Тема 1. Делопроизводство и документоведение: основные понятия, история возникновения, правовая и нормативно-методическая база

Основные понятия делопроизводства

Делопроизводство (документационное обеспечение управления) – отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами.

Документирование – запись информации на различных носителях по установленным правилам.

Организация работы с документами – организация документооборота, хранения и использования документов в текущей деятельности учреждения.

Документ – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Официальный документ – документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке.

Служебный документ – официальный документ, используемый в текущей деятельности организации.

Юридическая сила документа – свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления.

Оформление документа – проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования

Реквизит документа – обязательный элемент оформления официального документа.

Формуляр документа – набор реквизитов официального письменного документа, расположенных в определенной последовательности.

Бланк документа – набор реквизитов, идентифицирующих автора официального письменного документа.

Унифицированная форма документа; УФД – совокупность реквизитов, установленных в соответствии с решаемыми в данной сфере деятельности задачами и расположенных в определенном порядке на носителе информации

Текст официального документа – информация, зафиксированная любым типом письма или любой системой звукозаписи, заключающая в себе всю или основную часть речевой информации документа

Система документации - совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к их оформлению

Унифицированная система документации; УСД – система документации, созданная по единым правилам и требованиям, содержащая информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности

Документооборот – движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления

Номенклатура дел – систематизированный перечень наименований дел, заводимых в организации, с указанием сроков их хранения, оформленный в установленном порядке

Архивное дело – отрасль деятельности, обеспечивающая организацию хранения и использования архивных документов

Архивный документ – документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для общества и равно имеющий ценность для собственника

Источник комплектования – юридическое или физическое лицо, чьи документы поступают или могут поступить на хранение в архив

Хранение архивных документов – обеспечение рационального размещения и сохранности документов

История развития делопроизводства

Система делопроизводства в России складывалась постепенно и всегда была связана с государственными структурами. Поэтому, когда речь идет о возникновении правил оформления и использования документов, говорят именно о системе государственного делопроизводства. Так называемое «негосударственное» делопроизводство появилось лишь 15 лет назад, когда возникли частные организации.

Историю делопроизводства делят на шесть этапов:

1. до XV в. (древнерусское делопроизводство);

2. XV – XVII вв. (приказное делопроизводство);

3. XVIII в. (коллежское делопроизводство);

4. XIX – начало XX в. (министерское «исполнительное» делопроизводство);

5. 1917 – 1941 гг.;

6. 1945 – 1990 гг.

Делопроизводство в Древнерусском государстве

Об организации делопроизводства на ранних стадиях развития Древнерусского государства можно судить лишь по сохранившимся письменным документам, а также по некоторым археологическим находкам. В частности, договоры киевских князей с Византией 911 и 945 гг. свидетельствуют о том, что уже в то время имелись традиции составления письменных завещаний и подорожных грамот для купеческих кораблей.

Известно, что в период правления Владимира Святославовича (978— 1015 гг.) в Киеве существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» — хранителей княжеской печати и «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частно-правовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные записи и т. д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, — ларником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.), а также монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые формуляры — образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), - а также приемы удостоверения документов, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставление скреп, печатей, мостов, т. е. подписи на склейках).

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси был пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамен привозили из Греции или ганзейских городов.

Самой древней формой документа на Руси была грамота — отдельный лист пергамена шириной около 3, 5 вершков (15-17 см). Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Если документ терял ценность, пергамен счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма: первоначально использовалась уставная манера письма — выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться лишь точка в конце предложения.

Таким образом, в Древнерусском государстве постепенно складывались традиции создания документов, их обработки и хранения, начал формироваться профессиональный цех специалистов по работе с документами — дьяков, подьячих, писцов, — появились предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства.

Приказное делопроизводство XV-XVII вв.

Система государственного делопроизводства начала формироваться в период создания русского централизованного государства — с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись его административные задачи, отдельные части управления, находившиеся по приказу князя в ведении того или иного лица, превращались в постоянные присутственные места - избы или приказы. Деятельность приказов (Большой казны, разрядного, посольского, тайных дел, разбойного, холопьего, сибирского и др.) определялась высшим правительственным учреждением — Боярской Думой; эти учреждения выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом.

Часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно — по мнению исследователей, в XVII в. функционировало от 40 до 70 приказов.

Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один-три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6—10 дьяков). В ведении дьяков находились подьячие, которые в зависимости от знаний, стажа и опыта разделялись на «старых» (старших), средних («средней руки») и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повытья, — структурные подразделения приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу.

В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления не были четко разграничены, но распорядительная деятельность всецело находилась в ведении приказных судей. Дьяки и подьячие занимались делопроизводством, они отправляли в приказ челобитные, доклады, доношения, хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим и подьячим «средней руки» доверялась более сложная работа — подготовка решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием — во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу. Подьячие, допускающие ошибки в официальных документах, подвергались строгому наказанию — их били батогами, лишали жалованья.

В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» - приказную избу - и помощников — «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба имела подразделения — столы.

Например, Нижегородская съезжая изба в 1 663 г. состояла из четырех столов: денежного (хранение казны и приходно-расходных книг); судного (делопроизводство по судебным делам); сыскного и поместного (хранение царских грамот о поместных делах) и ямского (почтового).

Приказы и приказные избы представляли собой одновременно присутствие, канцелярию и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные — в сундуках-ларях в тех же помещениях, в которых велись текущая работа и прием посетителей.

В XV в. дорогостоящий пергамен вытеснила бумага, которую первоначально привозили из западноевропейских стран. Со второй половины XVII в. стали изготавливать отечественную бумагу из тряпья и чернила из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков — наростов на дубовых листьях. Благодаря сочетанию железистых чернил и тряпичной бумаги текст был особенно стойким и почти не выцветал — документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья, затем — металлические. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений) свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться столбцовая форма документа — свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты были больших размеров, например грамота царя Алексея Михайловича Пыскорско-му монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1649 г. насчитывает 309 м.

Текст в столбцах писался только с одной стороны - оборотная сторона использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились в свитках или рулонах; иногда для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще документы хранились просто в ларях или сундуках. Пользоваться такими документами было сложно: много времени уходило на развертывание и свертывание столбца, а склейка не была достаточно прочной, что приводило к быстрому ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства была отменена Петром I.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах начала применяться тетрадная форма. Тетрадь - это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно более трехсот разновидностей книг: ужинные, умолотные, денежные и др.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, отписки, памятки, челобитные.

Грамоты - это царские указы, посылаемые из приказов на места боярам, воеводам, приказным людям; отписки — документы, поступавшие в приказы от воевод; приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы обменивались памятками; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

Одним из основных признаков официального документа является формуляр — совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст.

Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались с указания автора и адресата (от кого - кому): «... князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами... )". Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой...» В заключительной части указной грамоты проставлялись дата и место составления: «Писана в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 71 66 года, марта в 16 день».

Челобитная заканчивалась заверительной надписью дьяка: «К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления.

Кроме того, имелись некоторые стабильные элементы текста для каждой разновидности документа. Например, начало и окончание изложения просьбы в челобитных начиналось традиционно - соответственно:

«... вели государь мне дать... » и заканчивалось:

«... царь-государь смилуйся пожалуй...».

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве состояла из следующих этапов: поступление документа; передача его на рассмотрение; подготовка дела к «докладу»; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение.

При поступлении документа на нем проставлялась дата, и дьяк делал помету «Выписать», что означало «навести справки». Фактически с этого начиналось рассмотрение дела. Дела в приказе рассматривались по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной, отписке. Если приказ располагал нужными сведениями, решение («отпуск») готовилось сразу, если же их было недостаточно — начинался сбор необходимых материалов. В случае, когда для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей, короткими «памятями» или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повытья: дьяк или (по его поручению) старший подьячий собирали нужный материал и составляли проект ответного документа. Докладчиком по делу был дьяк, решение вопроса входило в компетенцию думных дьяков и принималось после обсуждения вопроса. Если думные дьяки вносили коррективы в подготовленный проект, то после вынесения решения дьяк «чернил» документ, т. е. исправлял его, младший подьячий переписывал набело, подьячий «справлял», т. е. сверял беловик с черновиком, удостоверял его своей подписью — «справой», подтверждая соответствие беловика черновику Юридическую силу документ получал после «приписи» (подписи) дьяка. Руководители приказов — судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - своих подписей на документах не ставили. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами.

Подпись дьяка была весьма своеобразной: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа - это было узаконено Судебником 1550 г. в целях предохранения документа от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые произошло обособление оконченных дел от «текущих». Документы начали хранить не только в кулях, мешках и сундуках — в некоторых приказах (например, Поместном) появились шкафы для хранения документов и принимались меры по охране документов, например снабжение сундуков замками. Уложение 1646 г. и ряд указов, принятых позже, ввели нормы письменного оформления различных договоров, благодаря чему установилось внешнее единообразие деятельности приказов.

Итак, в приказной период сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, принимая частные меры, не установило общих административных правил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство. Только в середине XVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению системы делопроизводства, появились законодательные акты, регулирующие порядок документирования и составления частно-правовых актов.

Система коллежского делопроизводства

В результате административных реформ Петра I были созданы учреждения бюрократического типа и сложилась новая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы (на местах). Всего за 1718—1720гг. вместо упраздненных приказов было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Для новых учреждений были разработаны регламенты, определяющие их состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства.

В 1699 г. Петр I ввел в обращение гербовую бумагу, в 1700 г издал указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

Тетради обычно состояли из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых нитками, и не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой деятельности учреждений стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской», поскольку доминирующим в новых учреждениях стал коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которой входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (Генеральный регламент, гл. 2 «О преимуществе коллегий»).

Генеральный регламент окончательно ограждает присутствие как орган, принимающий решения, от делопроизводственной деятельности, которая становится обязанностью канцелярии. Глава канцелярии — секретарь — составлял самые важные бумаги и нес ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. В состав канцелярии входили также нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Генеральный регламент устанавливал последовательность рассмотрения дел: в первую очередь рассматривались государственные дела, затем — частные. На решение государственных дел отводилась неделя, частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел — сенатское и коллежское делопроизводство отмечалось чрезвычайной медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Наиболее тщательно в Генеральном регламенте были проработаны вопросы регистрации документов, правильное ведение которой обеспечивало сохранность документов, быстрое их нахождение, контроль за движением документов и их исполнением. Детально были проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Петр I впервые стал лично подписывать издаваемые им указы.

Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была определена регламентом.

Так, нотариус вел протоколы по делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал дела, какие докладывались присутствию, и составлял по ним решение. По окончании месяца листы переписывались набело и переплетались. Нотариус вел реестр нерешенных дел, а секретарь отмечал, у кого находится в производстве каждое дело. Реестр постоянно находился на столе присутствия, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел. Актуариус вел общий журнал всех входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал канцелярскими принадлежностями.

В ведении регистратора находились журнал и четыре регистрационных книги. В журнал в течение года регистратор кратко записывал содержание всех дел, решенных в коллегии (записи располагались по алфавиту с указанием, куда и когда послано дело); он же вел регистрационные книги («регистратуры») А, В, С и D. Книги А и В были предназначены для регистрации исходящих документов, С и D - для регистрации входящих. Коллежская система делопроизводства предусматривала регистрацию документов не только в течение всего процесса производства дела, но и после — в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствовавший номеру записи в регистрационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, хранение дел в архиве.

Все пакеты, адресованные коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении, и, не распечатывая пакеты, передавал их в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги - старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем, который обозначал время их поступления, и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистрационной книге помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.

Служащим документы передавались под расписку, вносившуюся в так называемую квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, а в книге отмечалось время возвращения дела.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения его в присутствии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по делу (для этого в другие учреждения направлялись канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы были доклад и краткая записка по делу (экстракт) - изложение существа вопроса, всех обстоятельств дела и законов, в соответствии с которыми должно было решаться дело. Рассмотрение и решение дела велось всеми членами коллегии; докладывал дело секретарь. Решение принималось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения дела и принятое решение нотариус записывал в протокол («повседневную записку», или журнал). Особое мнение члена коллегии записывалось в протокол. Протоколы подписывали все члены коллегии в день принятия решения. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила так называемые исполнительные бумаги, которые отсылались на места для исполнения. В Генеральном регламенте подчеркивалось, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии.

Коллегии обменивались промемориями, а в подведомственные места направляли указы и получали рапорты.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые согласно Генеральному регламенту получили европейское наименование — «архивы» и должны были стать обособленными от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Заведовал архивом архивариус. По регламенту учреждалось два архива: общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел и финансовый — под наблюдением Ревизион-коллегии. Был определен и срок сдачи дел в архив - через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. В архиве составлялась опись всех дел по алфавиту («алфавит дел»). Генеральный регламент устанавливал порядок использования печатей. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела были продиктованы введение присяги для канцелярских чинов и запрет на хранение служебных документов дома. Особо строго карались подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезанием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

В коллежском делопроизводстве возникли новые виды документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, заимствованные в западном делопроизводстве: мемория, промемория, рапорт, протокол, регламент, журнал, инструкция и др.

Существенные изменения претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» — образцы.

В частности, указом 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной предписывалось излагать по пунктам, что облегчало восприятие текста.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом дата документа, которая теперь пишется под текстом с левой стороны листа:

«Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) как норма оформляется только в делопроизводстве министерств в XIX в.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии работы над документом: подписи, отметки о согласовании, регистрационные номера, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

В целом изменения в организации делопроизводства коллегий привели к значительному увеличению письменной работы. Даже расширенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не в силах были справиться с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издавшая 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний". Губернская реформа Екатерины II установила единообразие устройства губерний, разграничив административные, судебные и финансовые учреждения. Реформа затронула и центральные учреждения, сохранив лишь три коллегии — Иностранных дел, Военную и Адмиралтейскую.

Особое значение для организации делопроизводства имела «иерархия властей и мест», установленная «Учреждением для управления губерний» и определившая порядок взаимосвязей высших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии выпускали указы, которые губернатор должен был исполнять, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями. Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным учреждениям и должностным лицам.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся до 1917 г., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

Согласно «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, затем рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канцелярских служащих составляли секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи, архивариус и некоторые другие. Количественный состав служащих зависел от количества дел, но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу — наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., завершавшаяся составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала изложения всего предшествующего делопроизводства в виде пространной записки по делу.

Сложной процедурой было и документирование деятельности самого присутственного места. «Учреждение для управления губерний» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания.

Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в реестрах.

Таким образом, ХVIII в. в области делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, и прежде всего бюрократического начала.

Система министерского «исполнительного» делопроизводства ХIХ - начала XX в.

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая главным образом затронула верхний уровень управления — высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти ХVIII в., завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, — зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца ХVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее, некоторые из них назывались уже не президентами, а министрами. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, тем не менее, коллегиальный принцип принятия решений не был полностью исключен из новой системы: сначала коллегии были введены в состав вновь созданных министерств, а позже при министрах были созданы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Однако отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

В 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции — и (на правах министерства) Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже (в 1810 г.) был создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Принятый 28 января 1811 г. законодательный акт «Общее учреждение министерств» определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и несли ответственность только перед ним. Принцип единоначалия стал основой организации министерств: директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совещательный орган при министре - совет министра - состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министерства действовала на правах департамента и подчинялась непосредственно министру, канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство. Должностной и количественный состав канцелярии зависел от объема и содержания дел.

«Общее учреждение министерств» установило единообразие системы делопроизводства министерств — от создания документов до их архивного хранения; особое место было уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Документы в делопроизводстве министерств можно разделить на три группы:

• документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др. );

• документы, поступавшие из других учреждений;

• документы, направлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги».

Министерское делопроизводство соответствовало сложившейся в последней четверти XVIII в. «иерархии властей и мест», определившей систему взаимосвязей учреждений различных типов: министерства получали от императора, Государственного совета, Сената, Комитета министров как вышестоящих учреждений соответственно указы, повеления; высочайше утвержденные мнения; сенатские указы; выписки из журналов заседаний. В вышестоящие инстанции министры направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства общались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам министерства направляли предписания министров, а в ответ получали рапорты, донесения, представления.

Согласно «Общему учреждению министерств» делопроизводство включало в себя вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию дел и отчетность в делах.

Дела могли поступать в канцелярию министерства или непосредственно в департаменты. В канцелярию министерства поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами, губернаторами и лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности, на его имя поступали также отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела разделялись на три категории:

• текущие (поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком – донесения, ведомости, представления, переписка и др. );

• чрезвычайные (для решения таких дел требовалось принятие новых постановлений) и дела по обнаруженным злоупотреблениям;

• дела, «не терпящие времени», или срочные.

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента — правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах был строго регламентирован: от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента (а нередко и через общее присутствие департамента или объединенное присутствие нескольких департаментов в случае крайней сложности дела) до министра (а иногда и совета министра).

Первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало составления докладной записки, повторявшей «слово в слово» все предыдущие документы, — при этом объемы дел возрастали многократно. Примерно к середине ХIХ в. сложился новый порядок подготовки дела - в форме краткой записки, излагавшей лишь существо вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, поскольку основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной регистрационной формой — журнал. По данным автора известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М. Н. Каткова, насчитывалось 54 стадии прохождения дела в Губернском правлении, 34 — в департаменте министерства, 36 — в Комитете министров.

Самостоятельной стадией «производства дела» была «отправка дел», т. е. регистрация отправляемых документов в журналах и непосредственно отправка (складывание документа, написание адреса и др.). До появления в России в середине XIX в. почтовых конвертов и марок закон предусматривал, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов — документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Особенностью регистрации являлось использование отдельных журналов для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, и запись в них сведений об исполнении отправленной бумаги, которые должны были поступать от каждого присутственного места в виде особых рапортов. Эти сведения использовались для контроля исполнения документов, и дело не считалось завершенным до получения рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по уважительным причинам.

Ревизия дел — проверка ведения дел — в соответствии с «Общим учреждением министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией руководителей. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, который ежемесячно проводил проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлял соответствующие ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

Последняя стадия делопроизводства согласно «Общему учреждению министерств» - отчетная. Закон устанавливал три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, отчеты в «видах и предположениях» представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах, и на их основе директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Изменения в системе управления и делопроизводстве привели и к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включаются наименование учреждения, наименования структурных подразделений (департамент, отделение, стол), дата и регистрационный номер документа. Обособленное место занимает заголовок к тексту документа, который располагается непосредственно под реквизитами бланка (так же, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер поступившего документа»), которая пока не унифицирована и может выглядеть по-разному: «Ответ на №... » или «От такого-то» и т. п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, — это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы (визы) на документе предусматривают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ, и его личную подпись.

На протяжении XIX - начала XX в. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства учреждений. Наряду с этим появляется достаточно обширная делопроизводственная литература. Большое значение в этот период имели так называемые письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX в. начинают издаваться регулярно. Известно более 100 сборников образцов документов, изданных до 1917 г. Цель издания сборников образцов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов.

Кроме того, начинает появляться литература по делопроизводству (наиболее значимой и крупной является работа Н. В. Варадинова «Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел», вышедшая в 1857 и дважды переиздававшаяся в 1873 и 1887 г.).

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, она не была столь гибкой, как требовалось в конце XIX в. При быстро меняющихся общественных отношениях система делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в военном ведомстве, а затем и в гражданских учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление было поистине революционным шагом в документировании: оно ускорило ведение письменных работ, позволило одновременно с подлинником изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Кроме того, за счет использования машинописного текста сократился объем документов, которые приобрели более компактную форму.

Изобретение телеграфа способствовало появлению нового типа печатных отправлений — телеграммы, а изобретение телефона — появлению телефонограмм — письменных документов, переданных по телефону.

В конце XIX - начале XX в. все большее внимание уделяется системе регистрации документов, необходимости ее упрощения за счет централизации. Эта идея в корне противоречила идее «Общего учреждения министерств», в соответствии с которой создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Упрощение делопроизводства проводилось и в отдельных ведомствах, в частности в военном, в котором в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» была введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов: для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, были установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В Положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, которые могли ускорить работу с документами.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства, проводившаяся в военном ведомстве, по причине начавшейся вскоре первой мировой войны не была поддержана другими министерствами и ведомствами. Происшедший в 1917 г. социально-политический переворот — сначала Февральская буржуазно-демократическая, а затем Октябрьская социалистическая революции — привел к полному разрушению государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но создавался на принципиально новых началах.

Организация делопроизводства в 1917-1941 гг.

Новый государственный аппарат, созданный в результате Октябрьского переворота 1917 г., по структуре кардинально отличался от старого. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК — орган исполнительной власти. Для непосредственного управления страной было образовано первое советское правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

Новый аппарат принципиально отличался от старого и по составу: фактическое отстранение от власти бывших представителей правящего класса было закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты, выходцы из крестьян, не имеющие специального образования.

Уровень документационного обеспечения управления несомненно снизился.

Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документационного обеспечения. 30 октября 1917г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». Для установления порядка оформления административных документов было принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».

Организационно-научная деятельность в сфере управления в 20-е гг. была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами научной организации труда (НОТ) и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции СССР (НК РКИ СССР) был создан отдел нормализации, состоящий из пяти секций. В частности, секция делопроизводства занималась совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников; секция административной техники (АТС), также созданная на базе отдела нормализации в июле 1923 г., продолжала и расширяла исследования своего предшественника, обследуя государственный аппарат с использованием хронометража и анкетирования, консультируя по вопросам улучшения деятельности «низовых» органов управления, оказывая методическую помощь и т. д.

Для координации работ по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. был образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). В соответствии с Положением о Совете, утвержденным 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления и, в частности, документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. — Оргстрой, а в феврале 1926 г. — Государственный институт техники управления при НК РКИ СССР (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте, причем если деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), то ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений осуществлялась Оргстроем или самим институтом, имевшим тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др. ).

В это же время формируются крупные научные школы. Например, школа Гастева А. К. (руководителя Центрального института труда), крупного исследователя НОТ и управления, предложившая оригинальную и содержательную концепцию трудовых установок. Керженцев П. М., создавший в 1923 г. и руководивший самой массовой общественной организацией — Лигой «Время» (в 1924 г. переименованной в Лигу «НОТ»), обосновал в своих исследованиях целесообразность перенесения универсальных организационных принципов деятельности из одной сферы в другую: «... опыт военный в какой-то мере использовать в промышленности или организационные методы индустрии использовать в деле культурной работы и т. д. ».

Значительный круг ученых объединяла научная школа Розмирович Е. Ф., руководившей ИТУ.

Направление исследований, проводившихся Розмирович Е. Ф., Бызовым Л. А., Дрезеном Э. К. и др., получило название «производственная трактовка». Исходной методологической посылкой их теоретических построений и практической рационализаторской деятельности явилось утверждение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. Несмотря на определенную ограниченность функционально-технического подхода, авторы данной концепции эффективно решали многие конкретные управленческие вопросы, связанные с рационализацией оргструктур, совершенствованием документирования и документации, рационализацией управленческих процедур и операций. Институт техники управления издавая рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись именно в ИТУ.

Работа велась по следующим направлениям: документооборот учреждений и методы его оптимизации; способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документов; контроль исполнения документов; хранение документов.

Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работы с документацией, сокращалось количество инстанций прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по регистрации документов предлагалось по возможности отказаться от регистрации исходящей корреспонденции. Однако «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям, себя не оправдывала. ИТУ занимался и рационализацией систем делопроизводства учреждений. На основе детального обследования учреждения создавался проект реорганизации делопроизводства, состоящий из двух частей: характеристика существующего положения дел и конкретные пути улучшения деятельности. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались общие принципы оптимизации деятельности учреждений, которые во многом актуальны и сейчас:

• организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

• регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме, по возможности необходимо отказываться от регистрации;

• количество инстанций, через которые проходит каждый документ, должно быть минимальным;

• справочная работа должна осуществляться с наименьшей затратой энергии и времени;

• контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, а не формальной;

• организация, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

В «Правилах постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР", подготовленных ИТУ и Центрархивом РСФСР и изданных в 1928 г., давались рекомендации по составлению перечней дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения). Специальное подразделение ИТУ - Кабинет стандартизации - занималось вопросами упорядочения документации, ее унификации и стандартизации на общесоюзном уровне. Кабинет разработал стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и других документов. Стандартизировались также материалы, применяемые в делопроизводстве: бумага, чернила, ленты для пишущих машин и другие средства конторского труда, включая «офисную» мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги на основе германских стандартов DIN. Важным этапом в совершенствовании делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ в 1931 г. проект «Общих правил документации и документооборота». Этот документ предполагалось ввести в качестве типового для всех учреждений - в нем устанавливались функции делопроизводственного подразделения - секретариата, определялись обязанности его работников, последовательно и полно была представлена вся технология выполнения делопроизводственных операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение.

Разработанные составителями этого документа признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) используются и в настоящее время. К сожалению, «Общие правила документации и документооборота» не были утверждены, так как в апреле 1 932 г. ИТУ был ликвидирован, а его специалисты репрессированы.

Особое внимание в 20-е гг. было уделено документированию функций планирования, учетам контроля. В феврале 1921 г. была образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), в функции которой входила разработка общехозяйственного плана перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме.

Центральное статистическое управление (ЦСУ) и местные органы статистики занимались упорядочением статистической документации, в первую очередь, форм периодической отчетности, совершенствовались формы бухгалтерской документации.

В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая централизованная командная система управления. Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишались Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов.

Система органов по рационализации управления и делопроизводства (институты, центры, лаборатории) была ликвидирована, что привело к значительному сокращению исследований в этих областях. Основную работу вели крупные ведомства, издававшие отраслевые нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т. п.

В этот период определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные попытки усовершенствовать работу с обращениями граждан (заявлениями, жалобами, предложениями).

Отсутствие единого методического центра, координирующего работу учреждений в области управления и делопроизводства, несогласование в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования актуализировали проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил, организационного оформления этого процесса. В 1941 г. проводится 1-е межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли отражение вопросы документационного обеспечения управления:

• создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства;

• разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства;

• механизация труда «канцелярских» работников;

• проведение унификации управленческой документации;

• установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства;

• создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.

Фактически предлагалось восстановить разрушенную систему, дополнив ее некоторыми новыми элементами. Сделать этого, однако, не удалось из-за начавшейся вскоре второй мировой войны.

История управления и делопроизводства в 1945-1990 гг.

Необходимость восстановления народного хозяйства после окончания войны оттеснила на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Интерес к проблеме рационализации делопроизводства вновь возник лишь в начале 60-х гг.

В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г.: актуальность создания специализированного института для разработки Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) и необходимость исследования в области НОТ. Решения совещания активизировали работу ученых и практиков.

Определенной вехой в области оптимизации работы с документами было утверждение постановлением Совета Министров РСФСР в 1958 г. «Примерной инструкции о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент был сделан на унификации делопроизводственных работ.

В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР, которое с 1958 г. стало правомочно контролировать организацию делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ издал «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были основным руководящим документом и способствовали упорядочению их деятельности.

Важным этапом стало издание 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР", которое поручало Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов разработку ЕГСД.

Реализация этой идеи началась с подготовки в 1965 г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства». В 1966 г. был учрежден в системе ГАУ Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить разработку ЕГСД. В 1967 г. ВНИИДАД разработал методическую программу исследований, а в 1970 г. - проект Основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие НИИ труда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» были одобрены Госкомитетом Совета Министров СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для применения.

Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т. е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по НОТ служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления, содействовала улучшению качества принимаемых решений, оптимизации структуры, штатной численности управленческого аппарата. Но новые информационные технологии работы с документами с применением вычислительной техники в ЕГСД представлены не были. Этот пробел был отчасти восполнен позже при переработке ЕГСД и издании ее новой редакции — Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), одобренной коллегией ГАУ в 1988 г.

Заметным явлением в истории делопроизводства 70—80-х гг. было издание государственных стандартов (ГОСТ) на управленческие документы (ГОСТ 6. 38-72, ГОСТ 6. 39-72 и др.), разработка общесоюзных классификаторов технико-экономической информации (ОК ТЭИ) - ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др., унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на унифицированные системы. Внедрение этих документов в практику управления значительно улучшило оформление документов, упростило процедуры поиска, учета и хранения документов и документной информации, подготовило почву для автоматизации управленческой деятельности.

В середине 70-х — начале 80-х гг. научной общественностью страны обсуждалась проблема разработки и внедрения общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Концепция ОГАС была в дальнейшем реализована в народном хозяйстве лишь частично, а большинство унифицированных систем документации и ОК ТЭИ, разработанных в рамках ОГАС, в настоящее время широко используется в автоматизированных информационных системах.

Современное делопроизводство характеризуется стремлением к уменьшению объема бумажного документооборота за счет использования информационных технологий. С появлением новых способов передачи информации порядок оформления и работы с документами становится все более стандартизованным и унифицированным.

Правовая и нормативно-методическая база делопроизводства

Можно выделить несколько уровней регламентации делопроизводства. Делопроизводство регламентируется:

• законодательными актами РФ в сфере информации и документации:

• Федеральный закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 № 24-ФЗ;

• Федеральный закон РФ «Об участии в международном информационном обмене» от 04.07.1996 № 85-ФЗ;

• Федеральный конституционный закон «О государственном гербе Российской Федерации» от 27.12.2000 № 2-ФКЗ;

• Закон РФ «О стандартизации» от 10.06.1993 № 5154-1;

• Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 № 1807-1 (с изменениями от 24.07.1998);

• Закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товара» от 23.09.1992 № 3520-1;

• Закон РФ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» от 23.09.1992 № 3523-1 и др.;

• указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, регламентирующими вопросы документационного обеспечения на федеральном уровне:

• Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с изображением Государственного герба Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1268);

• Положение об Архивном фонде Российской Федерации (утверждено указом Президента РФ от 17.03.1994 № 552);

• Положение о Федеральной архивной службе России (утверждено постановлением Правительства РФ от 28.12.1998 № 1562);

• О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве (постановление Правительства РФ от 03.03.1993 № 191);

• Об обеспечении учета и сохранности документов по личному составу (Распоряжение Правительства РФ от 21.03.1994 № 358-Р) и др.;

• правовыми актами федеральных органов исполнительной власти:

• Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (М.: Росархив, 1991);

• Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий с указанием сроков хранения (М.: Главархив СССР, 1989);

• Примерное положение о постоянно действующей экспертной комиссии учреждения, организации, предприятия (утверждено приказом Росархива от 19.01.1995 № 2) и др.;

• государственными стандартами на документацию:

• ГОСТ 6.01.1-87. Единая система классификации и кодирования технико-экономической информации;

• ГОСТ 6.10.3-83. Унифицированные системы документации. Запись информации унифицированных документов в коммуникативном формате;

• ГОСТ 6.10.4-84. Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения;

• ГОСТ 6.10.5-87. Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляр-образца;

• ГОСТ Р 6.30-2003. Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов;

• ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения и др.;

• унифицированными системами документации:

• унифицированная система организационно-распорядительной документации;

• унифицированная система финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации бюджетных учреждений и организаций;

• унифицированная система отчетно-статистической документации;

• унифицированная система документации по труду и др.;

• общероссийскими и действующими общесоюзными классификаторами технико-экономической и социальной информации:

• Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД);

• Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО);

• Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства (ОКОНХ);

• Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО);

• Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР) и др.;

• правовыми актами нормативного и инструктивного характера, методическими документами по делопроизводству.