6. Социальные последствия экономических решений .

Понятие экспертизы. Содержание и этапы социальной экспертизы. Информационная база социальной экспертизы. Институциональное обеспечение социальной экспертизы. Оценка последствий повышения пенсионного возраста как фактор улучшения состояния пенсионной системы. Оценка региональной обоснованности параметров социальных реформ. Экспертиза результатов социальной политики .

Социальная экспертиза - это исследование, основанное на экспертных оценках, трудноформализуемой задачи, касающейся хода реализации и социальных последствий деятельности людей и организаций, в том числе программ и проектов, а также конкретных социальных ситуаций с целью формирования исходных материалов (аргументов выбора) для принятия, контроля реализации и корректировки управленческих решений, сообразуясь с общественными интересами и приоритетами социальной политики.

Потенциально к объектам социальной экспертизы можно отнести объекты различной природы, на различных географических уровнях и в различных областях деятельности, которые отражают причины и следствия, состояние и динамику социального развития. Поскольку социальные эффекты являются неотъемлемой частью реализации общественной деятельности во всех её областях, данному условию отвечает широкий круг объектов. Обобщая, к ним можно отнести формы, институты, процессы, проекты (различного масштаба и профиля) деятельности людей, прямо или косвенно подразумевающие социальные изменения (эффекты), а также самих людей в системе множества выполняемых ими социальных ролей, их различные общности, реализующие и воспринимающие социальные изменения.

Но такая широкая трактовка объектов социальной экспертизы приводит к закономерному выводу о том, что многие из названных объектов являются одновременно объектами иных экспертиз: технической, экологической, экономической, правовой и т. д. которые исследуют зачастую аналогичные объекты, но с точки зрения соответствия требованиям и ограничениям развития в иных сферах общественного развития. Отсюда особенности социальной экспертизы как отдельного вида экспертизы связаны не столько со спецификой объектов исследования, сколько со спецификой его предметной области.

Таким образом, предметной областью социальной экспертизы являются социальные эффекты (социальное воздействие) развития текущих социальных процессов и реализации управленческих решений в их взаимосвязи, включая восприятие общественностью принятых управленческих решений. Иначе говоря, предметная область социальной экспертизы связана с исследованием вопросов, предотвращающих или направленных на преодоление разрывов (несоответствий и противоречий, чреватых воз­никновением конфликтных ситуаций, социальной напряжённости) между нормативно-правовым и организационно-управленческим обеспечением управления в социальной сфере и реальностями жизни в контексте изучаемого объекта.

Исходя из функционального назначения социальной экспертизы в управленческом цикле, общей целью её проведения является оптимизация управленческих решений на основе сопоставления потенциального и реального социального эффекта управленческого решения, степени его соответствия социальным интересам граждан и приоритетам социальной политики (общественным интересам) и формирование предложений по установлению должного соответствия.

Реализация данной цели осуществляется на разных уровнях управления применительно к управленческим решениям, обладающим различным по масштабу социальным эффектом. В зависимости от названных критериев выделяются социальные экспертизы разного масштаба и уровня проведения.

По масштабу экспертизы различают:

• Экспертизы социетального уровня - исследуют социальные эффекты, проявляющиеся на уровне общества в целом, чаще всего в разрезе отдельных крупных социальных общностей.(по демографическому, профессиональному, гендерному, статусному признакам: рабочие, молодёжь, пенсионеры, женщины, бедные и т. д.) или институтов (например, семья).

• Экспертизы социально-локального уровня, в т. ч.:

по территориально-поселенческому признаку: региональные, муниципальные экспертизы;

по социально-производственному признаку: управленческое консультирование.

Масштаб экспертизы зависит, во-первых, от масштаба проекта в территориальном и социальном аспектах; во-вторых, от компетенции инициаторов экспертизы (в т. ч. по кругу вопросов и пределам локализации воздействия на них (по территориям и/или организациям) и, в-третьих, от ресурсных ограничений.

По уровню проведения экспертизы (по статусу субъекта инициации социальной экспертизы, определяющему совокупность ограничений целеполагания в соответствии с компетенцией дан­ного субъекта) формируется следующая иерархия экспертиз:

• Международная экспертиза (международные органы и организации).

• Государственная экспертиза (федеральные и региональные органы власти).

• Муниципальная экспертиза.

• Ведомственная экспертиза.

• Корпоративная экспертиза.

• Общественная экспертиза (некоммерческая организация).

Есть определённая связь между масштабом экспертизы и её

уровнем: полномочия органа, инициирующего проведение экспертизы, оказывают серьёзные ограничения на исследование масштаба эффекта, так как регламентируют возможности принятия реше­ний. В этих условиях становится излишним проводить экспертизу в тех областях, на развитие которых орган данного уровня не мо­жет повлиять своими решениями. Однако надо иметь в виду, что на разных уровнях могут существовать интересы, стимулирующие «выход» за указанные рамки. В этом случае орган, организующий экспертизу, не обладает необходимой компетенцией (полномочиями) в решении проблем, входящих в область экспертирования, а реализует её в качестве инициативной разработки, например, для реализации следующих намерений:

привлечения внимания органов, обладающих соответствующей компетенцией. В частности, для поиска партнёров в решении проблем. Более того, общественная экспертиза, например, в значительной степени как раз и направлена на то, чтобы привлечь к решению социальных проблем полномочные органы, а корпоративная экспертиза - на привлечение ресурсов (со-финансирование) собственных проектов, которые наряду с коммерческим имеют позитивные социальные эффекты;

для определения некоего «фона», на котором будут действовать принимаемые решения, обусловленного действием внешней среды как совокупности неуправляемых на данном уровне факторов.

Подход к социальной экспертизе как специфической аналитической процедуре, «вписанной» в управленческий процесс принятия и реализации проектов разного ранга, обусловливает несколько важных аспектов её характеристики, в частности, она может быть представлена как:

A. Совокупность приёмов получения знаний в условиях информационной недостаточности и связанной с ней неопределённости.

Б. Технология, реализующая применение экспертных оценок.

B. Организационные структуры, реализующие экспертные технологии.

Г. Специальный институт, регулирующий отношения организационных экспертных структур.

Практическое включение социальной экспертизы в управленческую деятельность в общественном секторе базируется на системе её институционально-правовых основ, к которым относится совокупность правовых норм во взаимосвязи с определенной организационной структурой, Институционально-правовые основы социальной экспертизы базируются на организационно-правовом регламенте принятия управленческих решений. Регламент законодательной работы, а также принятия решений в других сферах деятельности (научно-технической, инновационной, хозяйственной, градостроительной, образовательной и т. д.) предусматривает (а подчас обязывает) проведение и устанавливает порядок социальной экспертизы соответствующих проектов. Это обеспечивается следующими элементами организационно-правового механизма.

1. Формирование системы организационных структур, уполномоченных и реализующих проведение экспертизы в системе органов законодательной и исполнительной власти, например:

специализированные экспертные государственные органы (в Финляндии с 1991 г. работает Экспертный центр при Главном социальном управлении);

государственные органы, уполномоченные проводить социальную экспертизу в рамках оценки проектов по подведомственным вопросам (например, государственную экологическую или государственную экспертизу условий труда);

специальные (экспертные) подразделения органов, уполномоченные проводить экспертизу (экспертные советы и иные по названию подразделения практически при всех министерствах, осуществляющие экспертизу по подведомственным проектам);

консультационные органы (в том числе общественные при органах исполнительной и законодательной власти), инкорпорированные в структуру государственной власти, наделённые функциями (компетенцией) осуществлять экспертизу в разных областях деятельности, в т. ч. выполнения государственных (отраслевых) программ. Например, Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации, Экспертный совет по национальным проектам, Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека, Общественная палата при Президенте РФ, Общественный совет Санкт-Петербурга и другие.

Формирование системы организационных структур, функционально предназначенных для осуществления экспертизы, свя­зано с решением важного вопроса о выборе принципа её «внутренней» или «внешней» организации.

Когда специальные (экспертные) подразделения органов го­сударственной власти, разрабатывающие и реализующие проект, либо само подразделение, реализующее проект, оценивают себя, осуществляется внутренняя экспертиза. Здесь важно, что эксперты являются сотрудниками органов (организаций), одно из направлений деятельности которых они оценивают.

Вероятные издержки наличия «собственного» экспертного органа заключаются в потенциальной зависимости результатов экспертизы от общих интересов сотрудников одной организации, опасности корпоративной солидарности.

Внешнее экспертирование может строиться по двум схемам. В первом случае внешняя экспертиза выполняется внешним по отношению к разработчику управленческого решения органом, в компетенцию которого входит оценивание и/или контроль государственных и/или отраслевых программ, но входящим в структуру государственного управления.

Во втором случае экспертиза выполняется представителями независимой исследовательской или научной организации (в т. ч. аналитическое агентство, университетский исследовательский центр и т. п.) по контракту с органом, ответственным за реализацию программы. Практика привлечения внешних исследовательских структур также имеет свои проблемы. Заказной характер (будь то через конкурсный механизм, либо через прямой заказ) экспертиз, предусматривающий ограничение области задач, ста­вящихся и финансируемых заказчиком экспертизы, обусловливает зависимость ученых, заинтересованных в дальнейших заказах, и их возможную тенденциозность, что усугубляется отсутствием широкой практики публикации результатов экспертиз для обсуждения их достоверности как в научном сообществе, так и более широко в общественных кругах.

Имея в виду проблемы внутренней и внешней организации экспертизы, следует формировать систему, позволяющую обеспечить взаимную компенсацию их недостатков. Специфика области социального развития, расширяющая состав носителей экспертного знания, обусловливает потребность распространения практики внешней экспертизы. В частности, важным направлением обеспе­чения обоснованности результатов экспертизы может стать превращение управленческих экспертных органов в специализированные агентства, которые проводят оценку не сами (что не исключает участие отдельных сотрудников в экспертной работе), а путём привлечения внешних специалистов в той или иной форме, в т. ч. для решения отдельных задач (например, для формирования системы индикаторов мониторинга достижения запланированных социальных эффектов).

Расширению практики использования внешней социальной экспертизы способствует следующее направление его организационно-правового механизма.

2. Создание нормативно-правовых актов, регулирующих порядок проведения экспертизы и использования её результатов, определяющих субъектов экспертизы (инициаторы, заказчики, ис­полнители), их полномочия, ответственность и взаимоотношения:

• на федеральном уровне (например, Положение о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Фе-дерации);

• на территориальном (региональном и муниципальном) уровне;

■ на ведомственном уровне (например, Положение о порядке проведения экспертизы учебников).

Нормативно-правовая регламентация социальной экспертизы расширяет институциональные рамки её проведения по нескольким направлениям:

Во-первых, привлечение независимых исследовательских и научных организаций по контракту с органом, ответственным за принятие того или иного управленческого решения.

Во-вторых, осуществление общественной экспертизы. Так, например, законодатель определяет, что экологическая экспертиза может быть двух видов: государственная и общественная, тем самым регламентирует права граждан и общественных организаций (объединений) в области общественной экологической экспертизы.

В настоящее время общественная экспертиза имеет несколько толкований в зависимости от способа выявления и отражения интересов той или иной социальной группы.

Широкое толкование рассматривает в качестве общественной экспертизы любое обсуждение общественностью текущей политики или конкретных решений.

Расширительное толкование рассматривает в этом качестве обсуждение в форме коллегиальной работы различных заинтересованных сторон с привлечением экспертов, обладающих глубокими знаниями или владеющих неизвестной широкому кругу лиц информацией в области обсуждаемого вопроса. Это означает, что общественная экспертиза кроме привлечения мнений обществен­ности (граждан и их представителей (депутатов), бизнес-сообществ и т. д.) имеет обязательным элементом использование экспертных оценок. По сути, данный подход к общественной экспертизе отождествляет её с механизмом общественных (публичных) слушаний (обсуждений), получающий в нашей стране нор­мативно-правовую регламентацию и достаточно широкое распро­странение по вопросам принятия решений, которые могут ска­заться на здоровье, образе жизни определённой социальной общности и оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Однако общественные слушания - это, прежде всего, проце­дурно оформленный механизм выявления общественного мнения определённого социального сегмента по волнующей его проблеме для его учёта при выработке решений. При этом важным эле­ментом данной процедуры становится не только обеспечение корректности постановки вопросов, но и в отличие от обычного социологического опроса проведение «обучения» общественности -ознакомление участников слушаний с различными точками зрения, в том числе подготовленными специалистами (экспертами) оценками социальных последствий различных вариантов решения управленческой проблемы. То есть важным условием повышения ценности общественного участия граждан в принятии управленческих решений становится сопровождение процесса выявления общественного мнения профессиональной общественной экспер­тизой, которая соответствует узкому (прикладному) пониманию общественной экспертизы.

Тем не менее, отметим, что в «сращивании» общественной профессиональной экспертизы и общественных слушаний многие сегодня видят залог роста влияния гражданского общества на принятия управленческих решений. Однако уже определились и некоторые рекомендации по использованию обоих механизмов общественного участия в управлении: для воздействия на принятие решений, находящихся в компетенции местных органов власти более эффективной является процедура общественных слушаний, а для воздействия на результаты государственной экспертизы -общественная экспертиза.

Узкое толкование общественной экспертизы отражает её трактовку как профессиональной экспертизы, организованной негосударственными некоммерческими организациями, которая проводится на основе получения экспертных оценок специалистов-экспертов в интересах граждан и их отдельных групп. Основные признаки - это то, что она организуется НКО, финансируется из привлечённых источников.

Значение общественной экспертизы определяется несколькими факторами:

1. Общественная экспертиза по своей сути носит социальный характер. Несмотря на то, что общественная экспертиза может проводиться по любым темам и проектам, она в первую очередь оценивает социальные факторы и последствия принимаемых решений, а также использует социальные механизмы участия граждан в общественном управлении.

2. Она является инструментом лоббирования интересов отдельных общественных групп. Сегодня в России лобби общественных интересов чрезвычайно неразвиты. НКО берут на себя функции по агрегированию и выражению интересов отдельных социальных групп.

3. Общественная экспертиза служит средством формирования гражданской активности. В результате, общественная экспер­тиза - это технология институциализации форм работы третьего сектора по формированию и учёту общественного мнения в управленческой практике.

4. Общественная экспертиза формирует внешнюю независимую оценку социальных результатов управленческих решений.