§ 1 Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений 569

Наиболее ущербны по причине несоблюдения первого из названных требований социальные характеристики качества декларативных нормативных правовых актов, в первую очередь законов. Ими, как известно, не одно десятилетие изобиловало советское законодательство. К сожалению, и ныне их число не только не сократилось, но даже возросло. Специфика всех декларативных законов и норм с правовой точки зрения состоит в том, что они не снабжены механизмом их реализации. Более того, значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Наряду с «нормами-целями», другая часть декларативных норм провозглашает закрепление за гражданами и организациями больше прав и возможностей, чем политическая, экономическая и социальная действительность страны может в данный период представить и гарантировать. Примером может служить попытка внедрения в практику уголовного судопроизводства рассмотрения дел с участием присяжных заседателей, не соответствующая ни современному состоянию криминогенной обстановки в обществе, ни экономическим возможностям страны.

В целом оценка действующего законодательства едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Прежде всего постановка «на поток» законоподготовительных работ, когда из месяца в месяц количество принимаемых законов исчисляется десятками, не может не сказаться на их качестве, которое ныне в целом ниже того, что имело место в доперестроечный период. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам, которые нередко расходятся даже с положениями Конституции РФ. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и его приведения в соответствие с новыми законами.

В перспективе все это чревато дальнейшим снижением эффективности нарастающей волны законов и подзаконных актов, тем более что их изобилие делает затруднительным усвоение содержащихся в них новелл не только для граждан и должностных лиц, но и для профессионалов-юристов. И это тогда, когда целый ряд подотраслей и институтов законодательства, по существу, еще не выстроен. В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридической науки в деле оптимизации

570 Глава XX. Правотворчество

правотворчества и повышения качества его результата – федеральных и региональных законов и подзаконных актов.

§ 2. Виды правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам (органам) правотворчества и 2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

По субъектам (органам) правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

Принятие нормативных актов органами государства. В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ, Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления – районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов го-