4.2. Специфика системы государственно-административного управления

Прежде всего подчеркнем, что государственно-административное управление — подсистема более крупной системы — государственного управления. Если государственное управление — это управляющее воздействие (государства как субъекта управления) на все общество, реализация публичной власти всех трех ветвей и трех уровней, то го­сударственно-административное управление — управление делами го­сударства, государственной (не частной, не индивидуальной) эконо­мической и социальной сферой, реализация исполнительной власти и управления — от центра До власти на местах, т.е. государствен­но-административной вертикали власти.

Система государственно-административного управления — это оп­ределенная совокупность иерархически связанных между собой органов исполнительной власти и государственно-административного управле­ния, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан.

Обнаруживая все видовые признаки социальных систем и системы государственного управления, государственно-административное управ­ление как целостное явление имеет свою специфику.

Специфика заключена прежде всего в ее структуре. Структура, как известно, это внутреннее строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, системообразующих компонен­тов (подсистем), элементов, устойчивые связи между которыми обес­печивают основные свойства системы, ее целостность. Выделим шесть системообразующих компонентов (подсистем) государственно-адми­нистративного управления.

Институциональная подсистема, т.е. совокупность органов пуб­личного административного управления и должностей в штатном расписании государственных и муниципальных учреждениях власти, создаваемых на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ и администрации соответствующих уровней управления, — это административный аппарат, гражданская служба, обеспечивающая функции институтов государственной и муници­пальной власти. ,

Государственные и муниципальные учреждения аппарата управле­ния (далее будем называть их сокращенно — государственные учреж­дения): Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На ре­гиональном уровне — органы управления субъектов РФ, а также под­разделения федеральных органов власти, их территориальные управле­ния.

Изучение институциональной подсистемы позволяет понять, кто конкретно полномочен и реализует исполнительную власть, доводит все решения государства до осуществления.

Нормативно-правовая подсистема — это совокупность норм адми­нистративного и конституционного права, на основе которых строит­ся и функционирует институциональная подсистема. Деятельность го­сударственных учреждений в большей степени регламентирована, чем деятельность частной фирмы или частного лица. Нормативно-право­вой компонент государственного администрирования — это конститу­ционные, законодательные нормы, а также административно-право­вые решения вышестоящих органов управления — на уровне «входа» в систему и административно-правовые акты, управленческие реше­ния, адресованные общественной (внешней) среде — на уровне «вы­хода», эффектора системы государственно-административного управ­ления.

Коммуникативная подсистема государственно-административного управления также специфична. Ее существенной чертой является пре­обладание неравновесных, субъектно-объектных, субординационных отношений в системе связей и взаимодействия государственных учре­ждений, «должностных лиц», хотя, конечно, наряду с официальными отношениями субъектов управления, урегулированных положениями, уставами, регламентами, должностными инструкциями, существуют и неофициальные (деловые и неформальные) отношения по горизон­тали как равновесные, диспозитивные. Сложная коммуникация в го­сударственном учреждении обеспечивает результаты, эффективность управленческой деятельности как коллективного труда служащих по подготовке и реализации административно-управленческих решений. Только наладив систему связей, потоков документов, информации, можно «вдохнуть» жизнь в работу органа управления. Проблема опти­мизации коммуникативной системы в государственном (муниципаль­ном) учреждении может составить цель специального научного иссле­дования.

Функционально-структурная подсистема — еще одна необходимая составляющая в организации и изучении административного управле­ния как системного явления. Государственные учреждения в своих управленческих функциях различаются по предмету (содержанию), объему, методам воздействия. Это позволяет и обязует не только опи­сывать виды деятельности государственных учреждений, но и анали­зировать распределение функций между органами управления по вер­тикали и горизонтали пирамиды, а также внутри государственного уч­реждения и именно на основе этого определить оптимальную структуру государственного учреждения, его подразделений, предло­жить методику организационных изменений.

Проблема оптимального функционально-структурного построения конкретного органа управления или в целом системы,, государственной администрации может также стать предметом научного поиска иссле­дователя и привести к результату общественной значимости.

Кадровая подсистема. Значимость этого системообразующего ком­понента административного управления ни у кого не вызывает сомне­ния. Государственными и муниципальными служащими могут быть только подготовленные ^; профессионалы управления, менеджмента, способные правильно и своевременно использовать нормативно-пра­вовые установки, достижения -социальных, естественных и точных наук в практической функционально-управленческой деятельности.

Не состоится система административного управления как общест­венное явление (и как наука), если адекватно не будет развита такая ее составляющая, как профессионально-культурная подсистема.

Культура управления и организации (органа управления) во мно­гом определяет целостность, зрелость государственных учреждений. Профессионально-управленческая культура — субъективный фактор управления, определенное слияние и материализация интеллекта и действий гражданских служащих и государственных организаций, включает в себя правовую, политическую и профессионально-квали­фикационную культуру: культуру общения, культуру принятия реше­ний (технологизаци и управления), мотивационную информационную культуру и т. д. От уровня культуры отдельных индивидов и органов управления зависит способность системы государственно-администра­тивного управления реагировать адекватно на происходящие измене­ния в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преем­ственность, не рвать оправдавшие себя нити, традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осущест­вляемых ныне реформ.

Наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выво­дов дает возможность субъектам госуправления представить сущность и механизм использования действий всех объективных законов при­роды и общества в деле организации выполнения социально значи­мых проектов экономики, социальной сферы или в других областях жизни общества.

Изживается практика организации управления посредством лишь эмпирически приобретенных традиций, непосредственным образом полученного опыта. Времена, когда чиновники гордились тем, что они «университетов не кончали», канули в Лету, а конкуренция и ме­ждународная интеграция требуют нового, научного подхода к вопросам организации госуправления. Обоснованно поэтому научные знания относить к сущностным духовным ресурсам управления, а науку соци­ального управления определять как системообразующий компонент системы государственного управления. Создание новых технологий в сфере госуправления требует участия все большего числа исследова­телей в научно-управленческой деятельности. Практика госуправле­ния, его реформирования и совершенствования диктует целесообраз­ность создания научных центров по систематизации и формированию банка данных, организации НИР в этой области. Пока далеко не все управленческие процессы познаны с достаточной глубиной, не всегда кадры госслужбы в полной мере используют научные знания — в результате возникает немало необоснованных управленческих реше­ний и неправовых действий госадминистрации. А это значит, что и в ближайшем будущем трудно будет избежать необоснованных, дорого стоящих налогоплательщикам реорганизаций госвласти, методов проб и ошибок и в результате — кризисных ситуаций.

Теория и практика госадминистративного управления — сердцеви­на административной науки — система комплексных междисципли­нарных знаний на стыке права и менеджмента, политологии, социо­логии, общей теории организации и других наук, которые должны присутствовать в образовательных программах госслужащих как син­тез управленческих знаний.

Итак, еще раз отметим, что:

• государственные органы образуют каркас всего здания, институциональной структуры системы государственного управления;

• правовые нормы регулируют государственно-управленческие действия в рамках существующей (стационарной) системы государст­венно-административного управления;

— отношения в системе административного управления представ­ляют собой структурную основу вертикальных и горизонтальных связей между государственными органами управления;

— правовая культура, правовое сознание опосредуют процесс созания и воспроизводства всех остальных частей системы управления. В целом все компоненты взаимосвязаны, взаимообусловлены и в своей совокупности, интегративности представляют единую динамиче­скую целостность.

СУЩНОСТНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Институциональная подсистема

Нормативно-правовая подсистема

Функционально-структурная подсистема

Система государственно-административного управления

Коммуникативная подсистема

Профессионально-кадровая подсистема

Профессионально-культурная подсистема

Систему административного управления можно представить как институциональное административно-правовое единство, широкое и многообразное, но при этом стягивающее весь социальный орга­низм как корсет, порой довольно жесткий. Структура системы гос­управления как организация ее целостности характеризует иерархич­ность, взаиморасположение составляющих систему компонентов. Сте­пень продуманности, обоснованности структуры определяет качество, уровень целостности (развитости, завершенности) системы государст­венного управления, эмерджентности.

Специфика системы административного управления определяется также ее внешней средой, характером ее воздействия.

Известно, что в любом государстве структурные, процессуальные и иные формы государственно-административного управления ис­пользуются для достижения социально-политических целей управле­ния и для управленческих учреждений проблема взаимоотношений с внешней средой сводится главным образом к отношениям с полити­ческими кругами и группами давления.

Система государственно-административного управления, реализуя задачу управления государственной экономической и социально-куль­турной сферой, получает (ввод факторов) необходимее финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности, а также легитимные политические решения (требования), которые ей приходится осуществлять.

Политическая власть как субъект публичного управления принимает общеобязательные согласованные политические решения и обеспечи­вает легитимацию для подзаконных (подполитических) управленче­ских (административных) решений.

Административная власть как субъект публичного управления ока­зывается «связанной» политическими решениями и ответственностью за их реализацию, зависимой от политической власти.

Распределение ролей между данными субъектами публичного управления можно представить следующим образом: избранный наро­дом парламент формулирует законы, необходимые для осуществления общественной деятельности, направленной на разрешение проблем, и для законной, имеющей обязательную силу реализации предвыбор­ной президентской и правительственной программы (законодательная власть); эти законы правительство реализует в виде политических ре­шений, которые исполняются администрацией (исполнительная власть).

МОДЕЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММАМИ

Президент

Законодательный процесс

Парламент

Выборы