580 Глава XX. Правотворчество

принятия законов типа Основ законодательства и кодексов, регламентирующих в обобщенном (сводном) виде общественные отношения в рамках целой отрасли (подотрасли) законодательства. При подготовке кодифицированных сводных актов создаются наиболее благоприятные условия не только для максимально точного и полного учета и отражения в будущем законе всей совокупности подлежащих регламентации явлений и процессов, но и для их оценки сквозь призму взаимодействующих социальных факторов. В этих условиях законодатель приобретает наилучшую возможность обозреть применительно к масштабам целей отрасли не только позитивно, но и негативно направленные факторы, а также определить их реальную мощность. В результате законодатель может целенаправленно влиять на регламентируемую сферу общественных отношений, стимулируя развитие позитивно действующих факторов, компенсируя в случае необходимости их относительно малую мощность путем подключения к правовому регулированию не задействованных ранее прочих факторов, препятствуя превращению отрицательно направленных факторов в нежелательную тенденцию.

Сказанным в известной мере определяется общая стратегия совершенствования законодательства: целесообразность кодификации при проведении правовых реформ в масштабах целой отрасли (подотрасли) и необходимость инкорпорации в ранее принятые кодексы издаваемых впоследствии законодательных актов.

§ 4. Правотворческий процесс

В гносеологическом плане в основе процесса правотворчества лежит отражение явлений общественной и экономической жизни. Своеобразие этого отражения, понимаемого в философском смысле слова, обусловлено санкциями, выполняемыми правом в обществе, и прежде всего ролью права как средства управления и самоуправления. Именно поэтому отражение в законах и подзаконных актах общественных и экономических явлений носит не механический, а творческий характер. Оно должно быть ориентировано на практику и иметь целью ее преобразование в нужном для общества направлении.

Создавая норму права⁹⁴²[5], законодатель и иные субъекты правотворчества из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи

§ 4. Правотворческий процесс 581

права и, следовательно, попадают в область правовой регуляции. Внутри этой сферы подлежат вычленению отношения, еще не урегулированные правом либо урегулированные им недолжным образом или не в полном объеме, т.е. те, где имеется объективная потребность в правовой регламентации.

После этого законодателю необходимо найти, а иным субъектам процесса правотворчества предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования данных общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе права и законодательства; следует ли эти отношения регулировать в законе или в подзаконном акте; в акте федерального органа или органа субъекта РФ; нужно ли при этом издать новый акт либо целесообразно дополнить или уточнить уже действующий и т.д.

Другими словами, основная черта и особенность отражения в нормах права явлений общественной, и экономической жизни состоит в многовариантном характере этого процесса, в свою очередь обусловленном вероятностным характером происходящих социальных процессов.

Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения. Однако нормативный акт возникает не сам по себе, а в результате правотворческой деятельности. Вот почему влияние любого социального фактора возможно лишь опосредованно – через правотворческую деятельность. Важнейшими функциональными задачами, которые должны быть разрешены в ходе правотворчества, следует считать выявление, измерение и учет факторов, согласование отражающих эти факторы интересов участников процесса создания нормативного правового акта и принятие мер к оптимальному сочетанию интересов в устанавливаемых в акте нормативных предписаниях.

Как уже отмечалось, правотворчество охватывает два этапа – предпроектный и проектный. Специфика проектного этапа состоит в том, что он включает в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий, образующих в совокупности правотворческий процесс как разновидность юридического процесса в широком смысле слова⁹⁴³[6]. Таких основных стадий четыре: 1) правотворческая инициатива; 2) обсуждение проекта нормативного правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование принятого акта. Применительно к законам