Глава 1. Трансформация политики нато в условиях постбиполярного мира

1.1.Формирование основ политической и военной реформ.

Окончание "холодной войны" и все те преобразования, которые произошли в Европе, не могли не оказать влияния на внешнеполитическую стратегию НАТО, организация должна была отвечать новым политическим реалиям. Североатлантический альянс столкнулся с серьезнейшей задачей адаптации к новой политической ситуации, развития новых отношений со странами Центральной и Восточной Европы, а также переосмысления своей роли в новых условиях. Начало процесса адаптации НАТО к новым политическим реалиям было положено Лондонской сессией Совета НАТО на высшем уровне летом 1990 года. Там была принята Декларация, в которой главы государств и правительств объявили о серьезных мерах по преобразованию Североатлантического Союза с учетом новой обстановки в сфере безопасности и прекращения конфронтации между Востоком и Западом. В ней констатировалось начало новой, многообещающей эры для Европы, в которой НАТО должна стать институтом, "в котором европейцы, канадцы и американцы прилагали бы общие усилия не только в целях обеспечения общей обороны, но и для создания нового партнерства со всеми государствами Европы"¹.

Участники Лондонской встречи обратились к правительствам стран Центральной и Восточной Европы с предложением установить постоянные дипломатические связи с НАТО и перейти от конфронтации к сотрудничеству. В Лондоне было заявлено об отсутствии у Альянса агрессивных намерений, подтверждена приверженность мирному урегулированию конфликтов и отказ от применения первыми военной силы. Страны-члены взяли курс на принятие новой военной стратегии альянса, предусматривающей переход от "обороны на передовых рубежах" к сокращению присутствия сил на передовых рубежах, а также внесение изменений в доктрину "гибкого реагирования", которые отражали бы уменьшение опоры на ядерное оружие.

В Лондоне сложился консенсус по следующим областям ограничения военной деятельности:

- развертывание на границах менее многочисленных и реорганизованных регулярных сил;

- постепенное снижение боеготовности своих частей, сокращение требований по боевой подготовке и числа учений;

- установление по возможности наиболее низкого и стабильного уровня ядерных сил, необходимого для гарантированного предотвращения войны;

- в большей мере, чем раньше, была сделана ставка на способность в случае необходимости к наращиванию вооруженных сил, а не на постоянное поддержание их численности на высоком уровне.

Положения Лондонской декларации получили дальнейшее развитие на Копенгагенской встрече министров иностранных дел (летом 1991 г.), на встрече на высшем уровне в Риме в 1991 году, где была принята новая стратегическая концепция альянса. Тогда необходимость ее принятия обосновывалась возникновением "многообещающей эры в Европе", преодолением политического раскола, который был источником военной конфронтации в период "холодной войны"². Несмотря на заявление альянса, что "новая политическая и стратегическая обстановка позволяют ему изменить целый ряд важных черт своей военной стратегии и выработать ее новые основные принципы...", в концепции было оставлено положение о том, что альянс "намерен сохранять в обозримом будущем оправданное сочетание ядерных и обычных сил в Европе..." и что "ядерные вооружения имеют" большое значение для сохранения мира³.

В стратегии говорится о том, что подготовка к отражению крупномасштабного нападения более не является центральной задачей Альянса. Более вероятной угрозой безопасности стран НАТО являются межэтнические конфликты и территориальные споры. В соответствии с этим НАТО отказалась от концепции "выдвинутой обороны" и "гибкого реагирования". Сердцевина новой стратегии - антикризисное урегулирование.

Сразу же после одобрения новой стратегии в ноябре 1991 г. в рамках НАТО развернулась широкая дискуссия по вопросу о том, как интерпретировать антикризисное урегулирование - в узком смысле, т.е. в чисто оборонительном измерении, или же в более широком, включая операции по поддержанию мира вне зоны действия Североатлантического договора. Вскоре были сделаны заявления, что Североатлантический союз готов выступить за проведение операций по поддержанию мира в зоне ответственности ОБСЕ и под эгидой СБ ООН. В этом контексте была начата разработка концепции так называемых совместных объединенных оперативно-тактических групп.

В 1994 г. была одобрена концепция "многонациональных оперативных сил", которая нацелена на реализацию операций по поддержанию и восстановлению мира. Эта концепция была одобрена как важная часть адаптации структур союза к изменениям в условиях европейской безопасности. Концепция была направлена на создание в НАТО оперативных средств реагирования на новые задачи в области безопасности, а также на объединение сил при участии стран, не входящих в НАТО, в операциях под руководством НАТО. По сути, с начала 90-х годов НАТО приобщилась к проведению антикризисного урегулирования в Боснии.

Североатлантический союз попытался также найти ответ на ситуацию, сложившуюся в результате распада ОВД - был создан Совет североатлантического сотрудничества (ССАС), на смену которому потом пришел Совет евроатлантического партнерства (СЕАП). Идея создания ССАС была выдвинута на встрече в верхах НАТО в Риме в ноябре 1991 г., инаугурационное заседание ССАС прошло уже в декабре 1991 года.

ССАС сыграл существенную роль в отходе от конфронтации периода "холодной войны" и содействовал развитию новой архитектуры безопасности Европы, строящейся на основе сотрудничества. Его первоначальной целью, как указывалось в коммюнике саммита НАТО в Риме, было "развивать институционализированные отношения сотрудничества и консультаций по вопросам политики и безопасности"⁴.

Создание ССАС послужило основой механизма регулярных консультаций между НАТО и нарождающимися новыми демократиями в

Центральной и Восточной Европе и Евроазиатском регионе.

Появление ССАС стало одним из первых шагов адаптации НАТО к изменениям в условиях европейской безопасности. На учредительном заседании 20 декабря 1991г. министры государств - участников ССАС (представители 16 стран НАТО, шести стран Центральной и Восточной Европы, а также трех стран Балтии) договорились, что Совет будет "концентрировать свое внимание на вопросах безопасности и связанных с ней проблемах, включая военное планирование, концептуальные подходы к контролю над вооружениями, отношения между военными и гражданскими, управление воздушным движением, конверсию военной промышленности и вопросы "третьего измерения" программ НАТО в области науки и охраны окружающей среды"⁵. Программы ССАС разрабатывались специально для того, чтобы оказать государствам-партнерам помощь в процессе проведения институциональных, политических, экономических и военных реформ. Широкое поле сотрудничества между странами - участницами соответствовало широкому подходу к концепции безопасности, представленной в коммюнике саммита НАТО в Риме. Одиннадцать государств, возникших на территории бывшего Советского Союза и образовавших СНГ, в декабре 1991 г. стали участниками ССАС. В 1992г. к ССАС присоединились Грузия и Албания, а к 1997 году, когда на смену ССАС пришел СЕАП, в его составе было уже 22 партнера по сотрудничеству.

ССАС содействовал достижению большей открытости и доверия в вопросах безопасности между государствами-участниками. Используя успешный опыт сотрудничества и достижения консенсуса между демократическими государствами в рамках НАТО, ССАС внес значительный вклад в укрепление добрососедских отношений в регионе ССАС. В рамках ССАС зародились мероприятия по взаимодействию в таких областях, как оборонное и военное планирование, взаимодействие

между гражданскими и военными в области управления воздушным движением, гражданское планирование при чрезвычайных ситуациях, развитие прочных отношений между военными и гражданскими и демократического контроля над вооруженными силами.

В рамках специальной группы ССАС по миротворчеству в 1993 году был разработан Афинский доклад, в котором государства-участники определили ряд принципов и критериев сотрудничества с целью поддержки миротворческих операций под эгидой ООН или ОБСЕ. Создание и последующая деятельность этой группы явились серьезным успехом в продвижении сотрудничества государств в рамках миротворчества. На встрече на высшем уровне Североатлантического Совета в январе 1994г. в Брюсселе НАТО пригласила страны ССАС присоединиться к новой программе сотрудничества с НАТО, известной под названием "Партнерство ради мира "(ПРМ). Приглашение к участию в ПРМ было также направлено и другим странам - участницам СБСЕ. Приглашение было принято 27-ю странами. В настоящее время в Рабочей программе партнерства перечислены следующие области сотрудничества⁶:

- вопросы, связанные с противовоздушной обороной;

- управление воздушным движением/контроль;

- гражданское чрезвычайное планирование (включая готовность к стихийным бедствиям);

- концептуальные, плановые и оперативные аспекты миротворчества;

- консультации, командование и управление (включая системы связи и информации, оперативное материально-техническое обеспечение);

- урегулирование кризисных ситуаций;

- военное планирование и формирование бюджета;

- военная политика и стратегия;

- демократический контроль над вооруженными силами и оборонными структурами;

- радиоэлектронная борьба;

- обучение иностранным языкам;

- медицинские службы;

- метеорологическое обеспечение сил НАТО/партнеров;

- военная география;

- военные учения и связанная с ними деятельность по общей подготовке;

- военное образование, обучение и доктрина;

- перевозки и транспортировка;

- системы навигации и опознания, аспекты оперативной совместимости, процедуры и терминология;

- учения невоенного характера и связанная с ними деятельность по общей подготовке;

- оперативные, материальные и управленческие аспекты стандартизации;

- планирование, организация и управление национальных оборонных исследований и технологии;

- планирование, организация и управление национальными программами военных закупок;

- международное сотрудничество в области вооружений.

По каждому из этих направлений проводятся многочисленные мероприятия, организуемые гражданскими или военными органами НАТО, а также государствами-партнерами. Эти виды деятельности, число которых в 1998 г. достигло 2000, выступают в качестве "меню" возможных вариантов, из которых партнеры могут выбирать мероприятия для включения их в свои Индивидуальные программы партнерства. Практически все органы НАТО прямо или косвенно участвуют в работе по программе ПРМ и проводят совместную деятельность с государствами - партнерами Североатлантического союза.

В мае 1997г. в Синтре преемником ССАС стал Совет евроатлантического партнерства (СЕАП). СЕАП был создан как единый механизм взаимодействия, сменивший ССАС и вобравший в себя ПРМ. Главные аргументы в пользу такой реформы сводились к следующему⁷:

- упрощение и рационализация деятельности двух близких по выполняемым задачам институтов;

- усиление политического компонента ПРМ.

В основном документе, определяющем параметры деятельности СЕАП, страны-участницы подтвердили то, что ключевая роль в обеспечении безопасности и стабильности Европы принадлежит ОБСЕ. В рамках СЕАП возможности политических консультаций и практического сотрудничества открыты для всех союзников и партнеров в равной степени. В нем также сохранился индивидуальный подход для того, чтобы партнеры могли сами определить уровень и области сотрудничества с НАТО.

С окончанием "холодной войны" Европа уже не стояла перед угрозой войны между блоками – НАТО и ОВД. Поэтому в 1990-92 гг. началась реорганизация военных структур Североатлантического союза с тем, чтобы приспособить их к новым задачам, связанным с реализацией антикризисной стратегии. Лица, ответственные за принятие решений в НАТО, считали, что общая численность объединенных вооруженных сил союза может быть снижена, а ядерные вооружения сокращены. Одновременно предусматривалось повысить мобильность вооруженных сил, усовершенствовать системы командования, контроля, связи и разведки, инфраструктуру и материально-техническое оснащение с учетом новых задач антикризисного урегулирования. В течение первых шести лет 90-х годов военные расходы союзников по НАТО сократились на 22%; численность военного персонала сократилась на 24%; обычных вооружений - на 36,6%; что касается ядерных вооружений, то с 1991 г. по 1993 г. НАТО их сократила на 80%⁸.

Были произведены значительные сокращения численности войск, находящихся в состоянии высокой боевой готовности. Вооруженные силы также были отведены от старых линий противостояния и передислоцированы: например, вооруженные силы США в Европе подверглись сокращению на 2/3, а большая часть союзных войск, ранее размещенных в Германии, теперь покинула эту страну. Было принято решение об усовершенствовании командной структуры - количество командований сокращается с 60 до 25. В январе 1994г. была одобрена концепция многонациональных оперативных сил (МОС), предусматривающая возможность формирования коалиционных сил для проведения операций с участием стран НАТО, ЗЕС, а также государств, не являющихся членами данных союзов. Продвижения в развитии концепции МОС как средства повышения способности Североатлантического союза к скорейшему развертыванию сил удалось достичь на Мадридской встрече 1997г., а сама концепция МОС применялась на практике в контексте операций миротворческих сил ИФОР и СФОР, действовавших под руководством НАТО в Боснии и Герцеговине.

На встрече в Берлине в июне 1996 г. министры иностранных дел стран НАТО приняли решение о создании в рамках Североатлантического союза Европейской составляющей безопасности и обороны (ЕСБО), основными элементами которой являются⁹:

- политические обязательства по повышению эффективности вклада Европы в деятельность Союза и обеспечению тесного сотрудничества между НАТО и ЗЕС;

- развитие ЕСБО в рамках НАТО;

- проведение регулярных совместных заседаний ССАС и Совета ЗЕС;

- возможность предоставления в конкретных случаях сил и средств НАТО для поддержки операций под руководством ЗЕС;

- механизмы передачи и возвращения сил и средств НАТО и контроль за их использованием;

- тесные консультации между НАТО и ЗЕС по вопросам планирования и проведения операций под руководством ЗЕС, в которых задействованы силы и средства НАТО;

- учет требований, предъявляемых к проведению операций под руководством ЗЕС, в системе оборонного планирования НАТО;

- способность командной структуры НАТО предоставлять штабные элементы и командный состав для выполнения командно-управленческих функций в ходе операций под руководством ЗЕС;

- осуществление планирования и проведение учений силами НАТО с целью подготовки типовых операций ЗЕС по просьбе ЗЕС и во взаимодействии с ним.

Цель ЕСБО состояла в обеспечение европейским союзникам возможности поддерживать ту или иную операцию, проводимую под руководством ЗЕС, опираясь на командные структуры, потенциал планирования и военные силы и средства НАТО.

Итак, пытаясь найти ответ на ситуацию, сложившуюся в результате окончания "холодной войны", НАТО в 1991 г. приняла новую стратегию. Ответом на ситуацию, сложившуюся в результате распада ОВД, было создание ССАС, на смену которому пришел СЕАП, выдвижение идеи ПРМ. В 1990-1991 гг. НАТО приступила к реорганизации военных структур. Таким образом, НАТО демонстрировала, что обладает адаптационными способностями к новой политической ситуации.