Тема 9. Кадровая составляющая системы государственно-

административного управления

1.Понятие кадровой составляющей системы государственно-

административного управления

2. Различные категории персонала государственных (администра-

тивных) учреждений

9.1. Понятие кадровой составляющей системы государственно-

административного управления

В целях раскрытия поставленного вопроса необходимо сгруппиро-

вать его ключевые понятия, имея в виду следующее:

- персонал (термин чаще применяется для определения занятых в учрежде-

ниях, предприятиях, организациях) – личныйсостав всехзанятыхвконкретнойка-

тегорииучреждений, предприятий, организацийлибоотдельновзятыйколлектив;

- кадры – все лица, работающие по найму, трудовому соглашению;

- кадры государственной службы – должностные лица в госаппарате,

трудовые отношения которых регулируются законодательством о государ-

ственной службе, специально уполномоченные представители власти

(имеющие публично – властные полномочия), ответственные, оперативно-

функциональные исполнители, специалисты и технические исполнители.

Кадровое обеспечение – это активная созидательно-организующая

деятельность по реализации мер организационного, образовательного,

экономического, управленческого характера, направленная на удовлетво-

рение потребности государственных органов в кадрах определенной спе-

циализации и квалификации; система целенаправленных кадровых процес-

сов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновле-

нию и сохранению преемственности государственных служащих, их про-

фессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного

продвижения.

Механизм кадрового обеспечения государственной службы – это и

система принципов, форм, методов нормативно и документально признан-

ных, и меры, порядок осуществления кадровой деятельности во имя соот-

ветствующих целей.

Эти мерыи порядок включают взаимодействие специальных подразде-

лений и людей в сфере – управленческой, образовательной, нормативно-

правовой, финансовой, научно-методической, нравственно-психологической.

В соответствии ст. 9 Федерального закона № 79 – ФЗ «О государст-

венной гражданской службе Российской Федерации» должности государ-

ственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) Руководители – должности руководителей и заместителей руководи-114

телей государственных органов и их структурных подразделений, должности

руководителей и заместителей территориальных органов федеральных орга-

нов исполнительной власти их структурных подразделений, должности руко-

водителей и заместителей руководителей представительств государственных

органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный

срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) Помощники (советники) – должности учреждаемые для содействия

лицам, замещаемым государственные должности, руководителям государст-

венных органов, руководителям территориальных органов федеральных орга-

нов исполнительной власти и руководителям представительств государствен-

ных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок,

ограниченныйсрокомполномочийуказанных лицилируководителей;

3)Специалисты – должности, учреждаемые для профессионального

обеспечения выполнения государственными органами установленных за-

дач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) Обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для ор-

ганизационного, информационного, документационного, финансово-

экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности госу-

дарственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должностигражданскойслужбыподразделяютсяна следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)»

подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гра-

жданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую,

главную, ведущую и старшую группыдолжностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на

главную, ведущую, старшуюимладшуюгруппыдолжностейгражданскойслужбы.

В статье 12 Федерального закона 79 – ФЗ «О государственной граж-

данской службе Российской Федерации» зафиксированы квалификацион-

ные требования к должностям гражданской службы.

9.2. Различные категории персонала государственных

учреждений

Не всегда коллектив – представляет одно целое и далеко не всегда

одна команда. Люди в государственной организации разделены иерархиче-

скими структурами. Каждая категория имеет свой преимущественный ак-115

цент деятельности и вносит свой особый вклад в функционирование орга-

низации, формирование коллектива, его культуры. Целесообразно поэтому

охарактеризовать различные категории персонала государственных орга-

нов. На высшей ступени иерархической лестницы государственного аппа-

рата находятся политические руководители.

1. Политический руководитель.

Политический руководитель – должностное лицо в государственном

органе власти, обладающий практикой политического руководства на со-

ответствующей должности, способный принимать решения государствен-

ного масштаба. На федеральном уровне – это министр и его заместители.

На региональном – полномочный представитель президента, окружной и

городской префект, на местном – глава муниципального образования.

Нахождение политических руководителей в руководящих креслах

позволяет повысить способность государственных органов реагировать на

желания общества. Именно на политических исполнителей ложится ос-

новная тяжесть конкретной реализации государственной политики, основ-

ные принципы которой утверждаются выборными должностными лицами.

Министр – это одновременно и политик и административный руко-

водитель. Он осуществляет политическое руководство во вверенном ему

ведомстве и министерстве не один, а со своим ближайшим окружением. В

этот круг входят заместители министра, а также группа советников, по-

мощников, референтов.

Министр сам создает политический механизм воздействия на адми-

нистративно-управленческий процесс и должен нести ответственность за

то, что этот механизм производит. Являясь политиком, министр использу-

ет три вида «влияния»: личное воздействие (дипломатия); косвенное – че-

рез представителей его команды, выступающих по его поручению и от его

имени; использование пропагандистских каналов для утверждения своей

точки зрения. Тщательная подготовка и четкое проведение встреч дает ми-

нистру и его окружению уникальную возможность оказывать влияние на

ход событий в стране, определять направление действий.

Тип естественного руководства основывается не на господстве, а

на авторитете. Его сила зиждется на способностях лидера, его умении убе-

ждать и руководить людьми, управлять администрацией и контролировать

ее, личном мужестве, престиже и других чертах характера.

Если министр как субъект политической власти стремится к полному

контролю над вверенным коллективом, общественными отношениями, не

допускает критики своих действий, игнорирует оппозицию, создает наилуч-

шую систему для самого себя – срок пребывания его «во власти» будет не та-

ким продолжительным, как бы ему хотелось. К таким же последствиям для

министра – политикаможет привести его увлеченность популизмом.

Как администратор министр должен обладать качествами менеджера116

большой корпорации, держать под личным контролем ключевые звенья

всего организационно-управленческого процесса, воссоединить политиче-

скую стратегию со знанием и опытом профессионалов – управленцев.

Политический руководитель должен найти контакт с кадрами вве-

ренного ему ведомства, иначе служащие министерства (ведомства) могут

минимально выполнять указания нового руководства, чинить всяческие

препятствия и использовать тактику «ничегонеделания», ожидая либо но-

вого назначения, либо новых выборов. Таким образом, политический ис-

полнитель должен найти баланс между знаниями, предпочтениями и опы-

том «своего ведомства» и требованиями выборных должностных лиц, без

поддержки которых он не может бороться за кадры и влиять на политиче-

ские решения, важные дляжизнеспособности ведомства.

2. Руководители государственных органов. Следующей в иерархии

управления является категория руководителей. Перечни должностей этой кате-

горииопределяются реестрамидолжностей государственной службы.

В содержание понятия «руководитель» включается:

1) ответственных чиновников, которые в полной мере осуществляют

руководство организацией, всеми стадиями управленческого цикла;

2) руководителей отделов, секторов и т. п., в которых также осуще-

ствляется полный управленческий цикл, но в меньших масштабах;

3)заместителей руководителей, которые в известной степени явля-

ются дублерами руководителей, потенциальными руководителями, иногда

руководителями de facto. В совокупности это называется администрацией,

бюрократией – она является социальной группой с устоявшейся внутрен-

ней структурой, которая может непосредственно влиять на воплощение в

жизнь принципов политических действий, способствуя их реализации или

парализуя ее.

Ответственные чиновники являются карьерными государственны-

ми служащими, находящимися на служебной лестнице ступенькой ниже

политических руководителей. Чиновники высокого ранга руководят пуб-

личными службами, большими подразделениями, отделами, курируют

важные правительственные программы. Время от времени они выступают

перед палатами Федерального Собрания, законодательными органами го-

рода, области. Для большинства из них первейшей обязанностью является

организационная работа. Они должны обеспечивать перевод политиче-

ских директив избранных или назначенных должностных лиц в конкрет-

ные решения и действия. Без их работы любое обещание политиков тако-

вым и останется. Это тем более очевидно в условиях ограниченных финан-

совых ресурсов.

Руководитель – лицо, на которое официально возложены функции

управления коллективом и организации его деятельности. Руководитель

несет юридическую ответственность за функционирование коллектива117

(группы) перед назначившей его инстанцией и располагает строго опреде-

ленными возможностями санкционирования – наказания и поощрения

подчиненных в целях воздействия на их производственную (научную,

творческую и пр.) активность. Руководитель обладает формально регла-

ментированными правами и обязанностями, а также представляет группу

(коллектив) в других организациях. Личность руководителя условно де-

лится на три класса составляющих параметров: биографические характе-

ристики, способности, черты личности. К биографическим характеристи-

кам относятся возраст, пол, социально-экономический статус и образова-

ние. Возраст – это не только природная, но и в значительной степени со-

циально детерминированная характеристика человека, в том числе руково-

дителя. Данные исследований подтверждают важность возраста для руко-

водителя, но ответ на вопрос о сколько-нибудь определенной зависимости

между возрастом и эффективностью руководства остается открытым.

В научной литературе выделяются основные группы функций дея-

тельности руководителя в системе государственных и муниципальных ор-

ганов управления:

- административная, ее суть в мобилизации всего имеющегося по-

тенциала коллектива, всех ресурсов на выполнение поставленных целей

оптимальным способом;

- стратегическая, т. е. разработка и проведение стратегии развития

организации, формирование оптимальной организационной структуры,

принятие и осуществление концептуальных решений;

- нормотворческая – разработка и принятие административно-

правовых актов во исполнение закона и по собственной инициативе. Нужно

заметить, что иногда законодательная власть нечетко и противоречиво возла-

гает задачи на государственные органы, и им приходится разбираться самим,

чтобыадминистративный процесс не противоречил духу и букве закона;

- внутреннего оперативного руководства – осуществление непо-

средственного руководства на всех этапах управленческого цикла, испол-

нение роли эксперта и консультанта в процессе разработки, принятия и

осуществления управленческих решений органом управления.

- коммуникативно-регулирующая, реализующая искусство работы

с людьми как со своим коллективом, так и с общественностью. Руководи-

тель здесь играет роли представителя, воспитателя, психотерапевта, пропа-

гандиста и агитатора, а порой – «громоотвода»;

- ресурсопоисковая функция. Она на практике не прописывается в

должностную инструкцию руководителя, но это означает лишь умолчание

того факта, что очень много затрат энергии и времени («живого труда»)

руководитель выделяет (вынужденно) для поиска ресурсов (особенно фи-

нансовых), которых всегда не хватает. Часто руководитель государствен-

ного, а тем более муниципального органа выступает в роли предпринима-118

теля – человека, вносящего изменения, предлагающего проекты улучше-

ния жизни организации; в роли «стабилизатора» – проявляет заботу об ор-

ганизации, когда она подвергается угрозе конфликта; в роли «распредели-

теля ресурсов» – решает, в каком направлении организация должна при-

ложить усилия, какие ресурсы для этого надо израсходовать; в роли «по-

средника» – содействие в установлении контактов между организацией и

внешними ее партнерами;

- контрольная функция необходима, с тем чтобы компенсировать

недостатки исполнительной власти, ибо результаты чаще всего хуже про-

гнозируемых и каждый раз появляется причина выяснения и их предупре-

ждения в дальнейшем.

Важнейшей составляющей в работе руководителей всех уровней

управления является искусство работы с людьми: сформировать и органи-

зовать коллектив, его эффективную социально-управленческую деятель-

ность, так как служащие питают разумные ожидания в отношении руково-

дителя. Они надеются иметь возможность выполнять свою работу и знать

обо всем, что касается их работы, получать соответствующее вознагражде-

ние за труд, регулярно слышать отзывы о своей работе, надеются, что им

будут обеспечена любая поддержка, руководство и обучение, необходимые

для успешного выполнения работы. Здесь руководитель должен проявлять

три критически важные качества: профессионализм, контактность (комму-

никабельность) и умение заслужить доверие.

Какие лидерские качества должны быть присущи настоящему руко-

водителю?

1. Обладать способностью направлять людей на выполнение постав-

ленных задач, вдохновлять их – вести за собой, «придавать нужное на-

правление».

2. Уметь создать творческуюатмосферу, ориентированнуюна «новое».

3. Сформировать коллектив, который объединяет не только и не

столько трудовой договор, сколько «философия общей судьбы», соприча-

стность к коллективным ценностям, традициям и удовлетворение от этого.

Для безынициативного администратора все это пустые слова, ему нужно,

чтобы аппарат работал как машина, каждый служащий выполнял роль

винтика в механизме.

Существуют различные способы, обеспечивающие влияние руково-

дителя на коллектив, например:

а) методами убеждений, воспитанием традиций, привычек, органи-

зационной культуры (отношений, умонастроений), побуждающих их самих

принимать наилучшие в интересах организации решения;

б) методами принуждения, установлением для работников обязан-

ности выполнять решения, принятые в других звеньях.

Оба способа не заменяют и не исключают друг друга. Вместе с тем119

самым надежным средством повышения производительности труда явля-

ется развитие у каждого работника желания и умения трудиться с макси-

мальной производительностью.

Любая организация решает два типа задач: функциональные и разви-

тия. При этом нужно разумное соотношение. Одна крайность: текучка ото-

двигает заботу о будущем, перспективе. Другая крайность – частые реорга-

низации, перестройки лихорадят и не дают нормальнофункционировать;

в) руководитель должен руководствоваться правилом (принци-

пом) естественного ритма, т. е. соответствующего возможностям и уров-

ню подготовки людей. Неестественный ритм выматывает коллектив или

чрезмерно расслабляет;

г) во множестве элементов своей управленческой деятельности ру-

ководитель должен уметь выделить ключевые звенья (служащие, техноло-

гии, организационная структура, процедуры взаимодействия), сосредото-

чив на каком-то из них в отдельный временной отрезок главное внимание

и добившись здесь «прорыва».

Для управления людьми необходимо:

- знать и учитывать сильные и слабые стороны работников;

- подробно разъяснять цели и задачи организации и выполняемой

работы;

- укреплять роль опытных работников как наставников и покровите-

лей молодежи;

- создавать рабочие команды так, чтобы они умножали сильные сто-

роны служащих, компенсировали слабые;

- формировать общие ценности, общие интересы и энтузиазм у ра-

ботников;

- сочетать интересы органа управления с личными интересами слу-

жащих;

- объективно оценивать повседневные действия подчиненных с це-

лью мотивации их труда.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие методы организа-

ционно-управленческой работы руководителя в коллективе:

- ориентация;

- инструктирование;

- правильное распределение ресурсов;

-направленная идентификация (идентификация – чувство сопричастно-

сти людей к организации, один из показателей устойчивости организации);

- неформальные контакты;

- неформальные соглашения;

- резервные варианты;

-социально-психологическая адаптация.

Типичные ошибки руководителей: 120

- излишняя снисходительность («мягкость») – тенденция оценивать

всех работников выше их истинного уровня, только как хороших или от-

личных;

- излишняя требовательность («жестокость») – тенденция оценивать

всех работников ниже их истинного уровня;

- личная предрасположенность («пристрастия») – ситуация, при кото-

рой личное пристрастие руководителя влияет на оценку и отношение к ра-

ботнику в большей степени, чемсама по себе работа, ее результативность.

3. Должности государственных органов категории «постоянные»

Государственные служащие – исполнители.

Именно служащие низового звена «доносят» услугу до клиента, и

именно в этом проявляется их неформальная власть. Источник этой власти –

определенная свобода при выполнении своих функций. Свобода необходима,

поскольку служащие низового звена работают непосредственно с людьми,

сталкиваясь со сложными и порой непредсказуемыми ситуациями. Это зна-

чит, что их работа не может быть легко сведена к стандартным, рутинным

операциям и процедурам. Возможны лишь некие общие нормы и правила

ориентирующего характера. В силу своего положения служащие низового

звена становятся как бы олицетворением государственной политики. В отли-

чие от «бюрократа» подлинный государственный служащий открыто берет

на себя инициативу и проявляет тем самым качества новатора – человека

«высокого полета», организатора людей. Каждая организация должна считать

за честь и обязанность иметь таких людей.

Специалисты – к этой группе относится большая часть кадров аппа-

рата управления: экономисты, юристы, социологи, политологи, аналитики.

Отличительными особенностями этой категории управленческого

персонала является то, что: 1) к их деятельности присущи не все, а только

часть признаков управленческого труда; 2) для работы им требуется специ-

альное высшее профессиональное образование и опыт специальной профес-

сиональной занятости. На первое место в их работе выдвигается аспект – на-

учно-профессиональный. Такой существенный признак, как управленческая

компетентность, применительно к труду специалиста имеет специфически

функциональное значение. Специалист не связан со всеми операциями, ста-

диями управленческого цикла. Он не объединяет и не направляет управлен-

ческий процесс в целом. Но нельзя недооценивать управленческий потенциал

этого звена кадров управления. Эффективность всей системы управления не-

редко определяется деятельностью специалистов. Руководитель, опираю-

щийся на профессиональные знания специалиста, его опыт, как правило, до-

бивается успеха в достижении поставленных целей с меньшими затратами

материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Критерий специалистов – способность иметь профессиональные

суждения в сложных ситуациях, основанные на знании и ответственности. 121

Специалисты – профессионалы, выполняя свои обязанности, должны

иметь определенную свободу действий и независимость (отчего сложив-

шиеся еще в средние века четыре традиционные профессии – врач, юрист,

священник, профессор университета – назывались свободными). Чтобы

успешно работать в органах власти, специалист должен согласиться с их

целями, несколько поступившись традиционной независимостью и само-

стоятельностью.

Достаточная степень свободы может варьироваться в зависимости

от роли организации, в различных ситуациях и даже для разных специали-

стов в одной и той же сфере. Зависит она и от стиля управления организа-

цией. В любом случае, административное руководство должно учитывать,

что специалисты должны иметь возможность и время для общения со сво-

ей профессиональной средой, повышать квалификацию, сверять и апроби-

ровать свои знания, т. е. участвовать в научной и научно-педагогической

деятельности. В противном случае может замедлиться (остановиться) про-

фессиональный рост специалиста со всеми отрицательными последствия-

ми для него и организации.

4. Должности государственных органов категории «обеспечи-

вающие»

Нельзя недооценивать технический персонал аппарата управления –

секретарей, делопроизводителей, операторов т.е. – младшие должности.

Технический персонал по поручению руководителей, специалистов,

служащих вышестоящих должностей и при их контроле выполняет от-

дельные задания, относящиеся к управленческой деятельности, обеспечи-

вает общий ритм управленческого цикла, в значительной степени освобо-

ждает руководителей, специалистов управления от рутинных, технических

операций и обеспечивает им возможность сосредоточиваться на решении

наиболее сложных управленческих проблем. От служащих технического

персонала зависит четкое прохождение информации в различных сферах,

доведение решения до исполнителей, масса мелких организационных во-

просов. Из-за низкой оплачиваемости их труда подобрать и предупредить

увольнение этих работников становится сложной проблемой руководителя

аппарата государственного учреждения.

Вопросы для самоконтроля и дискуссии

1. Определите содержание и соотношение понятий: персонал – кад-

ры – государственные служащие применительно к одному государствен-

ному органу административного управления.

2. На какие категории подразделяются должности государственной

гражданской службы?

3. Вчемспецифика, отличительные чертыгражданских служащих каждой

изчетырехкатегорийдолжностей, каковыихпрофессиональноважныекачества? 122