2.2. Взаимосвязь морского транспорта с уровнем пограничной безопасности России

Национальная морская политика дифференцирована по направлениям: во-первых, по функциональным – рассматривающим виды морской деятельности в зависимости от их принадлежности к функциональным системам и комплексам государственного уровня (транспортная система, продовольственный, топливно-энергетический, минерально-сырьевой комплексы, Вооруженные Силы Российской Федерации, система государственной безопасности); во-вторых, по региональным – учитывающим географические, природно-климатические, социально-экономические, международно-политические и военно-стратегические особенности приморских окраин России. На этих направлениях в виде долгосрочных задач предметно определены приоритеты. Такое разделение позволяет увязать деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих в ведении и в сфере деятельности флот, с деятельностью органов власти приморских субъектов и федеральных округов Российской Федерации, обеспечив их целесообразное взаимодействие при решении широкого круга проблем морской деятельности.

Морская доктрина обозначила и сам объект развития – морскую деятельность – деятельность Российской Федерации в области изучения, освоения и использования Мирового океана в интересах безопасности, устойчивого экономического и социального развития государства. Эта  категория относится к государству в целом, что, несомненно, должно учитываться при стратегическом планировании его развития. Она непосредственно связана с основным сферами жизнедеятельности страны, определенными Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Поэтому применительно к стратегическому планированию необходимо выбрать сферы, где более всего проявляется влияние морской деятельности на национальную безопасность. К таковым можно отнести сферы: экономическую, военную, пограничную, правоохранительную, науки и образования, оборонно-промышленную, информационную, экологическую и международную.¹

В экономической сфере морская деятельность представлена в основном морскими перевозками, подводным трубопроводным транспортом, промышленным рыболовством, разработкой полезных ископаемых недр морского дна, производством энергии путем использования приливов, течений и ветра. В военной и пограничной сферах – военно-морской деятельностью, защитой и охраной на море государственной границы и морских природных ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе России. С экологической сферой она связана потребностью в сохранении морской среды. С информационной – через навигационно-гидрографическое и гидрометеорологическое обеспечение морской деятельности, морские информационные системы. В сфере науки и образования осуществляется исследование природы Мирового океана. Оборонно-промышленная сфера представлена судостроением и судоремонтом, морским приборостроением, производством морских вооружений. В международной сфере формируются соответствующие условия морской деятельности.

Кроме того, морепользование стимулирует развитие многих отраслей промышленности и видов транспорта. Региональные морские комплексы воздействуют главным образом на внутриполитическую и социальную сферы жизнедеятельности страны и взаимодействуют с международной сферой, оказывая влияние на региональные системы международной безопасности и рынки товаров и услуг морского происхождения. В дополнение к этому национальная морская деятельность является неотъемлемой частью многих производственных и других процессов, связанных с жизнедеятельностью государства, для которых в большинстве случаев она не имеет альтернатив.

Однако, несмотря на наличие вполне определенной национальной морской политики и обозначение объекта развития – морской деятельности, для стратегического планирования развития морской деятельности и разработки соответствующей стратегии в 2001 году предпосылок было недостаточно. Дело в том, что администрирование в области формирования и реализации национальной морской политики заключается не только в определении органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации приоритетных задач и содержания национальной морской политики на ближайшую и долгосрочную перспективу, но и в управлении составляющими морского потенциала государства, отраслями экономики и науки, связанными с морской деятельностью.

В тот период (как, впрочем, и в настоящее время) в Российской Федерации функции государственного управления осуществлением и развитием отечественной морской деятельности были распределены среди целого ряда министерств и не являлись для них приоритетными. Ни один из существовавших федеральных органов исполнительной власти был не обязан и не способен самостоятельно обеспечить сбалансированного развития морского потенциала и проведения интегрированной и целесообразной национальной морской политики. К тому же в системе государственного управления ни один орган не был уполномочен осуществлять комплексный мониторинг и анализировать российскую морскую деятельность на региональных направлениях. Отсутствовала даже система постоянно действующих координационных и консультативных органов, обеспечивающих оперативное рассмотрение вопросов национальной морской политики, а также согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в области морской деятельности. Вследствие этого система и структура федеральных органов исполнительной власти была полностью нечувствительна к морской проблематике стратегического, общегосударственного характера.¹

Задача создания необходимой системы органов решалась почти четыре года путем формирования сначала Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, а затем образования и других координационных и консультативных структур федерального и регионального уровней: Временной комиссии Совета Федерации по национальной морской политике (сегодня это – постоянно действующий орган), а также советов по морской деятельности в приморских субъектах и федеральных округах Российской Федерации, возглавляемых губернаторами и другими соответствующими руководителями. Создание таких советов в 2004 году было инновационным решением. Оно не потеряло актуальности для нашей страны и в настоящее время. Об этом говорит тот факт, что в конце 2008 года Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию указал на необходимость внедрения в практику управления схем эффективного взаимодействия региональных властей с многочисленными территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти. Апробированным примером такой схемы являются региональные советы по морской деятельности. Некоторые из таких советов инициативно развивались в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, на Дальнем Востоке – Приморский, Хабаровский, Камчатский края, Сахалинская область, Чукотский автономный округ.

Между тем в 2005-2008 годах система координационных органов при Правительстве Российской Федерации подверглась существенным изменениям. В дополнение к Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, сформированной как орган, осуществляющий координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, промышленных, научных, общественных и других объединений, связанных с отечественной морехозяйственной деятельностью, по реализации национальной морской политики, был создан ряд правительственных комиссий, также работающих в данной области. Эти комиссии функционируют под руководством первых заместителей и заместителей председателя Правительства Российской Федерации независимо друг от друга, по-разному участвуя в согласовании действий органов исполнительной власти и организаций в области морской деятельности. В сложившихся условиях необходимо кардинально улучшить стратегическое планирование на основе Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия), которая определяет стратегические цели, задачи и перспективные пути развития основных видов морской деятельности. Проект этого документа был разработан в 2009-2010 годах Советом по изучению производительных сил Минэкономразвития и РАН при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. 8 декабря 2010 года Стратегия утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 2205-р.

Стратегия направлена на обеспечение интересов России в Мировом океане, предусмотренных в Морской доктрине, повышение эффективности основных видов морской деятельности, поддержание сбалансированности специализированного флота, а также на развитие морской деятельности в целом.

Для реализации Стратегии предусмотрена концентрация внимания, организационных усилий и средств органов государственной власти, органов местного самоуправления, деловых кругов, научного сообщества и общественных организаций на главных проблемах развития морской деятельности. Поэтапное разрешение этих проблем должно способствовать повышению уровня национальной безопасности государства, позитивным изменениям социально-экономической ситуации в стране, сохранению российских морских традиций и морского наследия, а также возрастанию эффективности функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, системы государственной безопасности, транспортной системы, продовольственного, топливно-энергетического и сырьевого комплексов с учетом их влияния друг на друга и на морскую среду.

В Стратегии определены основные проблемы развития морской деятельности и риски на основе анализа современного состояния и характера ее развития, основных мировых тенденций, а также прогнозной оценки возможного развития морской деятельности.¹

Исходя из основных проблем развития морской деятельности и рисков применительно к функциональным и региональным направлениям национальной морской политики, назначены стратегические цели, задачи и целевые показатели развития морской деятельности Российской Федерации, которые представляют собой краткое описание конечных результатов, отражающих степень реализации федеральными органами исполнительной власти стратегических задач. Определены прогнозные значения целевых показателей I этапа (2010-2012 годы) и II этапа (2013-2020 годы) развития отечественной морской деятельности. На дальнейшую перспективу для III этапа (2020-2030 годы) обозначены наиболее перспективные пути развития морепользования.

Обеспечение достижения стратегических целей возложено на федеральные органы исполнительной власти. При этом они будут исходить из целевых ориентиров, предусмотренных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также руководствоваться федеральными целевыми и другими программами, стратегиями развития, концепциями, проектами и планами, реализуемыми в сферах их ведения и деятельности.

Реализация Стратегии будет осуществляться в рамках государственных программ, включающих в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Основную часть проектов, связанных с развитием морской деятельности, предполагается осуществлять посредством реализации таких федеральных целевых программ, как «Мировой океан», «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» (подпрограммы «Морской транспорт» и «Развитие экспорта транспортных услуг»), «Развитие гражданской морской техники на 2009-2016 годы», «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2014 годах», «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005-2020 годах», «Государственная граница Российской Федерации (2003-2011 годы)», а также других федеральных целевых программ, имеющих отношение к морской деятельности.

При реализации Стратегии предполагается последовательное выполнение проектов, осуществляемых на функциональных и региональных направлениях морской политики, их согласование с целевыми показателями, предусмотренными Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», другими документами, определяющими перспективы социально-экономического развития страны, а также координация действий участвующих в этой работе органов государственной власти.¹