Глава 5. Необходимость совершенствования внешнеторгового регулирования продовольственного рынка россии

Необходимость государственного регулирования агропродовольственного рынка России подтверждается прогнозом Минэкономразвития РФ, в соответствии с которым к 2009 году импорт продовольствия будет достигать 28-30 млрд. долл. (при 24,5 млрд. долл. в 2007 году). По прогнозу Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) Россия будет оставаться крупным импортером говядины, мяса птицы и сахара до 2013 года [1, с. 35].

Вследствие этого доля импортных поставок продовольствия в Россию возрастет до 40%, что в 2 раза превысит критический уровень продовольственной безопасности, будет составлять угрозу ее экономической независимости, а потому потребуется усиление государственного воздействия на агропродовольственный рынок страны.

При этом «таможенно-тарифная политика в продовольственной сфере нуждается в серьезной корректировке. Необходимо проводить более гибкую государственную внешнеторговую политику по регулированию импорта в зависимости от сложившихся в стране конкретных условий, многих экономических и социальных факторов – таких, как баланс продовольствия собственного производства и его потребления, оптимальный объем поставки посредством регулирования налогов и субсидий, квот и тарифов. Требуют своего решения вопросы упрощения идентификации товаров по спецификациям и унификации кодов для ликвидации правонарушений при таможенном оформлении продовольственных грузов, обеспечения равных условий конкуренции между отечественными и иностранными товаропроизводителями на внутреннем рынке, защиты интересов как отечественных товаропроизводителей, так и потребителей. При этом необходимо исходить из того, что импорт продовольствия должен быть не рычагом подавления отечественных товаропроизводителей, а инструментом их поддержки» [13, с. 16].

Внешнеэкономическая политика России нацелена на вхождение к 2025 году страны в семерку лидеров мировой торговли. В ее стремлении стать достойным партнером в мировой торговле все более важную и определяющую роль призвана играть государственная поддержка экспорта и отечественных товаропроизводителей. Правительство Российской Федерации, одобрив в октябре 2008 года Стратегию внешнеэкономической деятельности России до 2020 года, определило ее ключевые ориентиры на мировом рынке в ближайшее десятилетие. Однако реальное развитие ситуации в условиях финансово-экономического кризиса может значительно изменить состояние внешней торговли и намеченные цели ее развития. Несмотря на это, должна быть обеспечена реализация основных направлений внешнеэкономической политики государства, ориентирован-ных на увеличение экспортного потенциала путем использования изменений валютного курса, снижения или «обнуления» вывозных пошлин, применения защитных торговых механизмов, субсидий, таможенно-тарифной политики и других инструментов.

Таможенный тариф России выполняет фискальную и ре­гулирующую функции. Фискальная функция заключается в обеспечении поступлений платежей в бюджет, которые в дальнейшем направляются на реше­ние государственных задач. Приоритетность той или иной функции на конкретном этапе развития экономики определяет направления совершенствования механизма таможенно-тарифного регулирования, способствующего повышению эффективности внешнеторговой деятельности государства. Результаты анализа макроэкономических показате­лей – таких, как доля таможенной пошлины в доходной части бюджета, уровень обложения экспортно-импортных операций и других, свидетельствуют о том, что в России преоблада­ет фискальная направленность тамо­женного тарифа.

Для того чтобы изменить ситуацию и ори­ентировать импортный таможенный тариф на выполнение регулирующей функции, необходи­ма смена стратегических ориентиров, посте­пенный переход от реализации фискальной к регулирующей функции таможенной пошлины.

Таможенный тариф всегда отражает те структурные изменения, которые происходят в экономической, социальной и финансовых сферах общества и способствуют поступательному развитию экономики страны. Вместе с тем для обеспечения высоких темпов экономического роста России необходимо осуществить ряд мер по изменению импортного таможенного тарифа.

Повышение эффективности таможенно-та­рифного регулирования возможно при изменении на­правленности таможенного тарифа с выполнения фискальной функции на регулирующую. При этом в рамках условий, обеспечивающих экономический рост, можно выделить несколько направлений.

Одним из основных направлений развития таможенного тарифа в Российской Федерации является оптимизация абсолютного размера ставок таможенных пошлин на импорт товаров, включающий продовольствие и сельскохозяйствен-ное сырье для легкой и пищевой промышленности.

Практика свидетельствует, что использование высоких ставок таможенных пошлин эффективно лишь в том слу­чае, когда необходимо ограничить ввоз тех или иных товаров, защитить отечественного товаропроизводителя от конкуренции со стороны зарубежных поставщиков. Если такая цель не предусматривается, высокие ставки не способствуют ведению честного бизнеса и в конечном итоге приводят к сокращению поступлений таможенных платежей в бюджет. Относительное снижение уровня ставок таможенных по­шлин способствует активизации внешнетор­говой деятельности, позволяет увеличить внешнеторговый оборот и обеспечивает рост поступлений в бюджет страны.

При разработке предложений по уровню ставок ввозных таможенных пошлин на продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье целесообразно исходить из следующих положений:

– соблюдение принципа эскалации таможен­ного тарифа, заключающегося в том, что ставки ввозных таможенных пошлин на большинство готовых изделий должны быть выше ста­вок на сырье, из которого они изготавливаются;

– необходимость обложения минимальны­ми ставками ввозных таможенных пошлин товаров и сырьевых ма­териалов, производство которых в Российской Федерации отсутствует и в перспективе не планируется.

Таможенные пошлины на сырь­евые товары и полуфабрикаты являются до­вольно высокими, они сравнимы с тарифными ставками на готовые изделия, что обусловливает необходимость научного обо­снования уровня ставок таможенных пошлин. Учитывая то, что на мировых рынках сохраняется недостаточно благоприятная ситуация для отечественной экспортной продукции, изменение направленности таможенного тари­фа с фискальных импортных таможенных по­шлин на регулирующие экономически нецелесообразно. Поэтому основным направлением таможенно-тарифного регулирования должен стать выбо­рочный протекционизм (установление мегатарифов) потенциально конкурентных отраслей сельскохозяйственного производства, сопровождающийся общим снижением ставок таможенных пошлин, при условии науч­ного обоснования размера таможенного обло­жения. Компенсировать постепенный переход к использованию максимальных значений таможенных пошлин по определенным продовольственным товарам, производ­ство которых особо важно для населения стра­ны, можно снижением ставок ввозных таможенных пошлин на сырьевые товары сельскохозяйственного производства.

При совершенствовании механизма таможенно-тарифного регулирования необходимо определить отрасли, нуждающиеся в защите, а также их важность для экономики страны. Если исходить из того, что совокуп­ная конкурентоспособность конечной продук­ции зависит не только от ее собственной конкурентоспособности, но и от про­межуточных продуктов, их тарифная защита тоже должна быть обеспечена соответствующими мерами. В этом будет заключаться тарифная эскалация, которая в России находится на очень низком, по срав­нению с другими странами, уровне. По некоторым отраслям эскалация россий­ского таможенного тарифа в несколько раз ниже, чем в экономически развитых странах. Вследствие существования в российской промышленности отдельных отраслей с низкой степенью обработки продукции, которые нужда­ются в тарифной защите, активное при­менение эскалации таможенного тарифа практически невозможно, поэтому следует в большей степени разграничить уровень ставок таможенных пошлин на сырье и полуфабрикаты. Возможен другой вариант использования эскалации – на этапе полуфабрикат – готовая продукция, что будет стимулировать переориентацию производства на выпуск конкурентоспособ-ной на внешнем рынке продукции 10.

Для разработки эффективного механизма таможенно-тарифного регулирования целесообразно постоянное проведение мониторинга внешнеторговой деятельности с целью выявления последствий изменения ставок таможенного

тарифа. Данные мониторинга позволят определить тенденции, происходящие в структуре внешнеторгового оборота под воздействием тарифных ставок, а также оценить степень потребительской и производственной эластичности продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья к изменениям таможенного тарифа. Если производство и по­требление обладает высокой степенью эластичности по отношению к изменениям таможенного тарифа, то это является показателем потенциального роста промышленного производства. Следовательно, регулирующий эффект от изменения ставок таможен­ного тарифа будет достигнут. Если этого не произойдет, фискальная функция таможенной пошлины по-прежнему будет преобладать над защитной.

К числу направлений совершенствования таможенно-тарифного регулирования следует отнести повышение эффективности описания и классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД России. При этом самое важное значение имеет решение одного из наиболее значимых процедурных вопросов – достижение единообразия, однозначности и адек­ватности классификации товаров, перемещае­мых через таможенную границу в соответствии с ТН ВЭД России, что должно обеспечить декларирование товаров в соответствующих товарных позициях, полное взимание таможенных платежей и возможность применения мер нетарифного регулирования при осуществлении экспортно-импортных операций.

На данном этапе экономического развития все развитые страны используют унифицированную гармонизированную систему. Исходя из своих интересов, Российская Федерация может использовать детализацию на уровне национального десятого знака Товарной номенклатуры, что позволит выделять товары, наиболее значимые для внутреннего потребительского или производственного рынка России. Такая детализация в системе ТН ВЭД позволит обеспечить дополнительную тарифную защиту для товаров, необходимых для удовлетворения покупательского спроса, и сырья, используемого для промышленной переработки. В случае необходимости для внутреннего рынка отдельных товаров такая детализация позволит обеспечить их свободный ввоз на территорию России. Вследствие недостаточного использования данного экономического инструмента адресная защита отдельных товаров обеспечивается в России не в полной мере.

Совершенствование процедуры описания и классификации товаров предполагает дополнение примечаний к товарным субпозициям или более четкая формулировка используемых в ТН ВЭД терминов в законодательных актах Российской Федерации.

Участники ВЭД для ухода от таможенных платежей нередко декларируют товары по частям, которые облагаются низкими по сравнению с готовой продукцией ставками таможенных пошлин. В отдельных случаях это возможно по причине отсутствия четкого разграничения между готовыми изделиями и продукцией незавершенного производства. Такое разграничение можно производить не только по значению технологических операций, выполняемых впоследствии с этой продукцией, но и по доле добавленной этими операциями стоимости.

В качестве направления совершенство­вания таможенно-тарифного регулирования ВЭД может выступать совершенствование системы предоставления тарифных преференций.

Российская преференциальная система на­правлена на создание равных возможностей для реализации товаров из стран с различны­ми уровнями развития на внутреннем рынке страны. Система тарифных преференций со­стоит в снижении тарифных ставок в зависи­мости от развития страны. Ввоз товаров в РФ из наименее развитых стран облагается ставкой в 0% от таможенной стоимости, товары из развивающихся стран облагаются ставкой 75% от базовой 43, с. 71.

Хотя законодательством предусмотрено, что российская система тарифных преферен­ций должна быть ориентирована на наименее развитые или развивающиеся страны, однако на самом деле тарифные преференции зачас­тую обусловлены политическими, а не эконо­мическими основаниями. Примером полити­ческих преференций являются товары, проис­ходящие из стран Союза Сербии и Черногории (бывшая Югославия). Тарифные преференции должны предоставляться только наименее развитым или развивающимся странам и обязательно должно быть обосновано экономическими расчетами 12.

В России применяется система разграничения стран на развивающиеся и наименее развитые по критериям, которые используют высо­коразвитые страны. Причем критерием отнесения стран к тому или иному списку являются экономические показатели, связанные с уровнем развития и доходами. Однако в ряде случаев получается, что РФ предоставляет тарифные преференции странам, экономическое развитие которых находится на уровне выше российского. Преференции необходимо предостав­лять только тем странам, экономическое развитие которых находится на уровне более низком относительно национального развития.

Сопоставление показателей валового национального дохода на душу населения показало, что для наименее развитых стран, имеющих низкий уровень дохода, предоставление тарифных преференций экономически обосновано. Их доход на душу населения составляет 26% от значения этого показателя в России 43, с. 71.

Для развивающихся стран со средним уровнем доходов тарифная преференция в 25% от базовой ставки в целом экономически обоснована. В этих странах доходы на душу населения составляют около половины доходов россиян. 43, с. 71.

Валовой национальный доход Российской Федерации превышает значения аналогичных показателей в развивающихся странах. Однако анализ валового национального дохода на душу населения таких торговых партнеров России из числа развивающихся стран, как Чили и Малайзия, показал, что он превосходит уровень валового национального дохода россиян на 17% и 5% соответственно. Валовой доход на душу населения в Бразилии составляет 92%, а в Турции – 78% от валового национального дохода населения России и превышает пороговые значения в 75% 15. Исходя из этого, можно сделать вывод, что тарифные преференции должны предоставляться только после анализа показателей уровня валового национального дохода населения развивающихся стран, что будет свидетельствовать об обоснованности предоставления преференциального режима различным товарам из развивающихся стран. На основе данных экономического анализа должны составляться списки развивающихся стран, которым предоставление тарифных преференций является обоснованным, и списки стран, достигших более высокого по сравнению с Россией уровня экономического развития и в предоставлении тарифных преференций не нуждающихся. Для развития в развивающихся странах производства товаров с большей степенью обработки они должны быть включены в перечень преференциальных товаров, что в дальнейшем послужит стимулом для увеличения объема экспорта из этих стран.

Для осуществления контроля за достоверностью подтверждения страны происхождения партий товаров, стоимость которых не превышает 5000 долларов, предоставление сертификата страны происхождения товара в настоящее время не требуется, поэтому следует предусмотреть в нормативно-правовых актах использование критерия регулярности поставок для контроля за перемещением как продовольственных товаров, так и товаров других товарных групп. Критерием необходимости предоставления сертификата о происхождении товаров должна выступать регулярность их поставок на территорию Российской Федерации. Это позволит предотвратить уход от уплаты таможенных пошлин вследствие разделения партий на поставки, стоимость которых не превышает 5000 долларов, без доказательства их происхождения. Вследствие этого возрастет эффективность таможенного контроля товаров, поставляемых на территорию России из наименее развитых и развивающихся стран.

Достаточно значимым направлением совершенствования внешнеторгового регулирования агропродовольственного рынка является повышение эффективности контроля таможенной стоимости, которая используется в качестве основы для начисления таможенной пошлины и налогов, выполняет регулирующую функцию при осуществлении внешнеторговой деятельности. Таможенная стоимость заявляется таможенному органу декларантом в соответствии с избранным методом определения таможенной стоимости декларируемых товаров. Таможенная стоимость товаров и предоставляемые декларантом сведения, относящиеся к ее определению, должны быть достоверны и документально подтверждены. С целью снижения суммы уплачиваемых таможенных платежей участники ВЭД стремятся занизить таможенную стоимость, которая зависит от различных параметров сделки, – таких, как ценовые колебания, сезонность и условия поставки товаров, страхование грузов. Поэтому участники ВЭД имеют возможность использования различных вариантов ухода от реальной стоимости товаров, включающей затраты на ее производство, доставку до российской территории. Несмотря на то, что в Российской Федерации используются правила оценки товаров в таможенных целях, основанные на нормах международного законодательства, они недостаточно эффективны. Для контроля за достоверностью заявленных сведений о таможенной стоимости ввозимых товаров используется комплекс дополнительных мер, который весьма ограничен и предусматривает преимущественно проведение анализа баз данных о стоимости товаров на мировых рынках, на рынках других государств, а также каталогов товаров на внутреннем рынке. Учитывая то, что импортируемые товары обладают множеством товарных характеристик, влияющих на цену товара и ограничивающих возможности таможенного контроля, целесообразен переход к использованию специфических, комбинированных и смешанных ставок таможенных пошлин, что в условиях создания регулирующего таможенного тарифа может быть одним из путей повышения эффективности контроля таможенной стоимости.

К числу приоритетных направлений совершенствования механизма таможенно-тарифного регулирования импорта следует отнести корректировку специфических составляющих комбинированных ставок, применяемых в от­ношении отдельных товаров, с целью обеспечения адекватности абсолютных размеров таможен­ной пошлины, рассчитываемой по адвалорной и специфической составляющим комбинирован­ных ставок.

В среднесрочной перспективе (2-4 года) применение комбини­рованных ставок таможенных пошлин неизбежно, так как именно этот вид ста­вок таможенных пошлин является одним из наиболее эффективных средств борьбы с за­нижением подлежащих уплате сумм та­моженных платежей вследствие преднамеренного за­нижения таможенной стоимости товаров.

При использовании комбини­рованных ставок основное внимание может быть уделено обеспечению наиболее полного соот­ветствия между адвалорными и специфичес­кими составляющими комбинированных ста­вок, исходя из реального уровня цен на това­ры, в отношении которых данные ставки ус­тановлены.

Совершенствованием механизма таможенно-тарифного регулирования агропродовольственного рынка России является активное применение особых видов пошлин – антидемпинговых, специальных, компенсационных, а также расширение практики применения сезонных пошлин. Практическое использование перечислен­ных видов пошлин позволяет достаточно эф­фективно осуществлять выборочную защиту отечественных товаропроизводителей, когда иностранная конкуренция наносит им суще­ственный ущерб. Активизация применения ука­занных пошлин приобретает особую актуаль­ность в свете переговоров о вступлении Рос­сии в ВТО.

Согласно Федеральному закону Российской Федерации № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой де­ятельности» (2003 г.), в случае причинения се­рьезного ущерба (или угрозы его причинения) соответствующим отраслям российской эконо­мики и необходимости применения дополни­тельных протекционистских мер в отношении отдельных товаров возможно введение специ­альных защитных мер – антидемпинговых, спе­циальных и компенсационных пошлин (ст. 27).

Специальные пошлины, взимаемые сверх ставок действующего таможенного тарифа, неоднократно применялись по решению Пра­вительства Российской Федерации в течение последних лет в отношении таких товаров, как сахар-сырец, патока, карамель, крахмалы кар­тофельный и кукурузный.

Однако специальные пошлины могут применяться как ответная мера в ответ на дискриминационные действия инос­транных государств в отношении российских участников внешнеэкономической деятельно­сти. В 2004 году такие меры вводились в от­ношении отдельных товаров, ввозимых из Вен­грии, в связи с количественным ограничением экспорта российских товаров. Иногда даже намерение ввести специальные пошлины позво­ляет более эффективно решать проблемы, свя­занные с введением иностранными государ­ствами дискриминационных ограничительных мер в отношении России, применение которых приводит к масштабным сокращениям россий­ского экспорта по наиболее важным товарным группам на основных зарубежных рынках.

Расширение практики применения сезонных пошлин, например, на сельскохозяйственные товары с короткими сроками хранения, позво­ляет избежать причинения возможного ущер­ба рынкам отдельных товаров.

Международный опыт свидетельствует, что сезонные пошлины нашли очень широкое рас­пространение в большинстве зарубежных стран, активно проводящих сельскохозяйствен­ную политику, связанную с поддержкой нацио­нальных производителей.

Важнейшим направлением работы по совершенствованию системы таможенного регулирования внешнеэкономической деятель­ности следует назвать установление дифферен­цированных по своему уровню ставок ввозных таможенных пошлин, применяемых в отноше­нии целого ряда комплектующих элементов, предназначенных для промышленного производства отдельных товаров, включая выпуск продовольственных товаров, необходимых для удовлетворения спроса населения на внутреннем рынке страны.

Реализация названных направлений совершенствования таможенного регулирования агропродовольственного рынка обеспечит сокращение числа таможенных правонарушений ввозимых товаров вследствие их экономической нецелесообразности, а также будет способствовать созданию благоприятных условий для экономической деятельности субъектов бизнеса, ориентированных на выпуск продукции для внешнего рынка. Этому будет способствовать адекватная система таможенно-тариф­ного регулирования в условиях присоединения России к ВТО, усиление тарифной защиты оте­чественных товаропроизводителей в соответ­ствии с требованиями международных правовы­х актов.