1.3. Корпорация как некоммерческая организация с единственным учредителем в лице государства

В государственной корпорации (ГК), являющейся некоммерческой организацией, нет членства и нет объединения капиталов различных лиц. Единственным учредителем корпорации является государство. Таким образом, выхолащивается само понятие "корпорация", под которым подразумевается объединение нескольких лиц посредством участия в капитале корпорации. Данное понятие употреблено для обозначении некоммерческой организации как юридического лица, исходя из обычаев правопорядка, присущего англосаксонской системе права.

Отличительной чертой ГК является то, что имущество государства, переданное в счет взноса учредителя (государства), становится собственностью корпорации, которая, получая прибыль от использования данного имущества, оставляет ее в своем полном распоряжении. Государство не несет ответственности по обязательствам корпорации, а контролирует ее деятельность через наблюдательный совет, члены которого работают на общественной основе, совмещая свою деятельность с государственной службой.

Самое интересное, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, создаваемой на основании отдельного, специального принятого под каждую корпорацию закона в рамках требований Федерального закона "О некоммерческих организациях". Таким образом, деятельность корпорации гораздо менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ и государственных предприятий, для которых имеются специальные Федеральные законы "Об акционерных обществах" *(39), "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" *(40). В частности, для государственных корпораций не существует понятия крупной сделки.

Порядок текущего контроля собственника (государства) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом (в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность), прописывается в самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета ГК и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления ГК за действия (бездействия), которые привели к убыткам для ГК. У ГК нет даже учредительных документов, только один куцый закон на несколько страниц, написанный неизвестными авторами.

Согласно ст. 2 закона некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ*(41) было внесено дополнение в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", а именно ст. 7.1, согласно которой:

"Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. [...]

3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации [...]".

(Выделено мной. - В.Д.)

Согласно ст. 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях" источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах являются:

- регулярные и единовременные поступления от учредителей (для госкорпорации - взносы Российской Федерации);

- выручка от реализации товаров, работ, услуг;

- дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

- доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;

- другие не запрещенные законом поступления.

Полученная некоммерческой организацией прибыль не подлежит распределению между участниками (членами) некоммерческой организации.

Таким образом, используя собственность, переданную корпорации в качестве взноса от государства, корпорация получает доход, не делясь при этом с государством.

Какие же госкорпорации создаются в России и как они управляются? Рассмотрим данный вопрос на примере уже созданных корпораций.

Практически все федеральные законы о государственных корпорациях предусматривают, что:

- имущество корпорации является ее собственностью;

- на корпорацию не распространяются положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(42);

- корпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, установленных законом;

- на корпорацию не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций;

- Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации;

- обеспечение деятельности корпорации осуществляется за счет, в том числе, доходов от размещения временно свободных средств, а также инвестирования их в ценные бумаги и т.п.;

- корпорация вправе участвовать в капитале коммерческих структур и создавать юридические лица - коммерческие структуры (имущество, внесенное госкорпорацией в уставный капитал коммерческой структуры становиться ее частной собственностью. - В.Д.).

В то же время имеется любопытное различие в порядке назначения на должность генерального директора (председателя, президента) корпорации и членов наблюдательного совета.

Во-первых, необходимо отметить, что кто бы не назначал руководителя корпорации и членов наблюдательного совета, делается это без каких-либо правовых критериев для отбора соответствующих кандидатов.

Кандидат на должность ГК теоретически вообще может заниматься чем угодно. Никакого конкурса на должность руководителя корпорации не предусмотрено. Это, конечно, странно, однако не будем забывать, что в таком же порядке назначаются и министры РФ, а руководитель госкорпорации (например "Росатом") по своим полномочиям мало чем отличается от Министра атомной энергетики России, однако распоряжается он не федеральным имуществом стратегического, оборонного назначения, а имуществом некоммерческой организации (почувствуйте разницу!).

Во-вторых, сразу бросается в глаза отсутствие единого подхода к порядку назначения руководителя корпорации и членов наблюдательного совета.

Президент России назначает и освобождает от должности:

1. Генерального директора Российской корпорации нанотехнологий.

2. Председателя Внешэкономбанка.

3. Генерального директора госкорпорации "Ростехнологии", членов наблюдательного совета.

4. Генерального директора госкорпорации "Росатом", членов наблюдательного совета.

Правительство России назначает и освобождает от должности:

1. Членов наблюдательного совета Российской корпорации нанотехнологий.

2. Генерального директора и членов наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

3 Членов наблюдательного совета Внешэкономбанка.

4. Президента и членов наблюдательного совета Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ("Олимпстрой").

Из представленной информации видно, что право назначения руководителей наиболее крупных и значимых для государства госкорпораций предоставлено только Президенту РФ.

Для Правительства в качестве утешительного приза оставлено право назначать руководителей Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и президента госкорпорации "Олимпстрой".

Не меньший интерес представляет порядок формирования наблюдательного совета госкорпораций.

1. В наблюдательный совет Российской корпорации нанотехнологий ("Роснантех") входят 14 членов и генеральный директор корпорации, являющийся членом наблюдательного совета корпорации по должности. (итого 15 человек! - В.Д.) Члены наблюдательного совета корпорации назначаются Правительством РФ в следующем порядке:

1) пять членов - по представлению Президента РФ;

2) два члена - по представлению Государственной Думы;

3) два члена - по представлению Совета Федерации;

4) пять членов - по представлению Правительства РФ.

Члены наблюдательного совета корпорации, за исключением генерального директора корпорации, работают в корпорации на непостоянной основе и вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете корпорации с замещением государственной должности.

2. В состав наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на срок осуществления деятельности Фонда включаются:

1) шесть членов по представлению Президента РФ;

2) пять членов по представлению Правительства РФ;

3) четыре члена по представлению Федерального Собрания РФ (по два от каждой палаты);

4) два члена по представлению Общественной палаты РФ.

(Итого 17 человек! - В.Д.)

Наблюдательный совет Фонда действует на общественных началах, члены наблюдательного совета Фонда не состоят в штате Фонда.

3. В наблюдательный совет Внешэкономбанка входят восемь его членов и председатель Внешэкономбанка.

Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства РФ. Члены наблюдательного совета Внешэкономбанка назначаются Правительством РФ в его состав сроком на пять лет.

Члены наблюдательного совета Внешэкономбанка, за исключением председателя Внешэкономбанка, не работают во Внешэкономбанке на постоянной основе.

Увольнение члена наблюдательного совета Внешэкономбанка с государственной службы не является основанием для прекращения его членства в этом совете (остается только догадываться, зачем понадобилась данная норма. - В.Д.!).

4. В состав наблюдательного совета госкорпорации "Ростехнологии" входят по четыре представителя Президента РФ и Правительства РФ, а также генеральный директор корпорации.

5. Количественный и персональный состав наблюдательного совета Корпорации "Олимпстрой" определяется Правительством РФ.

6. В состав наблюдательного совета Корпорации "Росатом" входят девять членов, в том числе восемь - представители Президента РФ и Правительства РФ, а также генеральный директор корпорации, являющийся членом наблюдательного совета корпорации по должности.

Итак, можно отметить идентичный порядок формирования наблюдательного совета:

1) двух главных госкорпораций России "Ростехнологии" и "Росатом" (девять человек, по четыре от Президента и Правительства и генеральный директор по должности);

2) двух корпораций "Олимпстрой" и "Внешэкономбанк" (формируется Правительством РФ по своему усмотрению).

Сходный порядок формирования наблюдательного совета еще у двух корпораций - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Российской корпорации нанотехнологий. Совет формируется по представлению из представителей Президента, Правительства и Федерального Собрания РФ. Номинальных представителей общественности (от Общественной палаты РФ) законодательно допустили только в совет Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Кто же эти загадочные представители Правительства, Федерального собрания и Президента? В отсутствие законодательно установленных критериев для отбора кандидатов этим представителем может быть любой, даже иностранный гражданин или лицо без гражданства. Мы с Вами, Уважаемый читатель, также можем быть таким представителем.

Однако зачем нам с Вами это? Из содержания законов о госкорпорациях следует, что члены наблюдательного совета работают на общественных началах, т.е. с ними не заключается контракт, предусматривающий выплату вознаграждения. Исключение составляет Внешэкономбанк, где размер вознаграждений и (или) компенсаций членам наблюдательного совета Внешэкономбанка утверждается Правительством РФ. Согласимся, что это вполне логично - получать в банке вознаграждение, на то он и банк. В то же время сочетание слов "банк - некоммерческая организация" должно заставить улыбнуться всех, включая тех, кто там работает.

Если мы с Вами работаем на общественных началах и вынуждены отрываться от основной работы для того, чтобы контролировать деятельность некоммерческой организации, можно ли ожидать от нас активной, плодотворной, творческой работы? Боюсь, что нет. Более того, законы о госкорпорациях не содержат норм об ответственности членов наблюдательного совета за принимаемые решения. Не содержит законодательство и норм хотя бы о дисциплинарной ответственности лиц, принявших решение о представлении на должность члена наблюдательного совета, который в последующем причинил убытки корпорации.

Еще раз вспомним: вся прибыль корпорации остается в ее распоряжении, т.е. в распоряжении Генерального директора корпорации, деятельность которого должен контролировать наблюдательный совет, действующий на общественных началах. Дальше продолжать, или читатель сам представит себе последствия такого нормативного регулирования?

Для того чтобы понять нелепость передачи государственного имущества некоммерческой организации без права получения прибыли от ее использования, необходимо знать историю развития этой организационно-правовой формы в России.

Изначально использование госкорпорации в качестве инструмента для достижения общественно-полезных целей, предполагалось для реструктуризации кредитных организаций в связи с изданием Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций"*(43), в соответствии с которым была создана первая в России госкорпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Ожидать от такого агентства прибыли в условиях тотального банковского кризиса не приходилось, и такая организационно-правовая форма (ОПФ), как госкорпорация, не вызывала особых вопросов.

Не было и нет особых претензий и к Агентству по страхованию вкладов, которое было создано в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"*(44).

Три с половиной года государство не использовало госкорпорацию как ОПФ для создания некоммерческих организаций. И вот - как прорвало: в 2007 году было подписано шесть законов о создании государственных корпораций.

Что же случилось? Какая государственная нужда заставила передать некоммерческим организациям вопросы коммунального хозяйства, атомной энергетики, производства и продажи вооружения и т.д.?

Может быть, в России нет более эффективной формы использования государственных средств и более эффективной формы контроля за этим использованием, чем некоммерческая организация?

Для ответа на этот вопрос необходимо вспомнить содержание Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и сравнить его с законами о создании госкорпораций. Насколько отличаются возможности государства контролировать деятельность госпредприятия и госкорпорации? Куда идет прибыль от деятельности данных лиц? Сравнение оказывается явно не в пользу госкорпорации.

Итак, "унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.

[...]

Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.

[...]

Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации (для этих целей создана корпорация "Ростехнологии". - В.Д.);

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач... (для этих целей создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, корпорация "Олимп-строй". - В.Д.);

[...]

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации (для этих целей созданы корпорации "Роснантех" и "Ростехнологии". - В.Д.);

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации (для этих целей создана корпорация "Ростехнологии". - В.Д.).

[...]

Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

[...]

Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.

Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие, являющееся арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе:

1) сдавать такой земельный участок в субаренду;

2) передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);

3) отдавать арендные права в залог;

4) вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Казенное предприятие субъекта Российской Федерации вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

[...]

Собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия:

[...]

- дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

[...]

- дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

Собственник имущества казенного предприятия... вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

[...]

Собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

[...]

Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.

Руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия.

[...]

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не может совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия.

[...]

Руководитель унитарного предприятия должен доводить до сведения собственника имущества унитарного предприятия информацию:

о юридических лицах, в которых он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации, владеют двадцатью и более процентами акций (долей, паев) в совокупности;

о юридических лицах, в которых он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации, занимают должности в органах управления;

об известных ему совершаемых или предполагаемых сделках, в совершении которых он может быть признан заинтересованным.

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия и которая совершена с нарушением требований, предусмотренных настоящей статьей, может быть признана недействительной по иску унитарного предприятия или собственника имущества унитарного предприятия. Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда.

[...]

Решение о совершении крупной сделки принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

[...]

Унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств. Руководитель унитарного предприятия при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно.

Руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия.

[...]

Собственник имущества унитарного предприятия вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных унитарному предприятию, к руководителю унитарного предприятия".

Пусть Уважаемый читатель не спешит сравнивать вышеуказанные нормы с нормами законов о создании государственных корпораций. Практически все, что было прочитано выше, отсутствует в законах о ГК.

В пользу ГК можно сказать, что в трех из них законом определены сделки, которые не могут совершаться без решения наблюдательного совета.

Так, наблюдательный совет корпорации "Олимстрой" принимает решения о заключении сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения корпорацией имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 и более процентов балансовой стоимости активов корпорации по данным бухгалтерского учета корпорации на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.

Наблюдательный совет Внешэкономбанка принимает решения об одобрении сделок или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения Внешэкономбанком имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 процентов и более размера собственных средств (капитала) Внешэкономбанка на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.

Наблюдательные советы госкорпораций "Ростехнологии" и "Роснантех" принимают решения о заключении сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения Государственной корпорацией "Ростехнологии" имущества, балансовая стоимость которого составляет 1 и более процента балансовой стоимости активов Государственной корпорации "Ростехнологии" на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.

Кроме того, Правительство РФ должно утвердить перечень имущества корпорации "Росатом", сделки с которым подлежат согласованию с ним, т.е. утверждается не сумма сделки, а перечень имущества.

Помимо корпорации "Росатом", еще одна корпорация не ограниченная законом по сумме совершаемых сделок - это Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Общим для всех корпораций является то, что для них отсутствует понятие "сделка, в совершении которой имеется заинтересованность". Таким образом, препятствий для того, чтобы конфликт интересов менеджмента и членов наблюдательного совета причинил убытки корпорации, не существует, как, впрочем, не существует и законодательного закрепления ответственности указанных лиц.

После сравнения полномочий госкорпораций и госпредприятий в вопросах распоряжения имуществом, управления и ответственности за убытки стоит ли удивляться тому, что желающих создать корпорацию хоть отбавляй?

Однако помимо простого удивления по поводу передачи государственного имущества в собственность некоммерческой организации, существует еще ряд вопросов, связанных с целевым назначением созданных корпораций.

Рассмотрим эти вопросы на примере двух корпораций - "Росатом" и "Ростехнологии".

В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"*(45):

"Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности...

[...]

Корпорация является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии...

[...]

осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ...

выдает свидетельства на право ведения работ в области использования атомной энергии...

Корпорация принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности... Нормативные правовые акты Корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц".

Из текста выше указанного закона ясно, что корпорация "Росатом" наделена функциями государственного органа исполнительной власти, оставаясь при этом некоммерческой организацией, которая не делится прибылью с государством, а ее сотрудники не являются государственными служащими, осуществляя нормотворчество в такой сфере, как использование атомной энергии. Автор не нашел каких-либо вразумительных объяснений со стороны государственных органов - почему данные функции нельзя было возложить на государственное предприятие или на федеральное министерство или службу?

Для автора так и осталось тайной - как именно повысится степень управляемости ядерной энергетикой страны путем передачи ее в ведение некоммерческой организации?

Не менее интересен и Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии"*(46).

Из самого названия мы не увидим, что корпорация имеет прямое, непосредственное отношение к обороноспособности страны. Однако при ближайшем рассмотрении это становится очевидным. Генеральным директором корпорации назначен Сергей Чемезов, занимавший до этого должность гендиректора ФГУП "Рособоронэкспорт".

Министр обороны России Александр Сердюков возглавил наблюдательный совет госкорпорации "Ростехнологии". В состав наблюдательного совета вошли директор Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству Михаил Дмитриев, первый зампредседателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ Владислав Путилин.

При создании "Ростехнологии" заранее предполагалось, что она будет создана на базе ФГУП "Рособоронэкспорт".

По сообщению информационного портала "УралПолит.Ru" от 27 ноября 2007 г., в "Рособоронэкспорте" заявляют, что стратегия государственной корпорации "Ростехнологии" направлена на то, чтобы вывести Россию в число ведущих производителей высокотехнологичной промышленной продукции военного, двойного и гражданского назначения.

ФГУП "Рособоронэкспорт" является посредником при экспорте и импорте вооружений, при этом предприятие владеет крупными пакетами акций ОАО "Мотовилихинские заводы", корпорации "ВСМПО-АВИСМА", а также компаний "АвтоВАЗ" и "Оборонпром". В пресс-службе "ВСМПО-АВИСМА" корреспонденту "УралПолит.Ru" заявили, что корпорация войдет в новую структуру "по определению".

То, что наблюдательный совет некоммерческой организации с безобидным названием "Ростехнологии" возглавил Министр обороны РФ, не случайно.

Согласно Закону N 270-ФЗ:

"Основными функциями Государственной корпорации "Ростехнологии" являются:

1) содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции;...

3) участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения;

4) привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в том числе в интересах создания конкурентоспособных образцов высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного назначения;

5) осуществление в интересах организаций различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности, участие в организации и проведении выставок (показов) образцов продукции гражданского, военного и двойного назначения на территории Российской Федерации и за ее пределами;

6) оказание содействия организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники и во внедрении в производство передовых технологий в целях повышения уровня отечественных разработок высокотехнологичной промышленной продукции, сокращения сроков и стоимости ее создания;

7) оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения".

ГК "Ростехнологии" вправе:

"участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения;

контролировать соблюдение организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием Государственной корпорации "Ростехнологии". (Выделено мной. - В.Д.))

Обращает на себя внимание, что Государственная корпорация "Ростехнологии", занимающаяся оказанием содействия в разработке, производстве и продаже высокотехнологичной промышленной продукции военного назначения, вправе:

"совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, а также выдавать поручительства за третьих лиц и предоставлять займы...

создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами;

участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих и некоммерческих организаций, которые созданы на территории Российской Федерации и за ее пределами и целью деятельности которых являются разработка, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного и двойного назначения;

осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации. инвестирование временно свободных средств..."

Кроме того:

"Президент Российской Федерации вправе определять иные полномочия Государственной корпорации "Ростехнологии" (Выделено мной. - В.Д.).

Таким образом, перечень полномочий ГК "Ростехнологии" носит открытый характер, в него могут быть внесены дополнения по решению Президента РФ.

И опять, так же как и в случае с госкорпорацией "Росатом", возникает вопрос - почему вопросами обороноспособности страны доверили заниматься некоммерческой организации, которая может самостоятельно создавать коммерческие организации даже за пределами Российской Федерации, совершать все виды сделок? Почему прибыль от деятельности "Ростехнологии" должна оставаться в ее распоряжении, а не принадлежать государству? Почему функции "Ростехнологии" не может исполнять давно уже существующее ФГУП "Рособоронэкспорт" или соответствующие министерство или служба?

На эти вопросы у автора ответов нет. Не нашел он официальных ответов и со стороны официальных должностных лиц. Тем не менее налицо перераспределение функций от государственных органов к некоммерческим организациям - ГК.

Вспомним: согласно Федеральному закону "О некоммерческих организациях" ГК создается для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Содействие в производстве и продаже оружия никак нельзя отнести к социальной или иной общественно полезной функции. Остается только управленческая функция, т.е. полномочия от органа государственной власти передаются некоммерческой организации под лозунгом повышения эффективности управляемости той или иной отраслью.

Итак, кратко ознакомившись с содержанием законов о создании ГК, мы можем сделать вывод о том, что государственная собственность передается госкорпорациям в качестве имущественного взноса единственного учредителя - Российской Федерации. Взамен государство получает право назначать руководство корпорации, контролировать ее деятельность, а также в случае принятия решения о ликвидации корпорации получить имущество, оставшееся после расчетов с кредиторами.

Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(47):

"Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации... муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц".

Согласно федеральным законам о создании государственных корпораций имуществом, вносимым в государственную корпорацию в качестве имущественного взноса Российской Федерации, могут выступать:

- бюджетные средства. В частности, в 2007 г. в соответствии со ст. 2.1, ч. 1 ст. 135.1 и ст. 135.2 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год"*(48) для внесения имущественного взноса Российской Федерации в государственные корпорации решено использовать средства Стабилизационного фонда РФ (Внешэкономбанк, ГК "Роснанотех"), средства, поступающие от ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" в счет погашения налоговой задолженности (Фонд), средства федерального бюджета (Внешэкономбанк, ГК "Роснанотех");

- имущество ликвидируемых организаций. Например, имущественный взнос Российской Федерации в имущество Агентства по страхованию вкладов осуществлялся путем передачи ему ликвидируемой государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" денежных средств (ч. 1 ст. 50 Закона N 177-ФЗ);

- имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий. Такая передача предусмотрена для ГК "Росатом" (ст. 37 Закона N 317-ФЗ). Это признано особым способом прекращения унитарного предприятия как юридического лица, отличным от его реорганизации или ликвидации (ст. 21.2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"*(49));

- ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности. Например, предусмотрена передача Внешэкономбанку находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Российский банк развития" и ЗАО "Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк" (п. 2 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития"*(50));

- права требования по договорам. Так, со дня государственной регистрации ГК "Олимпстрой" к ней переходят все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации федеральным государственным унитарным предприятием "Объединенная дирекция федеральной целевой программы "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" (ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта"*(51)).

Автор полагает, что нет никаких оснований говорить о том, что создаваемые госкорпорации получают имущество на безвозмездной основе в качестве подарка, так как взамен имущества государство получает возможность контролировать деятельность ГК, являясь единственным учредителем, т.е. статус учредителя и вытекающие из него права, включая право на получение имущества ГК, оставшееся при ликвидации ГК после расчетов с кредиторами (ликвидационную квоту). Какая же эта безвозмездность, если я в любой момент могу получить свое имущество обратно, причем, возможно, даже преумноженное за счет деятельности корпорации?!

Таким образом, имеет место возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации в собственность юридических лиц - некоммерческих организаций (госкорпораций).

Предусмотрен ли такой способ приватизации ст. 13 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"? В числе 10 способов приватизации такой способ не указан.

Согласно Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация имущества способом, не указанным в законе, не допускается. Действие закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений.

Ни одна госкорпорация в России не была создана путем преобразования учреждения.

Таким образом, отчуждение в пользу некоммерческих организаций государственного имущества в редакции вышеназванного закона могло осуществляться только при условии, что ГК создается путем преобразования государственного учреждения. Все иные способы были незаконны.

Тем не менее в течение 2007 г. были приняты федеральные законы о создании ряда государственных корпораций. В частности, по состоянию на 1 февраля 2008 г. приняты и вступили в силу следующие федеральные законы:

- от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития";

- от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий";

- от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства";

- от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта";

- от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии".

Видимо, осознав незаконность собственных действий, законодатель принял Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"*(52) (вступил в силу с момента опубликования в "Российской газете" 5 декабря 2007 г.).

Согласно данному закону внесены следующие изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества":

"1) подпункт 8 пункта 2 статьи 3 дополнить словами "а также федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации"..."

Интересна формулировка закона "в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". Как будто бы ранее принятые законы о госкорпорациях не требовали срочного внесения изменений в закон о приватизации!

Тем не менее в настоящее время можно с уверенностью говорить о том, что передача госимущества в собственность ГК осуществляется законным путем, чего нельзя была сказать до 5 декабря 2007 г.

На протяжении всего 2007 года автор ждал, когда же законодатель спохватится и внесет изменения в закон о приватизации.

Внеся данные изменения, государство, по мнению автора, общенародно, публично признало бы факт выбытия имущества из государственной собственности и переход его в собственность некоммерческой организации, не делящейся своей прибылью с государством.

Те, кто лоббируют создание ГК, объясняют это радением за государственные интересы. Сторонники "госкорпоративного строительства" утверждают, что это наилучшая форма для институтов развития, которых в мире всего создано 750.

Однако специалисты указывают, что все ведущие международные банки развития (Европейский банк реконструкции и развития, Азиатский банк развития, Банк развития Южной Африки, Банк развития Казахстана и другие) созданы в форме акционерных обществ. Россия же создала Банк Развития в форме некоммерческой организации.

Апологеты госкорпораций утверждают, что в рамках ГК государственные средства будут находиться под более надежным контролем. Однако ни конкретных примеров, ни какой-либо статистики, подтверждающей этот тезис, не предоставляется.

Автору не совсем понятно, как можно более эффективно контролировать использование государственное собственности, если:

1. Собственность перестает быть государственной.

2. Доходы от использования бывшей государственной собственности остаются в распоряжении некоммерческой организации - ГК, и Россия не получает ни копейки от деятельности ГК!

Счетная палата РФ не может контролировать ГК (за исключением ГК "Росатом"), потому что имеет право заниматься только средствами федерального бюджета и федеральной собственностью, а не собственностью некоммерческих организаций - госкорпораций.

Интересно, что отсутствует даже примерный устав ГК, так как ГК не имеет учредительных документов, и порядок управления ГК определяется в каждом отдельном законе о новой госкорпорации своим, специфическим образом.

Таким образом, к числу недостатков ГК следует отнести и то, что отсутствует универсальный государственный подход к принципам управления ГК, что приводит к тому, что порядок управления очередной госкорпорации может отличаться от других ГК в зависимости от возможностей лиц, лоббирующих соответствующий закон.

Концепция создания ГК, зародившаяся в 2006 г., в 2007 г. воплотилась в создание множества госкорпораций с передачей им функций и хозяйственного, и государственного управления. Соответственно по мере создания все новых и новых госкорпораций функции Минэкономразвития начали значительно сокращаться. Отсюда и слухи о том, что Г. Греф весь 2007 г. усиленно просился в отставку.