§ 1. Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений 567

актах, а также по изменению и отмене правовых актов⁹³⁹[2]. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих⁹⁴⁰[3].

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Существенное различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются (с той или иной степенью научной обоснованности) всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормо-устанавливающего значения. Предварительные «решения» выносят субъекты правотворчества и на проектном этапе. При этом, однако, ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и который в конечном счете только и имеет право принятия окончательного нормотворческого решения.

568 Глава XX Правотворчество

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация – необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества – законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова.

Качество нормативного правового акта – понятие прежде всего юридическое. Однако, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться в свою очередь на познании социально-экономических процессов, термин «качество нормативных правовых актов» необходимо трактовать также под углом зрения его политических и социальных характеристик. Таким образом, пути повышения качества законов и подзаконных актов находятся во всех трех плоскостях – социальной, политической и юридической.

Всякий закон является средством регуляции и саморегуляции процессов, происходящих в обществе. Вот почему по мере возрастания масштабности анализируемых явлений – от качественных показателей нормативного предписания к качеству законов и подзаконных актов и в конечном счете всей системы законодательства – все более значимым для эффективности правовой регламентации становится учет в процессе правотворчества наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпосылок качества нормативных правовых актов.

В идеале перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права.