Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Удмуртский государственный университет»

Институт экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

В.Ю. Войтович

ГОСУДАРСТВЕННОЕ

(АДМИНИСТРАТИВНОЕ)

УПРАВЛЕНИЕ

Учебное пособие

Рекомендовано к изданию Научно-редакционным советом Удмурт-

ского научного центра УрО РАН в качестве учебного пособия для студен-

тов, обучающихся по специальностям «государственное и муниципальное

управление», «Юриспруденция», слушателей системы повышения квали-

фикации государственных и муниципальных служащих, преподавателей.

Ижевск 2012 2

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.40/я73

Г52

Рецензенты: доктор юридических наук, профессор В.М. Шамаров

доктор экономических наук, профессор М.И. Шишкин

Г52 Войтович В.Ю. Государственное (административное)

управление. Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во ИЭиУ ФГБОУ ВПО

«Удмуртский государственный университет», 2012, 234 с.

В учебном пособии рассматривается специфика государственного

(административного) управления, организация труда, принципы и формы

управленческой деятельности, решение проблем оптимизации админист-

ративно-управленческих отношений.

Для студентов высших учебных заведений, практических работников

сферы административного управления, преподавателей и аспирантов.

© В.Ю. Войтович, 2012

© ИЭиУФГБОУВПО «УдГУ», 2012 3

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 7

Тема 1. Понятие, предмет и методология науки об администра-

тивномуправлении……………………………………………………… 9

1. 1. Понятие, предметицельизучения административного управления... 9

1.2.Взаимосвязи административной науки с другими общественны-

ми науками……………………………………………………………… 11

1.3.Методология науки государственного

(административного) управления……………………………………… 14

Вопросы для самоконтроля и дискуссии………………………………. 18

Тема 2. Государственно-административное управление как слож-

ное системное общественное явление………………………………….. 19

2.1. Методология системы государственно-административного

управления……………………………………………………………… 19

2.2. Специфика системыгосударственно-административногоуправления.. 21

2.3. Закономерности функционирования и развития системы госу-

дарственно-административного управления……………………….. 24

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 30

Тема 3. Структурно-составляющая система государственно-

административного управления………………………………….…… 31

3.1. Государственный аппарат: понятие, структура………………… 31

3.2. Организационно-правовые формы исполнительной власти в

России…………………………………………………………………… 33

3.3. Государственно-административное управление в современных

условиях………………………………………………………………… 44

Вопросы для самоконтроля и дискуссии………………………………. 46

Тема 4. Функциональная составляющая системы государственно-

административного управления………………………..……………… 47

4.1. Целеполагание и цели в государственном управлении………… 47

4.2. Классификация целей государственных органов………………… 48

4.3. Ресурсы органов государственного управления………………….. 51

4.4. Функции государственного управления………………………… 52

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 57

Тема 5. Организационно-структурная составляющая системы го-

сударственно-административного управления……………………… 58

5.1. Государственный орган и его правовой статус………………… 58 4

5.2. Организационно-структурноепостроение государственного органа... 60

5.3. Организационная структура управления в государственноморгане… 63

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 68

Тема 6. Организация индивидуального рабочего места в аппарате

административного управления…………………............................... 69

6.1. Роль организационных документов в упорядочении структур

государственного учреждения………………………………………… 69

6.2. Индивидуальное рабочее место и принцип его организации…… 74

6.3. Задачи и обязанности работников с позиций более крупных струк-

турных подразделений органа административного управления….. 78

6.4. Составление описания рабочего места……………………………. 81

6.5. Полномочия и ответственность…………………………………… 84

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 86

Тема 7. Организация труда и управленческой деятельности в го-

сударственных учреждениях………………………………………...... 86

7.1. Организация управленческого труда как система организацион-

но-технических мер…………………………………………………….. 86

7.2. Разделение труда в государственном органе…………………… 88

7.3. Основные направления совершенствования организации труда

государственного учреждения………………………………………… 91

7.4. организация труда в группах структурных подразделений……… 93

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 97

Тема 8. Диапазон и сфера руководства………………………….. 98

8.1. Факторы потенциальной нормы управляемости…………………. 98

8.2. Органические функции руководителя…………………………… 102

8.3. Распределение заданий с учетом верхней границы возможно-

стей исполнителя………………………………………………………. 107

8.4. Сбои при передаче подчиненным работ, не входящих в круг ор-

ганических функций руководителя…………………………………… 109

Вопросы для самоконтроля и дискуссии………………………………. 112

Тема 9. Кадровая составляющая системы государственно-

административного управления……………………………................... 113

9.1. Понятие кадровой составляющей системы государственно-

административного управления……………………………………… 103

9.2. Различные категории персонала государственных учреждений 114

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 121

Тема 10. Административныйпроцесс: новыеподходыкпониманию…. 122 5

10.1. Концептуальные основыадминистративного процесса……… 122

10.2. Административный процесс как исполнение государственной

службы. Виды административного процесса………………………… 124

10.3. Роль управленческих процедур в механизме административно-

го управления…………………………………………………………… 127

10.4. Административное производство: его место в административ-

но-управленческом процессе и структура……………………………. 130

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 131

Тема 11. Управленческаядеятельностькакпроцесс: формы, процедуры.. 132

11.1. Формы осуществления управленческой деятельности…………. 132

11.2. Правотворческая управленческая деятельность………………… 133

11.3. Правоприменительная управленческая деятельность………… 135

Вопросы для самоконтроля и дискуссии………………………………. 140

Тема 12. Осуществление управленческой деятельности в органи-

зационных (не правовых) формах……………………….…………… 141

12.1. Понятие организационного акта управления……………………. 141

12.2. Стадии организационно-управленческой работы по реализации

правовых актов управления…………………………………… 142

12.3. Планирование как организационно-управленческая деятельность… 145

Вопросы для самоконтроля и дискуссии………………………………. 152

Тема 13. Управленческие решения…………………………………… 153

13.1. Понятие, специфика и виды административных управленче-

ских решений……………………………………………………………. 153

13.2. Оптимизация управленческих решений………………………… 158

13.3. Разработка управленческих решений…………………………… 161

13.4. Организация исполнения управленческих решений…………… 167

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 171

Тема 14. Экономия, продуктивность, качество и эффективность в

деятельности государственных учреждений………………………….. 172

14.1. Базовые понятия темы…………………………………………… 172

14.2. Подход к оценке деятельности органов управления……………. 173

14.3. Проблема повышения результативности и эффективности го-

сударственных учреждений…………………………………………… 180

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 182

Тема 15. Административный и служебный контроль……………… 183

15.1. Понятие и сущность административного контроля…………… 183

15.2. Ответственность по служебной деятельности………………… 186 6

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 188

Тема 16. Служебнаярольадминистрациипо отношениюкобществу… 189

16.1. Процедуры реализации прав и обязанностей граждан в сфере

управления……………………………………………………………… 189

16.2. Административный порядок рассмотренияжалоб…………… 193

16.3. Информационное обслуживание и самообслуживание………… 196

Вопросы для самоконтроля и дискуссии………………………………. 200

Тема 17. Проблемы изменений в административной сфере и

управление изменениями……………………………………………….. 201

17.1. Концепция и закономерности организационных изменений… 201

17.2. Затраты на реорганизацию и психологическая подготовка ор-

ганизационных изменений…………………………………………..… 204

17.3. Проблема периода накопления нового опыта в деятельности

организации……………………………………………………………… 208

Вопросы для самоконтроля и дискуссии……………………………… 209

Базовые и ключевые понятия государственного управления…… 210

Примерные контрольные (тестовые) задания……………………… 217

Список литературы……………………………………………………… 233 7

Введение

Представленное учебное пособие посвящено изучению актуальных

проблем, связанных с совершенствованием и реализацией государственно-

го (административного) управления как составной части деятельности ор-

ганов государственной власти. Коренное изменение элементов обществен-

ного устройства, произошедшие в России, обострили интерес к осмысле-

нию природы государства, его институтов и способов административного

управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость

в современных условиях, когда еще окончательно не сформирован меха-

низм реализации государством своих функций. Рассмотрение государст-

венного (административного) управления позволяет получить адекватное

представление об особенностях и многообразии функционирования госу-

дарственного аппарата и методов осуществляемой им политики.

Государственное (административное) управление – это наука, изу-

чающая субъекты, объекты, механизмы, принципы и методологию госу-

дарственного управления политическим, экономическим и социальным

развитием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для

достижения тактических и стратегических целей государства.

Дисциплина государственное (административное) управление является

одной из основных специальных дисциплин, позволяет дать будущему спе-

циалисту высокий уровень теоретических знаний в области управления, не-

обходимый в дальнейшемдля успешного применения на практике.

Дисциплина, содержание которой раскрывается в этом пособии, яв-

ляется одной из важнейших и обязательных дисциплин подготовки бака-

лавров и специалистов в области менеджмента.

В учебном пособии рассматривается процесс теории и практики го-

сударственного (административного) управления социально-экономи-

ческими процессами, раскрывается механизм их реализации в России, сис-

тематизируются теоретические и методологические аспекты государствен-

ного управления, инструментарий планирования и модернизации.

Учебное пособие включает в себя базовые и ключевые понятия госу-

дарственного (административного) управления, примерные контрольные

(тестовые) задания, вопросы для самоконтроля и дискуссии, что позволит

студентам закрепить полученные знания в этой области и успешно приме-

нить их на практике.

Ознакомившись с материалом учебного пособия, студенты получат

систематизированные, целостные знания, призванные сформировать у них

устойчивое понимание государственного (административного) управления

социально-экономическими процессами.

При подготовке учебного пособия использовалась современная на-

учная и учебно-методическая литература по рассматриваемым вопросам. 8

Оно подготовлено по материалам исследований Г.В. Атаманчука, Ю.В.

Вертаковой, Н.И. Глазуновой, В.В. Лобанова, А.И. Радченко, В.Е. Чирки-

на, Е.В. Харченко, Е.В. Ясина и других ученых. В нем обобщены достиже-

ния современной отечественной науки в области государственного (адми-

нистративного) управления. Сочетание научных результатов, выработан-

ных российскими учеными, позволило создать структурно и содержатель-

но компактное учебное пособие.

Учебное пособие адресовано студентам, обучающимся по специаль-

ностям «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент

организации», а также может быть полезно практическим работникам в

области государственного управления и тем, кто желает овладеть методи-

кой управления социально-экономическими системами федерального, ре-

гионального и муниципального уровня, вследствие рассматриваемых ме-

тодологических подходов. 9