Исполнение законов

Связанность административного управления с политикой проявля­ется не только на уровне «входа» в систему (ввода факторов), но и на уровне «выхода», результата деятельности администрации (всех уров­ней). Напомним, что в понятии «политика» переплетаются два аспек­та: аспект власти и аспект компромисса («искусство жить вместе»). Современное общество ждет от управленцев при решении индивиду­альных запросов, требований Их способность к справедливому, согла­сованному распределению национальных благ, возможностей метода­ми убеждения, согласования, альтернативного выбора (т. е. методами политическими, а не командными). Связь администрации и политики детерминирована и особенностью национальной духовной культуры наших людей. Служение государству, обществу уже само по себе есть деятельность или прямо политическая, или по крайней мере полити­чески весьма значимая. В нашей стране в силу исторических традиций административный аппарат в глазах общества был и остается рав­нозначным понятию «государство».

Конечно степень «политичности» разных звеньев аппарата госу­дарственного управления неодинакова (даже полицию делят обычно на «политическую» и «уголовную»). Неодинаковы с точки зрения политической значимости функции и различные должности и соответст­венно личный состав администрации (одно дело мелкие служащие, [другое _ руководящий состав). Но признавать политическую нейтральность аппарата государственного управления в целом - значит, [просто говорить о том, чего нет и быть не может. Во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса ? государства. Во-вторых, нередко она сама принимает ответственные политические решения:

• реализуя на практике законы, указы, иные политические реше­ния, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жиз­недеятельности;

• обладает достаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздейст­вовать на выбор того или иного политического курса;

• в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и является по- сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную жизнь граждан.

В-третьих, имея четкую политическую ориентацию, высшее чи­новничество соответственно направляет деятельность и регулирует со­став нижестоящих эшелонов государственного аппарата. Администра­ция оперативнее и сильнее, чем, например, суд, реагирует на измене­ния политического курса правящих кругов. В целом это говорит о том, что у администрации есть своя право(законо)применительная политика. Все сказанное позволяет охарактеризовать административ­ную систему управления в ее взаимодействии с окружающей средой как административно-политическую.

Границы подчинения администрации политической власти.

Подчинение управления политической власти отнюдь не должно вести к их смешению и ни в коей мере не должно означать политиза­цию администрации. Такая политизация является характерным при-! знаком авторитарных режимов, когда считают, что власть над управ­ленческим аппаратом обеспечена только в том случае, если его работ­ники, или главные среди них, связаны с политической властью узами более прочными, чем иерархическая связь, узами личной или полити­ческой преданности. Подобная политизация чиновничества и государственной службы может приобретать различные формы, такие, как требование принесения клятвы на верности, принадлежность к един­ственной партии. Это могут быть и более тонкие формы: назначение представителей правящих партий на руководящие должности, созда­ние в управленческом аппарате организации по сбору политической информации и т. п.

В противоположность этому при демократических режимах поли­тизация отвергается, а правилом является служение не политикам, политическим назначенцам, лицам вообще, а закону; выполнение служащими не личных предписаний министра, политического чинов­ника из администрации президента, а правоприменительных актов, должностных обязанностей в рамках предоставленных им полномо­чий.

Независимость в оперативной повседневной деятельности государ­ственного аппарата является закономерностью развития системы госу­дарственно-административного управления, условием ее гомеостазиса и вполне логически соотносится с принципом разделения властей. Ее «непоглощенность» .политической властью, автономность обеспечива­ются целой серией различных гарантий: конкурсный набор служащих, определение статуса служащих в законе, наличие дисциплинарных га­рантий и т. п. Пример подобной независимости можно найти в стра­нах Западной Европы. Так, в Швеции конституционная формулиров­ка гласит о том, что «Король не может отрешать от должности лиц, осуществляющих отправление правосудия, равно как всех прочих должностных лиц и служащих, за исключением случаев, когда в отно­шении их ведется следствие или вынесено судебное решение, не мо­жет повышать их в должности или переводить их на другое место иначе как по их просьбе». Такая формулировка была принята еще в Л 805 г., и она сохраняет свою силу на сегодняшний день и делает служащих непосредственно ответственными за свои действия (атЬе18апзуаг — должностная ответственность). Подобное положение оправдывает существование «омбудсмэна» — специальной органа, ко­торому поручен контроль за администрацией и предоставлено право возбуждать дело об уголовной ответственности. Это правило распро­страняется на всех агентов публичной власти, за исключением двух десятков высших чиновников, непосредственно подчиненных прави­тельству.

Все имеющиеся правовые гарантии государственным служащим и их толкование административной юстицией призваны обеспечить определенную функциональную независимость администрации от по­литической власти. Они подкреплены статутной нормой, (ст. 13 Ордо­нанса от 4 февраля 1959 г:), подлежащей применению судами⁵. Декретом от 21 марта 1959г. установлен перечень должностей, назначение на которые производится решением правительства, а не парламента (Франция — парламентско-президентская республика с 1962г. и по традиции правительство ответственно перед парламентом).

Как известно, в США начиная с 1883г. стараются найти замену системам «заслуг» и «дележа добычи» с их неравенством возможно­стей при помощи специально созданной Комиссии по делам государ­ственной службы.

Само собой разумеется, однако, что на высших административных должностях в силу естественного течения событий происходит совме­щение политики и управления. Поэтому желательно, чтобы высшие чиновники, непосредственно исполняющие правительственные дирек­тивы, находились в тесном контакте и зависели от политической вла­сти, но в то же время чтобы их назначение, равно как и смещение, было обставлено хотя бы минимальными гарантиями. Другими слова­ми, перестановки в политической элите, которые случаются весьма часто, не должны задавать рефлекс перестановки в административном корпусе.

Конечно, иногда более парадоксальным выглядит постоянство лю­дей на различных постах, даже самых высоких. История администрации новейшего времени изобилует удивительными примерами успеш­ной служебной карьеры при смене политических режимов. Как по ветвистым рогам оленя узнают возраст оленя, так по количеству пере­житых им правительств определяют место чиновника в обществе. Без сомнения, нужно принимать в расчет страх, привычку к повинове­нию, но есть нечто большее. В силу своей технической компетентно­сти и нейтралитета (который может приобретать несколько уничижи­тельный характер) служащий нужен новому режиму, так как в глазах этого режима он является только элементом, обеспечивающим функ­ционирование механизма управления.

Этот вопрос заслуживает самого пристального внимания и разра­ботки с учетом уже имеющихся монографических исследований, к со­жалению, весьма неполных.

Таким образом, независимость администрации от политической власти приобретает определенный смысл. Помимо морального аспек­та, она имеет функциональное или социологическое значение, будучи необходимой для выживания клеток административного организма при политических неурядицах, тем более при смене правительств. Это приводит к плавности и постепенности неизбежных перемен в людях, находящихся на государственной службе, — перемен, отстоящих срав­нительно далеко по времени от политических изменений.

Итак, на практике можно проследить три аспекта проявления та­кой независимости администрации от политических институтов пуб­личной власти:

а) она предоставляет служащим гарантию от вмешательства поли­тической власти;

б) позволяет служащим высказывать свободные и здравые сужде­ния перед лицом политической власти, даже если предлагаемые вари­анты решения в конце концов отклоняются, т. е. исключает конфор­мизм и призывает к мужеству;

в) устанавливает в итоге определенную преемственность администрации, на которой политические бури почти не отражаются. Данное свойство представляется наиболее существенным, так как благодаря ему как институтам управления, так и служащим удается выжить при политических потрясениях. В современной России наметилась тен­денция к «профессионализации» чиновничества, т. е. компетентность подчас значит больше, нежели политическая преданность, политиче­ская ориентация. И все же многие критикуют слабую позицию прави­тельства как «собственно инициативного центра*, подчеркивают, что у правительства и администрации все больше работы, но все меньше возможности определять развитие. С этой точки зрения представляет­ся необходимым усилить политическое руководство правительства за счет сбалансирования (уточнения, разделения) полномочий между президентом и правительством, а также за счет сокращения влияния на правительство господствующих корпоративных интересов и кон­центрации государственных функций на исполнении действительно государственных задач. Концепция улучшения «активной политики» правительства направлена на повышение управленческого потенциала политико-административной системы (ПАС) за счет: сокращения сферы ее деятельности, дальнейшей разработки методов планирова­ния, реформирования организации политического руководства и ру­ководства кадрами государственной службы.

В обществе существует и другая точка зрения — в пользу усиле­ния президентского политического руководства и его «тотального» контроля за деятельностью правительства. Эту точку зрения оправды­вают исходя из того, что окончательное «решение» проблем невоз­можно, а в переходный период реализуема лишь стратегия некоорди­нированных «маленьких шагов», которая должна быть ориентирована на имеющиеся средства и «расклад» сил в обществе в каждой кон­кретной ситуации. Такой подход оставляет правительству возможность проводить политику инкрементализма — малых изменений, методами «как-нибудь управимся». Оценку возможностей такой политики люди уже слышали: «Хотели, как лучше, а вышло, как всегда».

В российской государственно-управленческой практике очень важным является вопрос о характере и степени ответственности, ко­торая должна быть адекватна должности, т. е. быть политической, либо административной, либо и политической и административной.

Необходимо развитие законодательства, регулирующего органы управления, деятельность организаций, основанных на различных формах собственности. Сегодня не прояснен статус государственных корпораций, образованных на месте упраздненных министерств, ак­ционерных обществ с явными функциями отраслевого управления, в которых государство имеет свою долю собственности, различных объединений ,(союзов, ассоциаций) юридических лиц, необходима регламентация организационно-правовых аспектов взаимоотношений между такими объединениями и их органами, а также создавшими та­кие объединения предприятиями.

Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не ука­зом, а законом статуса государственных административных органов, их производств (административного процесса). Это весьма важно, ибо госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательные для исполнения населением, гражданами. Статус, название, компетен­ция госоргана должны устанавливаться законом, и функции сйои гос­органы должны осуществлять постоянно, не прерывая административ­но-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, посколь­ку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи го­сударства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место в со­временной России, нарушается право народа на реализацию его кон­ституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо воз­никает усмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказы­вается «заложником» политики, высшего руководства. Указы Прези­дента РФ не обеспечивают достаточную, степень стабильности испол­нительной власти.

Объект управления: государственный сектор экономики и социаль­но-культурной жизни общества.

До промышленной революции основной ячейкой производства и потребления была семья. Именно семья производила продукты пи­тания, одежду, решала «потребительские» вопросы, брала на себя за­боту о престарелых и воспитании детей. Однако в процессе индуст­риализации, разделения общественного труда, урбанизации жители городов все активнее требовали, чтобы решение этих вопросов брало на себя государство. С конца XIX в. происходило расширение функ­ций государства, круг решаемых им задач увеличивался. Однако с 80-х годов XX в. в западно-европейских странах, а сегодня и в Рос­сии идет активная дискуссия относительно роли государственной сфе­ры, объема решаемых государственным аппаратом задач. Дискуссию «спровоцировала» идея М. Тэтчер и ее консервативного правительства о том, чтобы забота о старших вновь была возложена на семьи, а не на государственные дома для престарелых.

Приводились многочисленные объяснения того, почему расширя­ется сфера, которой управляет государство. В целом есть объективные причины и факторы, определяющие усиление роли государства, его активного участия в общественных процессах. Эти причины и факто­ры суть общемировые тенденции и к ним следует отнести:

• развитие конкуренции. При отсутствии государственного регу­лирования на рынке неизбежно возникает монополия и нарушается принцип равных экономических возможностей, что ведет к застою и отставанию в экономике;

• изменения в социальной структуре общества, что выражается в демографических сдвигах — росте численности пожилых людей, уг­лублении социального неравенства. Государство вынуждено распреде­лять и перераспределять общественные ценности, чтобы избежать критического социального расслоения и обеспечить стабильное разви­тие общества;

• возрастание потребностей в государственной поддержке науке, культуре, образованию. Переход к информационному обществу воз­можен только на базе высоких технологий, создание которых требует больших затрат, не приносит сиюминутной прибыли и потому не вы­зывает интереса у частных инвесторов;

• сокращение (а порой истощение) природных ресурсов диктует задачу государственного регулирования их использования и направле­ния в первую очередь на решение общенациональных проблем;

• ухудшение экологической ситуации требует больших затрат из государственного бюджета и принятия решений общенационального характера;

• возрастание числа различных видов и форм антисоциальной, криминальной деятельности вынуждает государство содержать значи­тельный репрессивный аппарат для борьбы с преступностью, терро­ризмом, наркобизнесом.

Подобного рода причины возрастания роли государства можно пе­речислять и дальше, но главное утверждение состоит в том, что граж­данское общество, регуляторы рыночной экономики пока не обеспе­чивают решение возникающих проблем, поэтому необходимо вмеша­тельство государства, особенно если речь идет о создании «общественных продуктов», таких как национальная оборона, общест­венная безопасность, научные знания, гарантии прав и свобод граж­дан, всеобщее благосостояние.

Исследователи, занимающиеся проблемой роста государственной сферы, попытались выразить его через различные количественные по­казатели: изменения в доходах правительства, изменения в его расхо­дах, число занятых в государственном аппарате, количество принятых законов, увеличение расходов на пособия и выплаты различным сло­ям населения. Думается, масштабы государственного вмешательства в общественную жизнь лучше всего количественно оценивать с помо­щью показателя удельного веса государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом внутреннем продукте. В настоящее время доля совокупных расходов государства в валовом внутреннем продукте развитых стран мира колеблется от 30—35% в Японии, Ис­пании, США до 60% в Нидерландах, Норвегии, Швеции. В основном эти расходы связаны с вложением материальных средств в образова­ние, здравоохранение, науку, социальное обеспечение, оборону.

«Государственный сектор экономики» — этот термин не означает отождествление экономики со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля рабочих мест в экономике возникает именно в сфере услуг, образовании, нау­ке, здравоохранении. Государственный сектор — это объекты инфра­структуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т.д.); вся сфе­ра социальных услуг (служба занятости, поддержка отдельных соци­альных групп; органы государственного управления всех уровней; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государ­ственные учреждения образования, здравоохранения; армия, включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту слож­нейшей современной военной техники, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое), все структуры, находящиеся в прямом адми­нистративном подчинении органам государственного управления раз­личных уровней, деятельность которых финансируется из средств бюджета различного уровня (федерального, регионального, местного). Размеры государственной сферы, взаимодействие с частным секто­ром. С 1979 г. в Великобритании премьер-министр и правительство приступили к сужению границ государства, т.е. к уменьшению фи­нансирования государственных учреждений и служб, снятию государ­ственного контроля над предприятиями и фирмами-, желавшими пе­рейти в частный сектор, распродаже государственного жилья', Обеспе­чению конкуренции между государственными и частными службами. Такие меры объяснялись как экономическими, так и политическими причинами. Одна из них состояла в том, чтобы заставить государст­венные предприятия и учреждения, местные службы конкурировать с частными, что привело бы к росту их эффективности⁶.

Во второй теме уже рассказывалось о том, что перевод государст­венного управления на рельсы государственного менеджмента привел к противоречивым результатам и оценочным суждениям. Одни авторы отстаивают неприменимость методов частного сектора для государст­венной сферы, другие делают упор на черты сходства между ними и высказывают мнение, что любые различия между частным сектором и государственной сферой постепенно стираются при либерализации экономики и управления.

Какой же курс приемлем для России: расширение или сужение границ государственного регулирования? На наш взгляд, есть не­сколько вариантов (моделей) реорганизации государственного управ­ления.

Первый вариант предполагает вовлечение частного сектора как конкурента государству в предоставлении услуг потребителю, обслу­живании населения. Это означает курс на либерализацию и сокраще­ние сферы и объема государственно-административного управления.

В основе второго варианта заложен принцип субсидиарное™. Он получил распространение в ФРГ и означает предоставление вышестоя­щей организационной управляющей единицей простора действий для нижестоящей, принятие на себя только тех дел и компетенции, кото­рые Нижестоящие организации не в состоянии осуществить. В такой модели управления функции делегируются снизу вверх: гражданин с его частной инициативой — орган самоуправления — территориаль­ные (земельные) органы и т.д. Такая модель управления возможна в стабильном обществе с определенными устойчивыми традициями уважения к праву, законопослушания, индивидуальной предприимчи­вости, трудолюбия и т. д. Законодательная власть в таком обществе ра­ботает в основном в режиме рефлексии, т. е. регулирования в тех или иных сферах деятельности, формализуя, облачая в правовые нормы уже найденные обществом регулируемые процедуры.

, В наше переходное время, когда государство Российское перегру­жено проблемами кризисов и нестабильности, неопределенности ин­ститутов власти и правовых норм, соседством законных и незаконных структур, альтернативных процедур, в этих условиях предпочтитель­нее, видимо, третья модель государственного управления, при кото­рой акцент делается не на разгосударствление, а на повышение эф­фективности государственного управления путем'углубления¹ взаимо­действия государства с обществом, вовлечения, участия населения (гражданского общества, его политических институтов) на правах партнерства в разработке, подготовке политико-государственных ре­шений, программ развития территорий, отраслей, конкретных сфер жизнедеятельности общества.

Программа развития государственного сектора в экономике долж­на содержать аргументацию объема и характера государственного воз­действия на общество; оценку возможностей тех общественных ин­ститутов, которые могут взять на себя функции социального управле­ния, «разгрузить» государство в решении назревших задач, актуальных проблем развития общества.

Разграничение между сферой деятельности государства и сферой деятельности частного сектора не всегда столь очевидно, поскольку имеют место случаи, когда частные структуры (например, учебные за­ведения) получают деньги и от государства (через различные фонды), и из муниципального бюджета. Часто такое промежуточное положен ние даже предпочтительнее, чем четкая принадлежность к одной из сфер. В результате образуется некая «пограничная зона» — находя­щиеся в ней учреждения и организации не являются стопроцентно государственными или стопроцентно частными. Такой пример: мест-! ная администрация г. Раменки Московской области берет на себя полное финансирование местного Центра по экологической безопас­ности, сотрудники которого, однако, работают на добровольных нача­лах, не имеют статуса муниципальных служащих. Возникает вопрос: государственное это учреждение или частное? Таких примеров можно привести множество. Следовательно, государственные, (муниципаль­ные) учреждения, организации вступают в партнерские отношения с частным сектором, действуют совместно с ним.

Итак, хотя не всегда легко определить, что такое «государственные учреждения и организации», ясно, что основное влияние мы будем уделять органам исполнительной власти, публичным службам, мест­ным органам власти. Методологию их деятельности и управления в частном секторе мы будем совмещать с большой, осторожностью, памятуя о том, что в частном секторе существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предосталяемой клиенту услуги. Государственные учреждения находятся в гораздо более сложном по­ложении, по многим параметрам весьма отличающимся от положения частного сектора. В принципе предоставление услуг государственным учреждениям, характер этих услуг, способ их предоставления не нахо­дятся в зависимости от диктата рынка. В подобных обстоятельствах соотношение между общественными ожиданиями и уровнем предос­тавляемой государственными учреждениями и организациями услуги определяется на основе политической оценки социальных и экономи­ческих приоритетов. Учитывая все это, можно сделать вывод, что лица, несущие свои функции от имени государства, профессионально ответственны за то, чтобы выполнять свою работу с как можно более высоким качеством (при имеющихся ресурсах) — именно на такой уровень государственные служащие должны ориентироваться.

Мы не стремимся к однозначным и всеобъемлющим ответам и определениям. Напротив, приглашаем студентов и читателей к раз­мышлениям над всеми обсуждаемыми вопросами, такими как влия­ние политического процесса на администрирование, роль политиков и подотчетность государственных учреждений, цели и ценности госу­дарственных организаций и государственных служащих, функции органов управления и профессиональная культура служащих.