5 Институциональная структура социальной политики и ее региональные аспекты

Общие принципы организации институтов социальной политики. Взаимодействие институтов социальной политики. Региональные аспекты социальной политики. Объективная обусловленность регионализации социальной политики. Типология регионов в интересах социальной политики. Региональные аспекты основных направлений социальной политики .

Общие принципы организации институтов социальной политики

Проведение социальной политики, реализующей принятую обществом социальную стратегию, осуществляют специальные институциональные структуры.

Институты социальной политики следует отличать от более широкого понятия социальных институтов, под которыми обычно понимаются устойчивые формы социальной практики по удовлетворению определенных общественных потребностей, обеспечивающие стабильность общества, действенность социального контроля и воспроизводство социальных отношений новыми поколениями. Институты социальной политики представляют собой элемент социальных институтов, обеспечивающий проведение социальной политики в государстве.

Все институты социальной политики могут быть условно разделены на профильные, для которых проведение социальной политики является основной задачей их деятельности, и непрофильные, создающие внешние условия для проведения социальной политики.

Основными профильными институтами социальной политики в абсолютном большинстве стран являются входящие в систему органов государственной власти так называемые ведомства социального блока, или социальные ведомства. В демократических странах они отвечают за использование бюджетных ресурсов, выделяемых для финансирования отдельных направлений социальной политики (социальная поддержка населения, политика занятости, развитие образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.), содействия научно-техническому прогрессу в конкретной социальной сфере, реализации крупных, имеющих государственное значение, социальных программ. В то же время в тоталитарных государствах на эти ведомства возлагается также выполнение идеологических функций по интегрированию домохозяйств в систему ценностей тоталитарных режимов.

В СССР такие функции (исключая партийные органы и органы государственной безопасности) из ведомств социального блока выполняли, в частности, Министерство культуры, государственные комитеты по кинематографии и по делам печати, устанавливавшие разрешенные и закрытые зоны в различных областях культурной сферы. Предельный вариант идеологической деятельности социальных ведомств описан Дж. Оруэллом в его знаменитом романе-антиутопии "1984", где в качестве равноправных участников системы управления в тоталитарном государстве выступают Министерство правды (Миниправ) и Министерство любви (Минилюб).

Обратим внимание на то обстоятельство, что общество не выработало общих принципов организации социальных ведомств. Во многих случаях история институциональных структур социальной политики связана с их периодическим укрупнением либо разукрупнением. Четкие количественные доказательства эффективности (неэффективности) таких решений отсутствуют.

Часто профильные институты социальной политики располагают сетью своих подразделений в административно-территориальных единицах страны. Эти структуры являются одной из составных частей профильных социальных учреждений в регионах и отвечают за проведение в них отдельных направлений государственной социальной политики.

Другой составной частью профильных социальных учреждений в регионах являются специализированные структуры в составе местных администраций. Их основными задачами являются организация социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств, а также координация деятельности субъектов социальной политики на территории региона.

В странах, где практикуется социальное страхование, в состав профильных институтов социальной политики входят также государственные институты социального страхования. Эти структуры, как правило, являются распределительными и не формируют государственной социальной политики. В ряде случаев они могут быть уполномочены государственным законодательством инвестировать временно свободные средства, перечисленные в них страхователями. Помимо государственных могут также функционировать негосударственные институты социального страхования, осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе. Государство создает правовую основу для деятельности таких фондов, но не отвечает по их обязательствам.

К непрофильным институтам социальной политики относятся государственные структуры, создающие общие условия для ее реализации. Например, ведомства финансового блока при разработке государственного бюджета обеспечивают финансирование социальной политики из бюджетных средств. В этих целях в состав государственного бюджета включаются расходы по специальным социальным разделам (статьям). Правовые институты, созданные обществом, разрабатывают и принимают государственные законы в социальной сфере, а также организуют контроль за соблюдением уже действующего в стране социального законодательства. Непрофильными являются также предприятия и организации — работодатели, предоставляющие работникам в соответствии с действующим законодательством определенный уровень социальных гарантий.

Проведение государственной социальной политики предполагает организацию взаимодействия между ее институтами.

Региональные аспекты социальной политики

Объективная обусловленность регионализации социальной политики

Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на разных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов.

Кризисный (депрессивный) регион — это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять, например, отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20%.

Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко: с одной стороны, как ее ограничения, а с другой стороны, как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики.

В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, влияющим на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики.

Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются основой для принятия управленческих решений о выравнивании социально-экономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами.

Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния.

В плановой экономике СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций.

С начала 1990-х гг. механизмы выравнивания межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и др.), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительных кампаний для детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали значительного эффекта.

Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт XX в., прежде всего европейский, свидетельствует о том, что основными являются диспропорции между:

а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере современная Россия);

б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия);

в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере современная Россия).

Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями (обратите внимание на частое употребление слова "прежняя" применительно к странам, где такие проблемы существовали!).

Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем, можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами.

Региональные аспекты основных направлений социальной политики

Помимо того что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. Рассмотрим примеры регионализации социальной политики.

Пенсионная сфера. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как:

• неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах.

Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособного населения в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения большая доля лиц старших возрастных групп.

Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах, решаются благодаря переходу на накопительную систему, позволяющую элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако в распределительной части эта проблема сохраняется при всех условиях; ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах;

• межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости.

Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника.

Влияние различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы;

• неравномерность динамики социально-экономического развития регионов.

Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы).

Такая неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов.

Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как:

• демографические (большая доля лиц старших возрастных групп);

• экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда).

В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу — угольная промышленность.

Действие экономического фактора может иметь значение как для тех регионов, где расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, занятых в прошлом на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах — реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний;

• экологические.

При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия.

Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируются из средств социального страхования, так как соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке.