3. Фінансово-економічне обґрунтування.

Оскільки повноваження із забезпечення діяльності лобістів у Верховній Раді України та здійснення контролю за відповідною діяльністю за проектом закону покладається на один з вже створених структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України, який визначатиметься Верховною Радою України, прийняття Закону не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання.

Участь громадян у розробці та прийнятті проектів нормативно-правових актів Верховної Ради України на сьогодні регулюється Конституцією України та Законом „Про звернення громадян”. В той же час, у чинному законодавстві України відсутнє визначення поняття лобіювання, його форм, способів здійснення, об’єктів лобістського впливу, видів відповідальності за порушення у сфері лобіювання.

5. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття Закону України “Про діяльність лобістів у Верховній Раді України”.

Врегулювання засад та порядку здійснення лобістської діяльності у Верховній Раді України дозволить:

1. налагодити ефективний діалог між суспільством та державою, що дозволить врахувати у нормативно-правових актах Верховної Ради України інтереси широкого кола громадян, суспільних груп, забезпечити обґрунтованість рішень, що приймаються Верховною Радою України, та формування більш якісного законодавчого масиву;

2. забезпечити рівні права громадян та суспільних груп у здійсненні впливу на позицію народних депутатів України, комітетів та тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України щодо питань, які є предметом регулювання законами України;

3. зменшити в процесі здійснення лобістського впливу кількості діянь, які мають ознаки корупції та посадових злочинів шляхом забезпечення державного та громадського контролю над процесом лобіювання;

4. посилити прозорість та відкритість функціонування органу законодавчої влади. Зокрема виборці зможуть чітко визначити, хто впливає на процес прийняття парламентом рішень, в який спосіб та на кого здійснюється лобістський вплив, які політичні сили та конкретні особи несуть політичну відповідальність за прийняття парламентом рішень.

Висновок на проект Закону України “Про діяльність лобістів у Верховній Раді України”

(реєстр. № 8429 від 09.11.2005 р.)

Головне науково-експертне управління розглянуло поданий законопроект, у якому робиться спроба врегулювати інститут лобістської діяльності у Верховній Раді України. У цілому не заперечуючи проти загальної ідеї законодавчого регулювання лобізму, управління, однак, змушене звернути увагу на те, що у даному законопроекті недостатньо повно і чітко регулюються статус лобістів, а також особливості їх відносин із замовниками та народними депутатами України. Крім того, законопроект не кореспондується із чинним національним законодавством. Виходячи з цього, вважаємо за необхідне висловити щодо змісту проекту наступні зауваження.

1. У даному проекті пропонується врегулювати лише лобістську діяльність у парламенті, хоча де-факто об’єктами лобістського впливу є всі суб’єкти нормотворення. З огляду на це, після можливого прийняття даного проекту і набуття ним чинності у якості Закону лобістська діяльність, скажімо, у Кабінеті Міністрів чи Адміністрації Президента залишиться неурегульованою і, внаслідок цього, продовжуватиме носити “тіньовий” характер. У свою чергу, останнє стимулюватиме спроби врегулювання лобістської діяльності в інших органах державної влади за допомогою окремих законів. На наш погляд, інститут лобізму (у разі необхідності його врегулювання) повинен регулюватися в одному законі, який би максимально повно, однозначно і узгоджено визначав всі його аспекти. З огляду на це, вважаємо, що предмет правового регулювання поданого проекту є занадто вузьким, а це створює сумнів у необхідності прийняття проекту у пропонованому вигляді.

2. Характер лобістської діяльності визначений у проекті недостатньо чітко, внаслідок чого не можна однозначно встановити галузь права, предметом регулювання якої є відносини між лобістом і “клієнтом” (останній термін, до речі, є нетиповим для національного законодавства – у Цивільному кодексі України використовується термін “замовник”) з приводу здійснення першим лобістської діяльності. У ч.2 статті 6 проекту міститься вимога, згідно із якою при реєстрації громадянина в якості лобіста ним має бути подано “копію (…) договору на представництво інтересів клієнта або іншого документу, який підтверджує повноваження щодо здійснення лобістської діяльності у Верховній Раді України”. Однак, ні в цьому положенні, ні в подальшому тексті проекту не уточнюється, про який “інший документ” йдеться – що це за “документ”, які відомості він повинен містити тощо. Не міститься також і посилань на інші законодавчі акти, які б визначали названий “документ” чи передбачали вимоги до його змісту.

Аналізуючи вищенаведене положення, можна дійти висновку, що згідно із проектом відносини між лобістом і юридичною особою, інтереси якої він представляє, можуть регулюватись як цивільним, так і трудовим правом. Тобто, відповідній юридичній особі дозволяється або укладати із потенційним лобістом цивільно-правовий договір, або реєструвати у якості лобіста свого працівника, подаючи при реєстрації замість копії зазначеного договору копію “іншого документу, який підтверджує повноваження щодо здійснення лобістської діяльності у Верховній Раді України”. На наш погляд, така ситуація є некоректною з правової точки зору, оскільки правовий статус лобіста у першому і у другому випадках суттєво відрізнятиметься. Вважаємо, що відносини між лобістом і “клієнтом” мають регулюватися однією галуззю права, а перелік документів, які підтверджують повноваження потенційного лобіста щодо здійснення лобістської діяльності має бути чітким, однозначним і вичерпним.

3. Правовий статус лобіста врегульований у проекті недостатньо повно, внаслідок чого не узгоджується із вимогами чинного національного законодавства, а практичне застосування більшості пропонованих норм (у разі прийняття даного проекту і набрання ним чинності у якості Закону) може спричинити серйозні проблеми.

1) У проекті не враховано, що згідно із ч. 2 ст. 50 ЦК України фізична особа здійснює своє право на підприємницьку діяльність за умови її державної реєстрації. Однак за проектом при реєстрації особи в якості лобіста від неї не вимагається подання документів, що підтверджують її право займатися підприємницькою діяльністю. Між тим, врегульована у проекті діяльність лобіста (окрім випадку, коли відповідно до статті 1 вона здійснюється безоплатно), без сумніву, є підприємницькою, – тобто, безпосередньою систематичною діяльністю виконавця по наданню послуг замовнику з метою отримання прибутку.

2) У проекті не обмежується максимальна кількість лобістів, які можуть представляти інтереси одного і того ж замовника. Лобісту також не забороняється представляти інтереси одночасно кількох “клієнтів”, навіть якщо ці інтереси є протилежними. За таких умов, виконання лобістами багатьох своїх повноважень, передбачених у проекті, може носити неналежний і навіть абсурдний характер.

3) У проекті не врегульовано загальних засад діяльності лобістів, а передбачені у ньому обмеження щодо лобістської діяльності у Парламенті (стаття 5) і відповідальності лобістів (стаття 10) вочевидь є недостатніми. Для прикладу, лобістам гарантується доступ у приміщення Верховної Ради, однак правила їх перебування у цих приміщеннях не встановлені і тому немає жодних гарантій, що їх перебування у приміщеннях парламенту буде безпосередньо пов’язане з легальною лобістською діяльністю. Проект не тільки не передбачає подібних правил, але і не містить відсилок до інших нормативних актів, у яких такі правила містяться, та не називає орган, який може встановити такі правила. Санкцій за недотримання правил перебування лобістів у парламентських будівлях у проекті не передбачено. За таких умов лобіст може заважати (або навіть умисно перешкоджати) роботі парламентських органів, служб, працівників Апарату тощо. Більш того, у проекті передбачено санкції (у вигляді попередження, зупинення дії чи анулювання свідоцтва) виключно за порушення норм проекту. Порушення вимог інших законів України, згідно із проектом, не є підставою для вжиття перелічених санкцій.

4. Викликає зауваження і реґламентація у проекті правового статусу лобістського об’єднання (п.12 ч.1 статті 10, стаття 13).

1) У проекті передбачено, що лобістські об’єднання є юридичними особами (ч.2 статті 13), однак не встановлено, до якого виду юридичних осіб – підприємницьких чи непідприємницьких товариств – вони належать. Також не зазначено, чи лобістські об’єднання (у випадку, якщо вони є підприємницькими товариствами) займаються виключно наданням лобістських послуг, чи вони мають право займатися іншими видами діяльності, у тому числі і підприємницької. Мета створення і основні функції лобістського об’єднання у проекті взагалі не реґламентуються. Зазначено лише, що порядок діяльності і функції такого об’єднання регулюється його статутом (ч.3 статті 13). Згідно із проектом, статутом об’єднання регулюються також порядок його утворення, реорганізації та ліквідації. За таких умов, лобістське об’єднання може бути створене у будь-якій формі, не забороненій національним законодавством, і для здійснення будь-якої мети, не забороненої національним законодавством. Надмірна загальність у реґламентації статусу лобістських об’єднань є некоректною з юридичної точки зору і здатна спричинити чисельні правові колізії при практичному застосуванні запропонованих норм (у разі прийняття даного проекту і набрання ним чинності у вигляді Закону). З огляду на це, статус лобістських об’єднань мав би регулюватись у даному проекті значно докладніше.

2) Неоднозначність статусу лобістського об’єднання частково викликана і неповнотою регулювання статусу самого лобіста, про що вже зазначалося вище. Наприклад, право “об’єднуватись” в “лобістські фірми, контори та інші лобістські об’єднання” надано виключно лобістам (тобто, особам, які, згідно із проектом, на момент створення об’єднання вже були зареєстровані у Парламенті в якості лобістів і мали відповідні договори з “клієнтами”). З огляду на це, неясною залишається юридична доля лобістського об’єднання, усі учасники (засновники, члени) якого втратили статус лобістів.

5. Необхідність віднесення народного депутата до самостійних “об’єктів лобістського впливу” (наведений термін навряд чи є вдалим) поряд із парламентським комітетом і тимчасовою спеціальною комісією, на наш погляд, є сумнівною. Більш прийнятним було б віднесення до названих “об’єктів” парламентської фракції (особливо з огляду на пропорційну систему формування персонального складу Верховної Ради України). Адже, здійснення лобістського впливу (кінцевою метою якого є прийняття або неприйняття певного нормативного акту, чи внесення до нього змін) на окремого народного депутата, по-перше, є невиправданим, а, по-друге спричинить чимало правових проблем під час можливого застосування пропонованих норм (приклади див. у п.7 цього висновку).

6. Запропонований у проекті порядок реєстрації лобістів у Парламенті має чимало недоліків.

1) Згідно із проектом, заява про видачу свідоцтва на право здійснення лобістської діяльності у Верховній Раді України повинна містити перелік комітетів та тимчасових спеціальних комісій, засідання яких відвідуватиме лобіст (ч.2 статті 6). При цьому, зазначений перелік парламентських органів впливатиме на суму реєстраційного збору, який сплачуватиметься за видачу свідоцтва. Зокрема, сума збору становитиме “п’ятдесят розмірів мінімальної заробітної плати, помножених на кількість вказаних у заяві комітетів (тимчасових спеціальних комісій)” – ч.7 статті 6 проекту.

Однак, викликає сумніви можливість замовника заздалегідь визначити повний перелік комітетів, у яких він потребуватиме лобіювання власних інтересів, особливо зважаючи на те, що чіткого розподілу повноважень між комітетами у законодавстві не встановлено, а кількість комітетів, їх назви і сфера діяльності може варіюватись від скликання до скликання. Доцільність розповсюдження пропонованої норми на тимчасові слідчі комісії взагалі викликає заперечення, оскільки, по-перше, ці органи не діють на постійній основі, і, по-друге лобістська діяльність щодо органів, які здійснюють парламентське розслідування, може зашкодити цьому розслідуванню.

2) У ч.6 статті 6 проекту зазначено, що строк дії свідоцтва “закінчується в останній день чергової сесії Верховної Ради України, наступної за черговою сесією (…), під час якої було видано свідоцтво”. Однак, у проекті не міститься спеціальної вимоги щодо видачі свідоцтв виключно під час проведення сесій парламенту. З огляду на це невизначеним залишається термін дії свідоцтва, виданого у міжсесійний період або протягом роботи позачергової сесії. Крім того, за запропонованого у проекті порядку може виникнути ситуація, коли лобіст реєструється протягом останньої сесії чергового скликання, а термін дії свідоцтва закінчується в останній день першої чергової сесії наступного скликання. Однак, перелік комітетів Парламенту наступного скликання може суттєво відрізнятися від переліку комітетів чинного скликання. З огляду на це, вказаний у заяві про видачу свідоцтва перелік комітетів може виявитись повністю або частково відмінним від фактичного переліку діючих комітетів, а новостворені комітети де-юре не будуть “об’єктами впливу” лобістів, зареєстрованих протягом останньої сесії минулого скликання.

7. Деякі з запропонованих у проекті прав лобістів і форм лобістського впливу викликають сумніви з точки зору правомірності, а їх практична реалізація може бути проблемною.

1) Згідно із п.6 ч.1 статті 7 проекту лобіст має право “бути присутнім під час пленарних засідань у Верховній Раді України”. У ч.2 статті 6, пп. 9 і 10 ч.1 статті 7 врегульовано право лобіста бути присутнім на засіданнях комітетів та тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України. Більш того, лобісту гарантується право на виступ з кожного питання, що розглядається на засіданнях названих парламентських органів (п.9 ч.1 статті 7), і право “на висловлення зауважень та пропозицій щодо питань, винесених на розгляд засідання (…) перед ухваленням рішення щодо винесеного на розгляд питання” (п.10 цієї ж частини названої статті). Наведені права (окрім першого) не кореспондуються із Законом України “Про комітети Верховної Ради України”, який є базовим для організації роботи комітетів. Реалізація пропонованих положень на практиці (у разі прийняття даного проекту) може призвести до зриву або утруднення роботи парламенту його робочих органів. Наприклад, поява на засіданні комітету двох-трьох десятків лобістів із правом виступу з кожного питання та правом внесення пропозицій і висловлення зауважень (які, очевидно, мають бути розглянуті комітетом перед прийняттям рішення) здатна паралізувати його роботу. Викликає сумніви навіть можливість розміщення такої кількості лобістів у приміщенні, де проводиться засідання. Між тим, наведений сценарій є цілком реальним, скажімо, для засідань комітету з питань бюджету, комітету з питань фінансів і банківської діяльності чи комітету з питань промислової політики і підприємництва тощо.

Необхідність розміщення щонайменше кількох сотень лобістів у неназваних парламентських приміщеннях під час проведення пленарного засідання теж не піддається розумінню. Здійснення лобістського впливу безпосередньо під час пленарних засідань або у перервах між ними, на наш погляд, має бути заборонено.

2) У проекті також гарантується право лобіста на прийом народним депутатом України та право організації і проведення публічних заходів “із залученням до участі в них народних депутатів” (пп.3 і 4 ч.1 статті 7). Однак, у проекті не виписано навіть загального порядку здійснення цих прав. Наприклад, не встановлено, чи є участь депутата в організованих лобістами конференціях, семінарах та інших “публічних заходах” обов’язком депутата, а чи його правом. Не врегульовано порядок прийому депутатом лобістів (чи такий прийом здійснюється на загальних засадах, чи має якісь особливості). Участь депутата у названих заходах та обов’язок здійснювати прийом лобістів (якщо лобіст “має право” на прийом у депутата, то це означає, що останній зобов’язаний його приймати!) навіть не поставлено у залежність від розкладу роботи парламенту та тих його органів, членом яких є депутат.

8. Згідно із проектом, реєстрація лобістів у Верховній Раді України, а також “державний контроль” за діяльністю лобістів у Парламенті покладається на “уповноважений підрозділ Апарату Верховної Ради України” (ч.1 статті 6, стаття 9). Здійснення лобістами їх прав забезпечується Апаратом Верховної Ради України (ч.1 статті 8). При цьому, як випливає з пояснювальної записки до даного проекту, його автори під “уповноваженим підрозділом Апарату” мають на увазі не новостворений, а один з вже існуючих підрозділів, на який (у разі прийняття даного проекту) покладатимуться нові обов’язки. З огляду на це, на думку авторів, прийняття поданого законопроекту начебто не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України. Обидва ці твердження, на наш погляд, є помилковими.

По-перше, жодне з положень даного проекту не дає підстав вважати, що йдеться саме про один з вже існуючих структурних підрозділів парламентського Апарату, а не про новостворений підрозділ.

По-друге, можливість адекватного виконання повноважень, покладених у проекті на “уповноважений підрозділ”, одним з вже існуючих підрозділів Апарату Верховної Ради України викликає великі сумніви з огляду на обсяг і характер зазначених повноважень. Виконання цих повноважень неможливе без значного збільшення штату цього підрозділу, яке, в свою чергу, вимагатиме додаткових витрат з Державного бюджету України.

Здійснення передбаченого у проекті права лобістів розміщувати експертно-аналітичні матеріали з питань, вирішення яких віднесено до компетенції Парламенту, на веб-сторінці Верховної Ради України теж, ймовірно, вимагатиме вищеназваних додаткових витрат. Так само вимагатиме зазначених витрат і передбачена у статті 12 проекту щорічна публікація у газеті “Голос України” зведених звітів про лобістську діяльність у Парламенті. Між тим, фінансово-економічного обґрунтування до проекту не надано, що суперечить ч.2 статті 6.2.7 Реґламенту Верховної Ради України та статті 27 Бюджетного кодексу України.

9. Відповідно до ч.3 статті 8 проекту “за перешкоджання здійсненню лобістської діяльності у Верховній Раді України винні особи притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільної та дисциплінарної відповідальності згідно із законами України”. Однак, жодним з вітчизняних законів такої відповідальності не встановлено. Взагалі ж згадка про кримінальну відповідальність за перешкоджання діяльності лобіста в умовах, коли невідомо, чи буде таке “перешкоджання” взагалі, яких форм воно набере, чи становитиме воно суспільну небезпеку, яка має бути невід’ємною властивістю кожного злочину, виглядає зовсім недоречною.

10. Пропонований проект не кореспондується із положеннями Цивільного кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, Законів України “Про комітети Верховної Ради України”, “Про статус народного депутата України”, “Про державну службу”, Реґламенту Верховної Ради України, тощо. З огляду на це, прийняття даного проекту у пропонованому вигляді може призвести до численних правових колізій. Врегулювання лобістської діяльності (у разі необхідності такого врегулювання) вимагає комплексних змін до національного законодавства, а не тільки прийняття спеціалізованого закону, до того ж переобтяженого декларативними положеннями загального характеру.

11. Відносини між лобістом і Апаратом Верховної Ради України регулюються у проекті неповно і нечітко, внаслідок чого неможливо у достатній мірі визначити їх характер.

Реєстрацію лобістів, як вже зазначалося, у проекті покладено на “уповноважений підрозділ Апарату”, однак у проекті не уточнено – хто саме приймає рішення про таку реєстрацію. Очевидно, це не може бути компетенцією керівника “уповноваженого підрозділу”, оскільки підрозділи Апарату Верховної Ради України не приймають самостійних правових актів. Крім того, не можна встановити, ким і в якому порядку “уповноважується” зазначений підрозділ Апарату – Верховною Радою, Головою Верховної Ради України чи Керівником Апарату.

Також у проекті не визначено умови і порядок справляння реєстраційного збору (наприклад, не указаний орган стягнення), що може спричинити проблеми у застосуванні податкового законодавства.

12. Прийняття проекту у пропонованому вигляді і набрання ним чинності у вигляді Закону не гарантуватиме зменшення “тіньового лобізму” у парламенті. Навпаки, через суто формальний рівень передбаченого у проекті “контролю” (стаття 9) лобісти можуть стати зручним інструментом “тіньового” впливу, оскільки матимуть легальний статус із правом допуску до будівель Верховної Ради і правом бути прийнятими народними депутатами. Викликає заперечення також механізм суто декларативної “фінансової звітності” лобіста, згідно із яким лобіст зобов’язаний вказати у звіті про лобістську діяльність протягом сесії “суми витрачених на здійснення лобістського впливу коштів” (п.3 ч.2 статті 7 проекту). У проекті не передбачено, хто, у якому порядку і у який спосіб досліджує відповідність вказаних у звіті цифр реально витраченим коштам, а також встановлює джерело їх надходження. Свідоцтво лобіста, який подав у щорічному звіті завідомо неправдиві відомості, згідно із проектом, може бути анульоване (ч.3 статті 10). Однак, з огляду на вищенаведене, це положення видається цілковитою декларацією і навряд чи піддаватиметься практичній реалізації, принаймні щодо відомостей про витрати на лобістську діяльність.

Проект не вирішує також питань, пов’язаних з оподаткуванням лобістської діяльності, не пропонує відповідних доповнень до податкових законів. За таких умов, лобізм стає ще і зручним засобом для “відмивання” грошових коштів незаконного походження.

Суто формальними є і гарантії “гласності” лобістської діяльності (стаття 12). Пропонується публікувати лише зведену суму, витрачену на лобістську діяльність усіма “клієнтами”, від імені яких здійснювався лобістський вплив протягом року. При цьому, як вже зазначалось, цей звіт буде формуватися на основі голослівних, не підкріплених жодними фінансовими документами даних.

13. Зауваження управління до змісту і форми поданого проекту не вичерпуються вищенаведеними, однак, з огляду на характер викладеного вище, потреби у формулюванні інших, менш значних зауважень немає. Цілком очевидно, що запропонована у проекті модель легальної лобістської діяльності не забезпечить зменшення “тіньового” впливу на народних депутатів і парламентські органи, а передбачений порядок здійснення лобістської діяльності у Парламенті є невдалим. Управління вважає, що подолання незаконних форм впливу на нормотворчу діяльність органів державної влади має бути здійснено у першу чергу за рахунок вдосконалення законодавчих актів про боротьбу із корупцією, про державну службу і про статус органів державної влади.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно відхилити.