Вопрос 5. Государственный бюджет: сущность, функции, состав доходов и расходов
Социально-экономическая сущность и функции бюджета
Бюджет образует центральное звено системы финансов и выражает все ее качественные признаки. Термин «бюджет» в экономической литературе одновременно используется для определения различных понятий: «основной централизованный фонд денежных средств»; основной финансовый план государства»; «...совокупность... денежных отношений... как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...». В БК РФ бюджет определен как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Поскольку бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам.
Некоторые авторы выделяют: распределительную и контрольную (московская школа).
Бюджет играет важную роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование приоритетных отраслей хозяйства, государство оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей направляются в отрасли с низкой рентабельностью. Финансируя из бюджета учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы. Через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и административными территориями. Графически роль бюджета в перераспределении ВНП изображена на рис.4.
Налоги
финансирование непроиз.сферы 7
Сборы финансирование отраслей хозяйства
Пошлины финансовая помощь администрат.территориям
Рис.4
Вторая функция – контрольная. С помощью бюджетного плана как основного финансового документа страны осуществляется контроль за исполнением бюджета.
Питерская финансовая школа выделяет:
образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);
использование бюджетного фонда (бюджетные расходы);
контрольная.
Первую функцию выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий) и эмиссии бумажных денег. При этом бюджетный фонд формируется за счет доходов хозяйствующих субъектов (участников процесса общественного производства — физических и юридических лиц), полученных в результате первичного распределения чистого национального продукта: заработной платы рабочих и служащих; доходов лиц, работающих не по найму; предпринимательской прибыли (промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей); ренты; процентов.
Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий на каждом этапе развития страны. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с динамикой экономических процессов. Например, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, изменении соотношения между потреблением и накоплением в обществе.
Вторая функция бюджета связана с конкретными целевыми бюджетными расходами. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают все отрасли и сферы хозяйства. Потребность в соблюдении макроэкономических пропорций в народном хозяйстве предполагает регулирование объемов бюджетного финансирования его отдельных отраслей, социальной сферы, экономических регионов (административно-территориальных образований), отдельных хозяйствующих субъектов различных форм собственности.
Третья функция предполагает создание условий для проведения контроля. Контрольная функция обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы. При этом контроль и контрольная функция не идентичные (хотя и взаимосвязанные) понятия. Первое выражает одну из важных сторон деятельности финансовых органов, второе — присущее финансам свойство, создающее объективную основу для осуществления контроля.
Реализуя возлагаемые на его функции, бюджет выполняет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Финансируя из бюджетного фонда приоритетные отрасли хозяйства, государство оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями. Часть доходов более «доходных» отраслей направляется в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы, решению других социально значимых задач. Через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и субъектами РФ.
Доходы государственного бюджета
Доходы бюджетов — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. В последней редакции БК РФ доходы бюджета определены как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
К налоговым доходам относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. (см. табл. ).
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ |
|
РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ |
|
МЕСТНЫЕ НАЛОГИ |
|
СПЕЦИАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РЕЖИМЫ |
|
К неналоговым доходам относятся:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов (например, средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей);
доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов;
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан;
иные неналоговые доходы.
К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:
дотации из других бюджетов БС РФ;
субсидии из других бюджетов БС РФ (межбюджетные субсидии);
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов БС РФ;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений8.
К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:
налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
вывозных таможенных пошлин на газ природный;
вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений (Фонд национального благосостояния) и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.
До 1 января 2011 года объем нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере, не превышающем:
в 2008 году - 6,1% прогнозируемого на 2008 год объема ВВП;
в 2009 году - 5,5% прогнозируемого на 2009 год объема ВВП;
в 2010 году - 4,5% прогнозируемого на 2010 год объема ВВП.
С 2011 г. величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Расходы бюджета.
Расходы бюджета, согласно БК РФ, - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
До 2008 г. существовало 3 вида классификации бюджетных расходов.
1. функциональная классификация расходов бюджета, представляющая собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражающая направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решение социально-экономических задач.
Функциональная классификация состоит из четырех уровней.
Первый уровень функциональной классификации - разделы, отражает направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Функциональная классификация содержит 11 разделов.
Второй уровень функциональной классификации – подразделы конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов (84 подраздела).
Раздел 01 – общегосударственные вопросы (15 ПРз)
Раздел 02 – национальная оборона (8 ПРз)
Раздел 03 – национальная безопасность и правоохранительная деятельность (13 ПРз)
Раздел 04 – национальная экономика (11 ПРз)
Раздел 05 – ЖКХ (4 ПРз)
Раздел 06 – охрана окружающей среды (4 ПРз)
Раздел 07 – образование (9 ПРз)
Раздел 08 – культура, искусство и кинематография (6 ПРз)
Раздел 09 – здравоохранение и спорт (4 ПРз)
Раздел 10 – социальная политика (6 ПРз)
Раздел 11 – межбюджетные трансферты (4 ПРз)
Структура подразделов функциональной классификации построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.
Целевые статьи образуют третий уровень функциональной классификации, обеспечивающий привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах подразделов функциональной классификации.
В рамках целевых статей и видов расходов упорядочено отражение расходов на реализацию целевых программ в функциональной классификации, при помощи целевых статей реализовано функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса: посредством формирования программ или непрограммным способом.
Виды расходов, образуя четвертый уровень функциональной классификации, детализируют направление финансирования расходов бюджетов, как по целевым статьям, так и по целевым программам расходов бюджетов.
2. Экономическая классификация расходов бюджета – группировка расходов бюджетов в зависимости от экономического содержания операций, осуществляемых в секторе государственного управления. Классификация состоит из 3 уровней:
1 уровень – группы
2 уровень – статьи
3 уровень – подстатьи
ЭКР бюджетов РФ состоит из следующих групп:
200 - Расходы
300 - Поступление нефинансовых активов
500 - Поступление финансовых активов
600 - Выбытие финансовых активов.
В группу 200 Расходы включаются следующие статьи:
210 Оплата труда и начисления на оплату труда;
220 Приобретение услуг;
230 Обслуживание долговых обязательств;
240 Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям;
250 Безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам;
260 Социальное обеспечение;
290 Прочие расходы.
Статья 210 Оплата труда и начисления на оплату труда
включает в себя следующие подстатьи:
211 Заработная плата;
212 Прочие выплаты;
213 Начисления на оплату труда.
и т.д.
3) Ведомственная классификация позволяет выделить соответствующее министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Такая классификация расходов бюджета показывает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В случаях создания новых либо реорганизации действующих федеральных органов власти Правительство РФ вправе вносить изменения в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов РФ, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
Ведомственная классификация расходов местных бюджетов является группировкой расходов местных бюджетов и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местных бюджетов, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
С 1.01.2008 г. классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решение социально-экономических задач.
Классификация расходов состоит из:
1) кода главного распорядителя бюджетных средств (ранее это ведомственная классификация расходов);
2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов (ранее это функциональная классификация расходов);
3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов (ранее это экономическая классификация расходов).
За последние годы основные расходы федерального бюджета:
межбюджетные трансферты (регионам и бюджетам государственных фондов (ПФР и ФСС РФ) (33% всех расходов);
национальная оборона (16-18 %)
общегосударственные вопросы (16-17%).
СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТА
Идеальное исполнение бюджета предполагает полное покрытие расходов доходами. Превышение доходов бюджета над его расходами называется профицитом бюджета. Согласно бюджетному законодательству бюджеты всех уровней должны составляться без профицита. Если в процессе составления или рассмотрения бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита в следующей последовательности: (1) сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности; (2) сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов (для федерального бюджета); (3) предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств; (4) увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.
Наиболее сложная ситуация и наиболее часто встречающаяся в экономической практике — дефицит бюджета, т. е. превышение расходов бюджета над его доходами.
По бюджетному законодательству наличие дефицита бюджета требует определения в законе (решении) о бюджете источников его финансирования, причем их круг ограничивается: кредитами, полученными от кредитных организаций; займами, размещенными путем выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг; бюджетными кредитами от иных уровней бюджетной системы и некоторых др. На федеральном уровне допустимо использование внешних источников финансирования дефицита бюджета, привлекаемых от иностранных кредитных организаций и международных финансовых институтов.
Предельные размеры дефицита бюджета, долга и расходов по его обслуживанию
Показатель |
Российская Федерация |
Субъекты РФ |
Муниципальные образования |
Документ, устанавливающий пределы |
федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год |
закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год |
правовой акт органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год |
Размер дефицита бюджета |
не может превышать суммарный объем инвестиций и расходов на обслуживание долга |
не более 15% объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета |
не более 10% объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ |
Предельный размер долга, установленный БК РФ |
Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ |
не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней БС РФ |
не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней БСРФ |
Предельный объем расходов на обслуживание долга в текущем финансовом году |
не установлен |
15 % объема расходов бюджета |
15% объема расходов бюджета |
Накопленный дефицит бюджета образует государственный (муниципальный) долг. Однако наличие большого долга не является показателем критического состояния экономики страны. Долг многих развитых стран (в том числе США), существенно превышает российский не только в абсолютном выражении, но и в соотношении с ВВП. Считается, что критической точкой долга является его величина, равная 60% ВВП. В любом случае требуется эффективное управление долгом, выбор адекватных инструментов заимствований, обеспечивающих интересы государства, с одной, и гарантии заемщиков, с другой стороны.
Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются внутренние и внешние источники следующих видов. К внутренним относятся: (а) кредиты, полученные Россией от кредитных организаций в валюте РФ; (б) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; (в) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; г) поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности.
К внешним относятся: (а) государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; (б) кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.
Внутренними источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть: (а) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ; (б) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; (в) кредиты, полученные от кредитных организаций; г) поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ.
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в форме: а) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования; б) кредиты, полученные от кредитных организаций; в) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Ситуация с 2008 г.
Показатель |
Российская Федерация |
Субъекты РФ |
Муниципальные образования |
Размер дефицита бюджета |
не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета |
не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений9 |
не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений10 |