Настоящее пособие подготовлено организацией Всемирной кампанией за свободу слова. Автор книги – Даниэл Саймонс, специалист по вопросам права, - в работе над изданием использовал многие другие публикации. Директор правовых программ нашей организации Тоби Мендел написал Главу 9, о свободе информации, и осуществил общее редактирование текста.

Благодарим Институт “Открытое общество” и его Сетевую программу по средствам массовой информации за терпеливую и щедрую финансовую поддержку, сделавшую возможной подготовку и публикацию этой книги. Мы также благодарны за финансовую поддержку, оказанную Представителем ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации.

Изложенные в Пособии мнения не обязательно совпадают с позициями Института или ОБСЕ.

Перевод пособия на русский язык выполнен Сергеем Сизенко.

Зафир Белич из компании «Изимультимедиа» разработал макет книги. Автор обложки – Сyзаннэ фан ден Аккер. Авторы признательны Марии Лисицыной из Молодежной правозащитной группы (Кыргызстан) за комментарии и предложения и Леониду Цхурбаеву за его большую помощь в финальном редактировании этой книги.

© London ISBN 978-1-902598-87-1

ОБ ЭТОМ ИЗДАНИИ

Настоящая публикация распространяется согласно правилам лицензии Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 2.5.

Вам разрешается копировать, распространять и показывать это издание, а также использовать его при разработке иных материалов, при условии: 1) ссылки на организацию, 2) использования издания исключительно в некоммерческих целях, и 3) сопровождения любого производного продукта примечанием, идентичным этому тексту. Полный текст упомянутой выше лицензии можно найти на сайте http://creativecommons.org/licenses/by-ncsa/2.5/legalcode.

Организация будет признательна за комментарии, вопросы и предложения относительно содержания Пособия.

6-8 Amwell Street

London, EC1R 1UQ

Великобритания

Тел.: +44 20 7278 9292

Факс: +44 20 7278 7660

E-mail: law@article19.org

Пособие по свободе слова для стран центральной азии

ОБ ЭТОМ ИЗДАНИИ 4

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ 14

1 ПОНЯТИЕ СВОБОДЫ СЛОВА 21

1.1. Концепция прав человека 21

1.2. Свобода слова как основное право человека 23

2 СВОБОДА СЛОВА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ 25

2.1. Источники международного права 25

2.1.1. Договоры 25

2.1.2. Обычное право 26

2.1.3. Общие принципы международного права 27

2.2. Международные гарантии права на свободное выражение мнения 27

2.2.1. Определение свободы слова в международных документах 28

2.2.2. Органы, толкующие содержание права свободного выражения мнения 30

2.2.3 Основные аспекты права на свободу слова 34

3 СВОБОДА СЛОВА В НАЦИОНАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИЯХ 39

3.1. Казахстан 40

3.2. Кыргызстан 41

3.3. Таджикистан 42

3.4. Туркменистан 42

3.5. Узбекистан 42

4 ДОЗВОЛЯЕМЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ СЛОВА 44

4.1. Трехчастный тест 44

4.2. Первая часть теста: в установленном законом порядке 45

4.3. Вторая часть теста: законная цель 47

4.4. Третья часть теста: необходимость 47

4.5. Что такое ограничение свободы слова? 49

5 ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА НА СВОБОДУ СЛОВА 53

5.1. Правовая защита в национальных судах 53

5.1.1. Казахстан 55

5.1.2. Кыргызстан 56

5.1.3. Таджикистан 57

5.1.4. Туркменистан 58

5.1.5. Узбекистан 58

5.2. Деятельность международных органов 59

5.2.1. Международные механизмы защиты прав человека 60

5.2.1.1. Совет по правам человека ООН 60

5.2.1.2 Специальный Докладчик ООН по вопросам свободы слова и выражения убеждений 63

5.2.1.3. Комитет ООН по правам Человека (КПЧ) 68

5.2.1.4. Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ

6 РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СМИ 79

6.1. Регулирование профессиональной деятельности работников СМИ 80

6.1.1. Лицензирование журналистов 80

6.1.2. Иные требования к профессиональной деятельности 84

6.1.3. Запрет на деятельность 85

6.1.4. Свобода объединений 86

6.1.5. Режим аккредитации и право собирать факты 87

6.1.6. Защита источников информации 87

6.1.6.1. Международные стандарты защиты источников информации 92

6.1.6.2. Лица, могущие воспользоваться этим правом 93

6.1.6.3. Исключения 95

6.1.7. Обыски и изъятие журналистских материалов 97

6.1.8. Насилие по отношению к журналистам 100

6.1.8.1. Обязанность предотвращения нападений

6.1.8.2. Обязательное расследование 103

6.2. Регулирование печатных СМИ 105

6.2.1. Есть ли нужда в регулировании законом? 106

6.2.2. Требования лицензирования и регистрации 111

6.2.4. Обязательное предоставление экземпляров 112

6.2.5. Саморегулирование как альтернативная модель 113

6.3. Регулирование вещательных СМИ 117

6.3.1. Плюрализм и планирование частот 118

6.3.2. Обеспечение независимости

регулирующего органа 120

6.3.3. Лицензирование вещания 122

6.3.3.1. Выдача лицензий 122

6.3.3.2. Условия лицензий 123

6.3.4. Регулирование содержания передач 124

6.3.5. Общественное вещание 125

7 О ГРАНИ ЧЕНИЯ В ОТНО ШЕНИИ СОДЕР ЖАНИЯ 129

7.1. Предварительная цензура 130

7.2. Ограничивающее законодательство 133

7.3. Диффамация 133

7.3.1. Уголовное преследование 134

7.3.2. Гражданские иски 137

7.3.2.1. Государственные органы и должностные лица 138

7.3.2.2. Позиция защиты 140

7.3.2.3. Виды судебной компенсации 144

7.4. Национальная безопасность 145

7.4.1. Определение национальной безопасности 147

7.4.2. Необходимость ограничений 148

7.4.2.1. Наличие умысла 149

7.4.2.2. Требование наличия четкой связи 150

7.4.3. Отступления при чрезвычайном положении 154

7.5. Высказывания, разжигающие ненависть 156

7.5.1. Побуждение к геноциду 156

7.5.2. Запрещение разжигания ненависти в национальных законах 157

7.6. Частная жизнь 162

7.7. Ограничения в освещении деятельности судов 166

7.7.1. Освещение уголовного следствия 167

7.7.2. Доступ в зал суда 169

7.7.3. Освещение судебных процессов 173

7.7.3.1. Презумпция невиновности 173

7.7.3.2. Невмешательство в личную и семейную жизнь подозреваемых, потерпевших и свидетелей 176

7.7.4. Критика судебных органов 177

7.8. Недостоверные известия 179

7.9. Непристойности 183

7.10. Богохульство 185

8 ПРАВО НА МОЛЧАНИЕ 190

8.1. Право на ответное выступление 191

8.1.1. Должно ли право на ответ быть общим? 192

8.1.2. Право на ответ в государственных СМИ 194

8.2. Обязательное распространение официальных сообщений 196

8.3. Обязательная трансляция 197

9 ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ 200

9.1. Право доступа к информации: международные стандарты 202

9.1.1. ООН 202

9.1.2. Региональные стандарты 204

9.1.2.1. Организация Американских Государств 205

9.1.2.3. Африканский Союз 207

9.2. Признаки режима свободы информации 207

9.2.1. Принцип 1. Максимальное раскрытие информации 208

9.2.2. Принцип 2. Обязательное опубликование 209

9.2.3. Принцип 3. Прозрачность управления 210

9.2.4. Принцип 4. Исчерпывающий список исключений 211

9.2.5. Принцип 5. Процедуры, способствующие доступу к информации 214

9.2.6. Принцип 6. Плата 216

9.2.7. Принцип 7. Открытые заседания 216

9.2.8. Принцип 8. Первостепенное значение раскрытия информации 217

9.2.9. Принцип 9. Защита «сигнальщиков» 218

10 СВОБОДА СЛОВА И КОММЕРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 219

10.1 Реклама 219

10.1.1. Частная реклама 219

10.2. Финансовое регулирование СМИ 225

10.2.1. Требование инкорпорации 225

10.2.2. Требование депозита 231

10.2.3. Налоги и субсидии 227

10.2.4. Финансовый контроль 229

10.3. Сосредоточение прав собственности 230

10.3.1. Опасности чрезмерной концентрации 230

10.3.2. Международное право о концентрации СМИ 231

10.3.3. Антимонопольные меры 232

10.3.4. Государственная собственность на СМИ 235

МПГПП – Международный Пакт о гражданских и политических правах

МПЭСКП – Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах

АКПЧ – Американская Конвенция о правах человека

АХПЧН – Африканская Хартия прав человека и народов

АКПЧН – Африканская Комиссия по правам человека и народов

ВДПЧ – Всеобщая Декларация прав человека

ГА ООН – Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций

ЕКПЧ – Европейская Конвенция о правах человека

ЕС – Европейский Союз

ЕСПЧ – Европейский Суд по правам человека

ЗА КБСЕ – Заключительный Акт Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе

КБСЕ – Конференция по безопасности и сотрудничеству в Европе

КЛРД – Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации

КМ СЕ – Комитет министров Совета Европы

КПЧ – Комитет по вопросам прав человека ООН

МПГПП – Международный Пакт о гражданских и политических правах

МПЭСКП – Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

НГО – Негосударственная организация

ОАГ – Организация Американских Государств

ОБСЕ – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ООН – Организация Объединенных Наций

ПА – Парламентская Ассамблея

СЕ – Совет Европы

СЭС – Социально-Экономический Совет ООН

СМИ – Средства массовой информации

СНГ – Содружество Независимых Государств

СПЧ – Совет по правам человека ООН

ПРЕДИСЛОВИЕ

Республики Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан являются членами международного сообщества и обязаны соблюдать всеобщие права человека, включая право свободно выражать убеждения. Эти страны взяли официальные обязательства как отразить во внутренних законодательствах исповедуемые ОБСЕ принципы, ценности и гарантии свободы слова и печати, так и обеспечить их соблюдение в повседневной практике.

Журналисты региона испытывают трудности, полученные в наследство от советской системы средств массовой информации. Ее последствия – обломки прежних структур, мешающие независимой журналистике и ограничивающие ее, до сих пор заметны в отдельных районах Центральной Азии. Эти соображения актуальны при изучении нынешнего состояния свободы средств массовой информации в центрально-азиатском регионе.

ОБСЕ и международная организация «Артикль 19» издавна сотрудничают в сфере содействия законодательным реформам в регионе ОБСЕ. Предлагаемое вниманию читателей Пособие по свободе слова рассматривает происшедшие преобразования в контексте прав человека, соблюдение которых остается ключевым вопросом во всех странах региона.

Я искренне поддерживаю выход этого издания, сочетающего в рамках одной публикации солидный опыт изучения свободы слова в целом и анализ положения дел в конкретном регионе. Моя служба постоянно рассматривает множество вопросов, связанных с регулированием использования сети Интернет, преобразованием государственного вещания в общественное вещание, независимостью регулирующих органов и декриминализацией диффамации.

Радует, что в издании целый раздел посвящен тем угрозам свободе слова, которые таятся в коммерческой деятельности; эти материалы особенно важны для стран Центральной Азии, где государственным масс-медиа еще предстоит переход к иным формам собственности и подлинному плюрализму.

Опубликованное пособие имеет компаративный характер и несомненно станет бесценным ресурсом в распоряжении медиа-экспертов всего региона ОБСЕ. Оно выходит на двух языках – английском и русском – и непременно заинтересует как исследователей, так и практиков.

Миклош Харасти,

Представитель ОБСЕ по Вопросам Свободы СМИ

Вена, 12 октября 2006 г.

ВСТУПЛЕНИЕ

После распада СССР в 1991 г. новые независимые республики Центральной Азии – Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Турkменистан и Узбекистан – стали на во многом экспериментальный путь демократии. Все страны стремились утвердиться как законопослушные члены международного сообщества, за счет присоединения к международным организациям – таким, как ООН и ОБСЕ – и ратификации международных договоров о защите прав человека.

Пятнадцать лет спустя центрально-азиатские республики, как и другие страны СНГ, все еще пытаются избавиться от наследия коммунистического режима и прийти к соблюдению ранее взятых международных обязательств. Передаче власти демократическим путем еще лишь предстоит стать реальностью. Права человека в регионе защищены не всегда и не всюду. В основе этих проблем лежит неполное понимание как демократии в деле, так и содержания прав человека – и не только среди чиновников, но и в широких слоях населения.

Предлагаемая вниманию читателя публикация зиждется на убеждении, что реализация одного из прав человека – права на свободу слова – является необходимым предусловием и развития демократии, и обеспечения иных прав граждан. Если государство не разрешает открытого и честного состязания различных идей о том, как управлять страной, нет никаких гарантий, что более сильные и поддерживаемые демократическим большинством идеи победят.

Кроме того, ограничение движения информации может привести к нарушениям прав человека за завесой таинственности.

Свобода выражения мнения есть не просто идеологическое понятие и не фигура речи. Это конкретное, предусмотренное законом право, установленное Конституциями стран Центральной Азии и международными договорами, к которым они присоединились.

Наше пособие задумано как доступный и надежный ресурс в распоряжении всякого, кто заинтересован в обеспечении реализации права на свободное выражение мнения, – будь то журналист, государственный служащий, судья, адвокат или активист общественной организации. По этой причине авторы обзорно объясняют истинное содержание права на свободу слова в международном праве, освещают передовой опыт в других странах и регионах и предлагают рекомендации, наработанные ведущими международными и общественными организациями, а также экспертами всего мира.

Осознавая, что общественная деятельность на местах и попытки отстаивания попранных прав в судебном порядке не всегда увенчиваются успехом, авторы издания подробно описывают предусмотренные международным правом механизмы, каковые могут помочь гражданам стран региона в отстаивании их права свободно выражать идеи и мнения.

Наша книга состоит из двух частей. В первой части речь идет об общем характере права на свободу слова и о механизмах его обеспечения. Во второй части исследуются практические составляющие этого права согласно законам стран региона – в таких контекстах, как регулирование деятельности СМИ, ограничения в отношении содержания печатных материалов или законодательство о доступе к информации. Авторы издания сделали все, чтобы представить изложенный материал в общедоступной форме, но в силу широкого характера потенциальной читательской аудитории некоторые разделы пособия могут показаться перегруженными излишними деталями для одних читателей – и при этом окажутся слишком общими для иных читательских групп.

Нужно сказать и о том, для чего эта книга не предназначена. Ее авторы – опытные юристы в сфере международного права и прав человека, но не эксперты в области законодательства и правовой практики в странах Центральной Азии. Частые ссылки на законы пяти республик иллюстрируют общие тенденции, а не оценивают состояние законодательства в конкретной стране. Количество упоминаний конкретной страны зависит от наличия информации у авторов публикации и не отражает их мнения о том, чем эта страна отличается от соседних. При работе над пособием все имеющиеся сведения о положении дел в странах региона тщательно проверялись, что, впрочем, не исключает попадания в текст не совсем верных или уже устаревших данных.