соотношение складывается за счет сельских поселений: из 11,2 млн. га общей площади сельскохозяйственные угодья составляют здесь 7,7 млн. га.

Личные подсобные хозяйства используют на правах собственности и аренды 134 млн. га земель. В этом секторе насчитывается 16 млн. хозяйств населения. Их доля в общем объеме производства выросла с 26% (1990 г.) до 57% (2000 г.). В настоящее время в подсобном хозяйстве производится более 90% картофеля, 80% овощей, 56% мяса, 48% молока и 56% шерсти.

Таким образом, государственная политика в период земельной реформы направлена на радикальное изменение структуры сельскохозяйственного землепользования в интересах развития многоукладности. Это не должно означать, что одному из укладов отдается предпочтение. Экономическая наука и практика, однозначно определяя преимущества крупного производства над мелким, доказывает необходимость сочетания различных укладов сельского хозяйства. Вместе с тем, соотношение укладов в конкретных социально-экономических и природных условиях должно быть различным. Такое соотношение следует рассматривать в экономическом, социальном и экологическом аспектах.

В экономическом аспекте важно обеспечить научно-технический прогресс, повышение производительности труда, внедрение новых технологий, прогрессивных форм организации и управления производством. Здесь очевидны преимущества крупного специализированного производства, располагающего системой машин и высококвалифицированными кадрами.

Социальный аспект включает в себя оптимальные производственные отношения и чувства хозяина на земле, строящиеся на прочной правовой основе и определяющие уровень доходности, мотивацию труда, условия жизни и ведения хозяйства. Социальные преимущества настолько разнообразны и эффективны, что те или иные из них можно обеспечить при любых формах хозяйствования. Однако чувство хозяина формируется только в условиях частного производства, поэтому приватизация земли и других средств производства обычно рассматривается как важнейший социальный фактор повышения экономической эффективности хозяйствования.

Аспект рационального природопользования и охраны земли включает в себя активное осуществление ресурсосберегающих технологий, противоэрозионную организацию территории, научно-обоснованные системы земледелия строго соблюдения режимов землепользования, ограничений и обременений.

Очевидно, что в условиях деконцентрации производства и существования мелких сельских хозяйств эти вопросы решать сложнее. Нужны определенные усилия государства по координации природоохранных и почвозащитных мероприятий, а также по оказанию помощи мелким товаропроизводителям в их существовании.

Следовательно, соотношение укладов сельскохозяйственного производства не может быть однозначно определено государством. Формирование многоукладной экономики – это динамичный процесс, который зависит от конкретных социально-экономических и природно-терртиориальных условий данного региона.

Формы собственности и формы хозяйствования на земле в сельском хозяйстве органически взаимосвязаны. Поэтому земля является здесь эпицентром отношений собственности, уникальным и главным объектом присвоения. Способ этого присвоения и степень отчужденности сельского товаропроизводителя от владения землей всегда оказывали определяющее влияние на положение работника в производстве, на его заинтересованность в результатах хозяйствования и на всю систему взаимоотношений между субъектами в процессе воспроизводства.

Отсюда вытекает вывод: многообразие форм собственности на средства сельскохозяйственного производства и форм хозяйствования на земле объективно требуют многообразия форм собственности на землю. Это не означает установление господства частной собственности, равно и как отказа от нее. Речь идет об установлении рациональных пропорций форм собственности на землю и формировании такой системы землепользования, которая соответствовала бы наиболее эффективным формам организации сельскохозяйственного производства на данном этапе.

Что же должно определить соотношение укладов сельского хозяйства в каждом из регионов страны? Вероятно, те условия, которые обеспечивают его эффективность: специализация, уровень механизации, наличие рабочей силы, земельные ресурсы и т.п. Если зерновое хозяйство, например, основано на комплексной механизации и требует сравнительно небольших затрат ручного труда, оно может быть эффективно лишь в условиях крупного сельскохозяйственного производства. Овощеводство, напротив, весьма трудоемкая отрасль с большой долей ручного труда. Оно может оказаться результативным в небольшом крестьянском или приусадебном подсобном хозяйстве.

* - см. О.Б. Леппке. Проблемы формирования многоукладной системы сельскохозяйственного землевладения и землепользования. – Дост. науки и техники АПК, № 3, 2000 с. 2-6.

В условиях мелкопоселкового расселения и раздробленного, мелкоконтурного земельного фонда, которые преобладают в Нечерноземной зоне, оказались неэффективными не только совхозы и колхозы, но и многие организованные на их базе акционерные предприятия. В этих условиях трудно реализовать преимущества крупных хозяйств, поскольку внедрение комплексной механизации и передовых технологий невозможно. Наибольшее развитие здесь получает приусадебное подсобное хозяйство, которое может быть постепенно трансформировано в мелкотоварное крестьянское или в систему небольших кооперативов.

Можно предположить, что индивидуальный сектор сельского хозяйства способен взять на себя значительную часть производства ягод, фруктов, овощей, картофеля, бахчевых культур, а также молока и мяса. Для этого могут быть использованы даже небольшие контуры и разобщенные участки сельскохозяйственных угодий, которые в крупных общественных хозяйствах использовать нецелесообразно. Акционерным обществам и крупным кооперативам следует концентрировать свою деятельность на производстве зерна, технических культур, промышленном птицеводстве, свиноводстве и крупном молочном хозяйстве. То есть, в тех отраслях, где преимущества специализации и концентрации производства проявляются наиболее заметно.

Следует подчеркнуть: соотношение крупного общественного и мелкого индивидуального сельскохозяйственного производства не связано напрямую с видами и формами собственности на землю и другие средства производства. Вместе с тем, понятие многоукладности не может рассматриваться без учета имущественных прав.

В настоящее время аграрная экономика России представлена государственным, коллективным, кооперативным, акционерным, фермерским и мелкотоварным секторами.

Государственный сектор включает государственные хозяйства различной специализации (госхозы), опорные (базовые) хозяйств научно-исследовательских учреждений, учебно-опытные хозяйства сельскохозяйственных ВУЗов и колледжей, подсобные хозяйства государственных предприятий и организаций, а также другие предприятия, функционирующие на базе федеральной собственности или собственности субъектов Федерации. Земельные угодья, используемые этими предприятиями, находятся в государственной собственности и передаются хозяйствам в бессрочное (постоянное) или временное пользование. Сфера деятельности этих предприятий определяется государственными органами и, как правило, включает производство товарной продукции, проведение государственной политики в области семеноводства и племенного животноводства, внедрения передовых технологий, проведение научных исследований, подготовку кадров, осуществление карантинно-ветеринарных и других государственных мероприятий.

Коллективный сектор представляют предприятия, земля, средства производства и произведенная, продукция которых находится в общей совместной собственности. Стоимость имущества коллективных предприятий может включаться в неделимый фонд в размерах, устанавливаемых трудовым коллективом предприятия. Распределение имущества по паям осуществляется в соответствии с уставом коллективного предприятия. Паевый имущественный фонд на коллективных предприятиях формируется за счет части имущества, приобретенного в процессе их деятельности. Наиболее типичным предприятием коллективного сектора остается сельскохозяйственная артель (колхоз).

Кооперативный сектор включает предприятия, созданные путем добровольного объединения сельскохозяйственных товаропроизводителей на основе членства. Членами кооператива могут быть граждане и юридические лица, независимо от форм собственности и хозяйствования. Формирование общего имущества производится в кооперативе по договоренности членов и преследует цель обеспечения хозяйственных потребностей в рамках кооперативного сотрудничества. По видам деятельности кооперативы разделяются на производственные, обслуживающие, кредитные, страховые и т.д. Формы кооперативов и условия их функционирования определяются законодательством Российской Федерации.

Примером сельскохозяйственного кооператива может служить ассоциация крестьянских хозяйств.

Акционерный сектор представляют предприятия, созданные на основе объединения вкладов участников акционерного общества с целью осуществления производственной деятельности и извлечения прибыли. Акционерами могут быть граждане и юридические лица, участвующие (или не участвующие) в производственной деятельности акционерного предприятия. Наиболее типичными представителями акционерного сектора являются акционерные общества закрытого (открытого) типа (АОЗТ), общества или товарищества с ограниченной ответственностью (ООО, ТОО), а также другие предприятия, созданные посредством реорганизации совхозов и колхозов и приватизации их земли и имущества.

Фермерский сектор включает крестьянские и фермерские хозяйства. Между первыми и вторыми трудно провести четкую грань. Предполагается, что крестьянские хозяйства представляют по преимуществу узкосемейную кооперацию и имеют потребительский характер. Фермерские хозяйства в большей степени используют наемный труд, и отличаются более высокой специализацией и товарностью. Фермерский сектор создается на основе безвозмездной передачи крестьянам (фермерам) земли и имущества. Земля может быть передана во владение, собственность, постоянное или временное пользование. Крестьяне (фермеры) имеют также право на аренду земли, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности. В соответствии с законодательством, государство оказывает фермерскому сектору политическую, экономическую и социальную поддержку. Вмешательство в хозяйственную деятельность крестьянина со стороны государственных органов запрещено по закону.

Мелкотоварный сектор включает индивидуальное сельскохозяйственное производство, имущество и, произведенная продукция которых принадлежит гражданам на правах собственности. В мелкотоварном секторе функционируют индивидуальные семейные предприятия, личные подсобные хозяйства, садоводы и огородники, члены животноводческих товариществ и т.д.

Личные подсобные хозяйства являются экономически самостоятельной равноправной формой. Они могут вступать в договорные отношения с предприятиями и организациями, кооперироваться в сфере производства, переработки и организации сельскохозяйственной продукции или иных видов предпринимательской деятельности. Они могут носить не только подсобный характер, но и являться основной (единственной) формой занятости населения.

Особую категорию сельскохозяйственного землепользования составляют в настоящее время владельцы земельных паев (долей), получивших их при приватизации земель совхозов и колхозов. Общая площадь этих долей составляет 108 млн. га и 49% площади сельскохозяйственных угодий, а количество дольщиков 11,8 млн. человек.

Особенности этой формы землевладения заключаются в следующем.

1. Земельные доли в правовом отношении зафиксированы только количеством баллогектаров, что означает произведение условной площади в га на среднюю оценку гектара в баллах бонитета. Сами участки ни на плане, ни в натуре не выделены и не отграничены. Поэтому собственность граждан на землю зафиксирована условно: без реального размежевания участки невозможно использовать, а также продать или передать каким-либо образом другому лицу.

2. По закону землей в процессе приватизации наделялись все работники данного хозяйства, а также его пенсионеры. В результате уже к 2000 году (по некоторым оценкам) до 70% собственников земельных долей не имели возможности работать на земле по физической или профессиональной непригодности.

До настоящего времени земельные доли консолидируются в общественных предприятиях, организованных на базе бывших совхозов и колхозов. В 1999 году таких земель насчитывалось 7,3 млн. га, или 63%. В том числе было передано в аренду предприятиям 5 млн. га (42,5%). Во временном пользовании у акционерных обществ и товариществ находится около 1 млн. га паевых земель, до сих пор не востребованных их владельцами; 54 тыс. га паевых земель используется владельцами для увеличения своего усадебного подсобного хозяйства.*

Таким образом, приватизация колхозных и совхозных земель не решила до конца проблему формирования многоукладного землевладения и землепользования, а действующая законодательная система не обеспечивает ликвидности прав собственников и рациональной системы хозяйствования на земле.

В итоге рассмотрения вышеизложенных положений и факторов можно дать следующее определение многоукладного сельского хозяйства.

Многоукладность сельского хозяйства означает органическое сочетание сельскохозяйственных предприятий различных форм собственности и методов хозяйствования в пределах административно и хозяйственно ограниченной территории.

Формирование системы многоукладного сельского хозяйства – это длительный социально-экономический процесс, обеспечивающий научно-обоснованное сочетание и рациональное размещение в пределах хозяйственно однородной территории сельскохозяйственных предприятий различных форм собственности и методов хозяйствования в интересах эффективного использования земельных, трудовых и материально-технических ресурсов.

В формировании такой системы видная роль отводится землеустройству. С развитием новых форм хозяйствования на земле наиболее полно проявляется экономическое содержание землеустройства.

Конкуренция землепользователей, претендующих, на тот или иной участок земли, предполагает повышение обоснованности землеустроительных решений. На передний план объективно выдвигаются показатели результативности и эффективности, которые выражаются через относительное сокращение единовременных и текущих затрат, увеличение производства продукции с единицы площади.

Организация территории, как следствие землеустройства, должна соответствовать потребностям и формам организации производства. С этой целью земельным участкам и отдельным землепользованиям предаются определенные размеры и конфигурация, состав и площади угодий, обеспечивающие высокую эффективность производства. При этом технические и организационно-правовые факторы (границы, площади, права и обязанности) подчиняются экономическим требованиям.