2.2 Совершенствование методики распределения бюджетных средств

При анализе бюджетов прошлых лет мы видим, что бюджеты ориентированные на затраты глубоко структурированными и увязанными с отдельными видами затрат, так как за этими бюджетами стоят политические цели и ожидания. Однако это, как правило, следствие, поскольку они не всегда непосредственно видны.

Если отдельные позиции бюджета являются обязательными, и, например, даже канцелярские, почтовые и командировочные расходы четко определены, то у исполнительной власти свобода действий сильно ограничена. Исполнительная власть будет стремиться полностью, израсходовать отпущенные средства, чтобы они не пропали к концу бюджетного года. Таким образом, бюджетополучатель стремясь освоить бюджетные средства, поощряет неэффективный образ действий, хотя он и находится в соответствии с бюджетным планом.

В этой связи для более эффективного освоения бюджетных средств предлагается:

1) бюджеты, ориентированные на эффективность, такие бюджеты менее структурированы и содержат глобальные полномочия учреждения совершать расходы. Однако важно конкретно сформулировать цели, например, какие виды деятельности они в праве осуществлять, с тем, чтобы потом можно было дать оценку, достигнута ли данная цель.

Преимущества: а) подобные бюджеты оставляют за исполнительной властью относительно большую свободу, учреждения под собственную ответственность принимают решения, каким образом заданная цель может быть достигнута максимально эффективно.

Возможно у аналитиков возникнет предположение, что при бюджете, ориентированном на затраты, законодательная власть посредством бюджета более жестко направляет исполнительную власть. Но, к сожалению не всегда это так. При ориентированной на затраты системе часто цели бывают настолько неясными, что исполнительная власть сама зачастую не может их определить.

Состав и структура планируемых доходов и расходов бюджетов различных уровней власти и управления существенно различаются и зависят от распределения доходных и расходных полномочий (вопросов ведения), закрепленных за соответствующим уровнем государ­ственной власти и местного самоуправления действующим бюджетным и налоговым законодательством. Плановые показатели бюджета отра­жают основные параметры федеральной, региональной и муниципаль­ной социально-экономической политики и планов развития страны и ее территорий.

При разработке проектов бюджетов используются плановые параметры, заложенные в таких относительно самостоятельных докумен­тах, как долгосрочные целевые программы, федеральная адресная це­левая программа, Инвестиционный фонд Российской Федерации и ведомственные целевые программы.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются и утверждаются на федеральном, региональном и местном уровнях соответ­ствующими исполнительными органами публичной власти и финанси­руются за счет средств соответствующих бюджетов.

Такая программа содержит технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов, объемы и источники финансирования, наименование заказчика. На основе федеральной инвестиционной программы осуще­ствляются планирование и финансирование бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.

Инвестиционный фонд Российской Федерации – это часть средств федерального бюджета, предназначенная для реали­зации инвестиционных проектов, финансируемых на принципах госу­дарственно-частного партнерства. На примере таких инвестиционных бизнес проектов мы в последующих главах раскроем важность финансового взаимодействия государства с коммерческими организациями в рыночных условиях России.

Разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ могут осуществляться на всех уровнях публично-правовых образований страны в порядке, установ­ленном соответствующим органом исполнительной власти.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы. Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

• стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;

• сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

• структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;

• отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;

• планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;

• не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;

• остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;

• не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;

• сохраняются отдельные "необеспеченные федеральные мандаты" и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;

• доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;

• формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

• продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне);

• остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.

Все выше изложенные недостатки и нерешенные проблемы ведут:

• во-первых, к замедлению темпов роста бюджетных доходов;

• во-вторых, усиливают актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

Мы видим назревшую необходимость в максимально эффективном распределении (перераспределении) финансовых ресурсов особенно в социальных сферах: здравоохранении, образовании, культуре и т.д. В настоящее время, к большому сожалению, эти сферы находятся в оперативном управлении, а вопрос назрел настолько, что следует применить стратегическое управление и финансовый контроль.

Однако, проанализировав методы распределения бюджетных средств, учитывая их преимущества и недостатки, видно назревшую необходимость в усовершенствовании имеющейся концепции распределения государственных финансов – бюджетных средств и предложено, прежде всего, реализация следующих основных задач:

1. Обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей.

2. Усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития в различных отраслях экономики и в особенности социальной сфере.

3. Стимулирование участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ, а для этого требуется повысить качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента.

4. Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

5. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

6. Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.

7. Реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля.

8. Совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок.

9. Создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

10. Установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся: консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования.

11. Формирование основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках.

12. Стабильность и предсказуемость налоговой политики.

13. Полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая, в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество).

14. Планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств.

15. Принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации и при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения.

16. Систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий.

17. Создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

18. Сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях.

19. Ведение реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром государственных контрактов.

20. Обеспечение формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств.

21. Оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках государственной программы, целей их предоставления в соответствующих государственных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей.

Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.

Кроме этого, необходимо отметить, Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

• формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

• определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

• установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

• охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;

• наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

• проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

На федеральном уровне система государственных программ формироваться исходя из целей и индикаторов «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года…» и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти. На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.

Недостаткина в системе здравоохранения, предложения совершенствования:

1. Наличие нескольких источников и субъектов финансирования медицинской помощи (территориальные фонды ОМС, региональные органы управления здравоохранением, муниципальные органы власти) существенно усложняет финансовые потоки и поэтому затрудняет процесс финансового планирования.

2. Единая система здравоохранения распадается на отдельные части, каждая из которых действует по своим правилам. Трудно интегрировать разные виды медицинской помощи, обеспечить их координацию и преемственность.

3. В тех регионах, где из средств ОМС покрываются только расходы на медицинскую помощь работающим, а лечение неработающих напрямую финансируется из бюджета, для этих групп населения формируются разные стандарты доступности и обслуживания.

4. Консервируются излишние мощности учреждений, поскольку хозяйственные расходы финансируются из бюджета вне зависимости от реальной работы ЛПУ.

5. Снижается эффект от новых методов оплаты, действующих в системе ОМС, поскольку бюджетная часть финансирования поступает в ЛПУ вне связи с объемами помощи.

6. Ограничивается хозяйственная самостоятельность учреждений по причине контроля за целевым использованием средств ОМС. Под целевым использованием понимается расходование средств по разрешенным статьям сметы расходов.

2 вариант – слияние потоков финансирования из разных источников на уровне выше ЛПУ. Не только средства ОМС, но и основная часть бюджетных средств концентрируется в руках фондов и страховых медицинских организаций для последующего их направления в медицинские учреждения на одноканальной основе.

В рациональной системе финансирования здравоохранения подавляющая часть государственных средств, предназначенных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское учреждение из одного источника. Если система строится по принципу медицинского страхования, то доминирующая часть средств должна следовать по каналам ОМС (не менее 70%, а реально в РФ – только 30%).

Бюджетные средства, используемые для оплаты медицинской помощи, предусмотренной базовой программой ОМС, следует направлять исключительно в фонды ОМС в качестве платежей на страхование неработающего населения.

Базовая программа ОМС должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета покрываются расходы на узкий круг социально значимых заболеваний, приобретение дорогостоящего оборудования, новое строительство.

При такой системе финансирования договорная форма взаимоотношений с медицинскими организациями становится доминирующей: страховщик формирует заказ на общий объем медицинской помощи застрахованным и оплачивает оказанные медицинские услуги по полным тарифам, включающим все статьи бюджетной классификации. Медицинские организации, в свою очередь, зарабатывают средства на покрытие всех видов своих текущих расходов и основной части капитальных расходов за счет оказания согласованного объема медицинской помощи по полным тарифам.

В системе ОМС России страховщики заключают договоры преимущественно с государственными или муниципальными ЛПУ. Последние, хотя и имеют обособленное от собственника имущество (статус юридического лица), тем не менее принадлежат государству. Их решения по вопросам хозяйственной деятельности складываются под сильным воздействием органов управления здравоохранением как представителей собственника имущества.

Недостатки в системе обороноспособности страны, предложения совершенствования:

Минфин намерен сократить траты на гособоронзаказ – по 100 млрд. каждый год, сэкономить на финансировании обеспечении накопительно-ипотечной системы для военных – 78,2 млрд. руб. в 2012 году. Подрезаны расходы на МВД: на 97 млрд. руб. в 2012 году и по 100 млрд. – в следующие два года. При этом сокращение затрат на национальную экономику выглядит более чем скромно – по 100 млрд. руб.

Затраты которые Минфин намерен сократить необходимо отменить, в целях нормальной работы обороноспособности страны.

Вывод: проанализировав федеральный бюджет, поступление финансовых средств на обороноспособность страны и систему здравоохранения был выявлен ряд недостатков с предложениями по их устранению и усовершенствованию Федерального бюджета. Так же необходимо подчеркнуть, есть много скрытых недостатков, которые необходимо выявлять и устранять, путем более усиленного контроля за прозрачностью расходов.