19. Электоральная инженерия и политические процессы в России в 1990-2000-е гг.: федеральный и региональный уровни.

Как писал Морис Дюверже, «в конечном счете, партийная сис­тема и система выборов суть две действительности, нерасторжимо связанные и порой с трудом разделимые даже в анализе». Выводы Дюверже давно уже были по опыту известны практическим полити­кам. Как заметил Джованни Сартори в своей знаменитой статье «Политическое развитие и политическая инженерия» (1968), изби­рательная система — это наиболее легко манипулируемый институт в составе любой политической системы. Действительно, изменение конституции — обычно весьма длительная и трудоемкая процеду­ра, требующая одобрения квалифицированного большинства в пар­ламенте, или общенационального волеизъявления, или преодоления каких-то иных — неизменно высоких — барьеров. Избирательные законы, напротив, одобряются простым парламентским большин­ством, а проследить за их исполнением избирательными комиссиями или иными подобными органами (часто формируемыми без демок­ратической процедуры) просто-напросто невозможно.

Не удивительно, что довольно часто предпринимались попытки использовать изменение избирательной системы для достижения тех или иных политических целей (а именно это и называют электоральной инже­нерией). Некоторые страны побили все рекорды по части такого экспериментаторства. Например, со времен установления Третьей республики во Франции (1871 г.) избирательный закон менялся бо­лее дюжины раз.

Технические параметры избирательных систем, которые могут стать предметом политически мотивированных изменений:

1. Фундаментальный принцип избирательной системы, т. е. основное требование, предъявляемое к победителю на выборах. Должен ли он получить абсолютное большинство голо­сов, простое большинство по отношению к кандидату, занявшему на выборах место М+1 (М — стандартное обозначение величины округа), или число голосов, не привязанное к ранжированию кан­дидатов по итогам выборов, но соответствующее той или иной про­порциональной квоте или системе делителей?

2. Величина округа, которая может быть равна единице или превышать ее.

3. Число голосов у каждого избирателя, которое тоже может быть равно или не равно единице.

4. Структура избирательного бюллетеня, которая опреде­ляет, имеет ли избиратель возможность ранжировать свои предпоч­тения. Если это так, то используется ординальный бюллетень, если нет — категорический.

КАТЕГОРИЧЕСКИЙ И ОРДИНАЛЬНЫЙ БЮЛЛЕТЕНИ (понятие введены Д. Рэ (1967)).

Категорический бюллетень (самый распространенный из-за своей простоты) дает право выбора одного кандидата или партии из множества претендующих. Тут избиратель перед дилеммой - если он проголосует за пользующегося его предпочтением, но мало популярного А, то победителем может оказаться ненавистный С, тогда как после А его более бы устроил В. То есть приходится голосовать не за того, за кого хотел бы. Так в 1996 году многим сторонникам Явлинского пришлось голосовать за Ельцина - лишь бы не было Зюганова - поскольку СМИ внушили им, что Явлинский все равно не пройдет и поддержка бесперспективного Явлинского есть скрытая поддержка Зюганова. Такое голосование называют стратегическим или лицемерным - оно частенько приводит к тому, что кандидат, реально пользующийся самой большой поддержкой, получает меньшинство голосов ("самооправдывающееся пророчество"). Явлинский бы мог получить большинство в ординальной системе в 1996 году (если бы избиратель был бы спокоен, что в случае "недобора" Явлинского президентом станет все равно не Зюганов, а Ельцин).

Ординальный бюллетень - возможность ранжирования претендентов (избиратель может показать, что его первый выбор это А, то если А проиграет, то он хотел бы видеть победителем В, а не С).

Смешанный бюллетень - право избирать одновременно общенациональных и местных представителей в один и тот же орган (ФРГ, Мексика, Гватемала, Исландия, частично Россия).

Системы большинства. Это позволит нам отвлечься от пропорционального принципа и приписать каждому из выделенных выше элементов вид простой бинарной оппозиции: абсолютное или простое большинство, одномандатный или многомандатный округ, один или много голосов, категорический или ординальный бюлле­тень. Предположим, что одна из сторон каждой из оппозиций — это ноль, а другая — единица. Тогда теоретически возможны шест­надцать комбинаций, от 0000 до 1111. Однако нужно учесть, что элементы каждой из комбинаций должны быть попарно совместимы между собой. Логическая не­возможность или бессмысленность перечисленных парных сочета­ний сводит спектр доступных разновидностей систем большинства к пяти вариантам, каждый из которых уже обсуждался выше. За скоб­ками, правда, остается партийно-блоковая система. И это не слу­чайно. Дело в том, что партийно-блоковая система, хотя и применя­ется в многомандатных округах, в каждом из них определяет в качестве победителя лишь один партийный список. Поэтому можно утверждать, что эта система представляет собой модификацию сис­темы простого большинства, при которой победитель — не инди­видуальный, а коллективный. Сходным образом могут быть моди­фицированы все остальные системы большинства, применяемые в одномандатных округах. Однако на практике таких модификаций нет. Таким образом, партийно-блоковая система вводит дополни­тельный, пятый элемент возможных электоральных правил, и если он остается невостребованным, то лишь потому, что само изобрете­ние — не очень удачное.

Что касается пропорциональных систем, то здесь вариацию за­дают лишь два из четырех параметров — число голосов у избирате­ля и структура бюллетеня. Стало быть, теоретически возможны че­тыре пропорциональные системы. Одна из них не применяется из-за логической несовместимости «многоголосия» избирателей с орди­нальным бюллетенем. В табл. 16 представлены характеристики вось­ми логически возможных «чистых» (не смешанных) избирательных систем как комбинаций четырех базовых элементов. Оказывается, что все эти системы уже существуют и применяются на практике. Принципиально новую систему можно изобрести лишь путем вве­дения новых элементов — но эксперимент с партийно-блоковой си­стемой показывает, что такие инновации не всегда успешны.

Основные элементы избирательных систем

Избирательная система	Основной принцип	Величин-а округа	Количество голосов у избирателя	Структура бюллетеня
Мажоритарная Мажоритарно -преференциальн­ая Простого большинства «Единый непереходящий голос» Блоковая Пропорциональная списочная Панашаж «Единый переходящий голос»	Мажоритарн­ый Мажоритарн­ый Простое Большинство Простое большинство Простое большинство Пропорцио­нальный Пропорцио­нальный Пропорцио­нальный	Один Один Один Более одного Более одного Более одного Более одного Более одного	Один Один Один Один Более одного Один Более одного Один	Категорический Ординальный Категорический Категорический Категорический Категорический Категорический Ординальный

Итак, каковы возможности, находящиеся в распоряжении «электоральных инженеров»? Главный выбор, выбор основного принципа избирательной системы.

Наиболее общее опи­сание последствий того или иного выбора было дано еще Мори­сом Дюверже. Как отмечал ученый, пропорциональное предста­вительство ведет к системе многочисленных негибких независимых (т. е. не вступающих в коалиции) и стабильных партий; система абсолютного большинства ведет к системе многочисленных гиб­ких независимых и относительно стабильных партий: система от­носительного большинства ведет к дуалистической системе с чере­дованием независимых стабильных партий. К этому можно добавить, что принцип пропорциональности поощряет малые партии, пользующиеся равномерной поддержкой на всей террито­рии страны, а принцип большинства — малые партии с террито­риальными базами поддержки. Крупные партии сильнее выигры­вают от систем большинства, чем от пропорциональных систем. Но хорошо организованным и сплоченным партиям, независимо от степени их поддержки в обществе, принцип пропорциональнос­ти создает более благоприятную «среду обитания».

Модификации всех остальных элементов избирательной сис­темы более или менее вторичны. Однако и такие модификации могут повлечь за собой серьезные политические последствия.

Величина округа. Принимая величину окру­га, равную единице, «электоральный инженер» получает возмож­ность извлекать политическую выгоду из способа нарезки округов. Проиллюстрировать это можно на следующем условном примере. Предположим, некая область должна избрать шесть депутатов пар­ламента. В ней действуют две партии — А и Б, каждая из которых может рассчитывать на 300 000 голосов (ровно половина избира­телей). Если округа в этой области будут нарезаны членом партии А, то может получиться интересная картина (табл. 17). «Загнав» значительную часть избирателей партии Б в один округ, партия А обеспечила себе большинство в остальных пяти. В результате мес­та в парламенте распределились не поровну, а в пропорции 5:1. Такая практика называется «джерримендеринг». Название дано в честь американского политика Джерри, который еще в начале XIX в. нарезал округа в штате Нью-Йорк таким образом, что один из них причудливостью своих очертаний напоминал саламандру. От­сюда — «Джерри-мандра». Надо заметить, что некоторые одно­мандатные округа, нарезанные для проведения думских выборов 1993 г. в России, тоже отличались довольно-таки прихотливыми формами.

Известную политическую выгоду можно извлечь из того обстоятельства, что абсолютно одинаковые по численности насе­ления округа нарезать практически невозможно, а это значит, что какие-то территориальные группы населения получают меньшее представительство, чем другие. Недопредставленность городско­го населения по сравнению с сельским долго служила одним из ис­точников политической силы западноевропейских консервативных партий.

Таблица 17

Пример несправедливой нарезки избирательных округов

Партии	Распределение голосов по округам (число избирателей)
	1	2	3	4	5	6
А	10 000	58 000	58 000	58 000	58 000	58 000
Б	90 000	42 000	42 000	42 000	42 000	42 000

Если величина округа больше единицы, то манипуляции с на­резкой округов уже не влекут за собой таких последствий. Но систе­мы большинства, применяемые в многомандатных округах, имеют собственные эффекты, которые могут быть задействованы «электо­ральными инженерами». Мы видели, что «единый непереходящий голос» допускает внутрипартийную конкуренцию и поэтому может быть выгоден преобладающим партиям с рыхлой внутрипартийной структурой. В еще более привилегированные условия ставят преоб­ладающие партии блоковая и партийно-блоковая системы. Однако наибольшее значение величина округа приобретает как характери­стика пропорциональных систем. Джованни Сартори разместил все избирательные системы вдоль оси, на одном конце которой находи­лись выборы в одномандатных округах («сильные» системы), а на другом — выборы в очень больших округах, которые, естественно, возможны лишь при списочной пропорциональной системе. Систе­мы с величиной округа от одного до примерно пяти были названы «сильными» именно потому, что они оказывают давление на изби­рателей и партийных лидеров, создавая стимулы к развитию круп­ных (но не обязательно преобладающих) партий и сокращению по­литической фрагментации.

Учитывая же, что раз­личия между основными принципами избирательных систем не поддаются представлению в строгом количественном виде, не при­ходится удивляться, что именно величина округа применяется как критерий количественных классификаций избирательных систем. Для их обобщенной характеристики применяются два показателя — средняя величина округа (результат деления количества мест на ко­личество округов) и средневзвешенная величина округа (результат деления суммы возведенных в квадрат величин округов на количе­ство мест). Оба показателя служат количественным выражением идеи Сартори об одномерном характере пространства избирательных систем. При этом второй из них вычисляется по более сложной про­цедуре и требует учитывать больше данных, чем первый, но и справ­ляется со своей задачей лучше. Имея дело с подобными индексами, следует помнить, что, как и эффективное число партий, они систематизируют некий объем информации за счет информационных потерь, которые оправданны лишь при решении того или иного круга исследовательских задач. В частности, оба описанных выше индекса лишь косвенно отражают различия между основными прин­ципами избирательных систем.

Довольно отчетливо просматриваются возможности политичес­кого использования таких вторичных характеристик пропорцио­нальных систем, как многоуровневое распределение мест и картель­ное голосование. Именно эти особенности во многом способствовали выживанию малых правых партий в странах Скандинавского полу­острова. Наличие у избирателя нескольких голосов в условиях сис­тем большинства ставит в привилегированное положение крупней­шие партии, а в сочетании с пропорциональностью — помогает малым партиям. Как мы видели, довольно значительные полити­ческие последствия влечет за собой ординальная структура бюлле­теня. Наконец, широчайшие возможности электоральной инжене­рии открывает использование смешанных — в особенности смешанных несвязанных — избирательных систем. Можно предпо­ложить, что именно с этим обстоятельством связан резкий рост их популярности в конце XX в. Следует, правда, отметить, что сравни­тельная новизна этих систем делает данное направление электораль­ной инженерии довольно-таки рискованным, ибо последствия при­менения смешанных систем зачастую непредсказуемы.

Резюмируя, можно сказать, что поле возможных политически мотивированных манипуляций избирательной системой — не безгра­нично, но довольно широко. Однако такие манипуляции возможны далеко не во всех политических контекстах.

Во-первых, эффективная электоральная инженерия достижима при наличии политической воли способных к ее реализации сил. Но, придя к власти с помощью ка­ких-то правил, правящие группы обычно не испытывают потребнос­ти в их изменении: «от добра добра не ищут».

Во-вторых, эта полити­ческая воля должна быть единой. Избирательные реформы, являющиеся продуктом компромисса различных политических сил, редко приводят к однозначным результатам.

В-третьих, эффектив­ная электоральная инженерия возможна в условиях высокого уровня определенности по поводу состава основных участников политичес­кого процесса и базовых уровней их поддержки в обществе. Если та­кой определенности нет, то и результаты реформ могут оказаться непредсказуемыми.

В-четвертых, избирательная система зачастую ста­новится элементом национальной политической культуры, отказ от которого может вызвать отторжение у значительной части населе­ния. Например, в Великобритании порой складывались констелля­ции политических сил, заинтересованных в отказе от системы про­стого большинства, но культурная инерция оказывалась сильнее.

В-пятых, избирательная система является частью институционального устройства в целом, и ограниченные выгоды, которые можно извлечь из электоральной инженерии, могут оказаться неоправданными в этом более широком контексте.

Совокупность пяти перечисленных обстоя­тельств ведет к тому, что избирательные системы зрелых демократий меняются довольно редко, в новых же демократиях первоочередными при выборе избирательных систем зачастую оказываются не сообра­жения политической целесообразности, а нормативные аргументы в духе «так выйдет демократичнее». В табл. 18 представлена фактичес­кая информация о том, какие избирательные системы используются в 123 странах, которым американская организация «Дом свободы» в 2000 г. присвоила оценки от единицы до четырех по шкале политических прав. Из таблицы видно, что системы большинства применяются в 46 странах, пропорциональные — в 55, а смешанные — в 22.

Таблица 18

Избирательные системы, применяемые на выборах единственных или нижних палат законодательных собраний 123 стран мира

	Избирательные системы	Страны
	Мажоритарная (7)	Кирибати, Македония, Мали, Молдова, Монако, Франция, Центральноафриканская Республика
	Мажоритарно-преференциальная (2)	Австралия, Науру
	Простого большинства (29)	Антигуа и Барбуда, Багамские о-ва, Бангладеш, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Великобритания, Гана, Гренада, Доминика, Западное Самоа, Индия, Канада, Лесото, Малави, Маршалловы о-ва, Монголия, Непал, Нигерия, Палау, Папуа—Новая Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Соломоновы о-ва, США, Танзания, Тринидад и Тобаго, Тувалу
Избирательные системы		Страны
Мажоритарная (7)		Кирибати, Македония, Мали, Молдова, Монако, Франция, Централь но африканская Республика
Мажоритарно-преференциальная (2)		Австралия, Науру
Простого большинства (29)		Антигуа и Барбуда, Багамские о-ва, Бангладеш, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Великобритания, Гана, Гренада, Доминика, Западное Самоа, Индия, Канада, Лесото, Малави, Маршалловы о-ва, Монголия, Непал, Нигерия, Палау, Папуа—Новая Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Соломоновы о-ва, США, Ханзания, Хринидад и Хобаго, Хувалу
«Единый непереходящий голос» (2)		Иордания, Вануату
Блоковая (5)		Фиджи, Кувейт, Маврикий, Хаиланд, Филиппины
Партийно-блоковая (1)		Джибути
Пропорциональная списочная (51)		Австрия, Аргентина, Бельгия, Бенин, Болгария, Бразилия, Буркина-Фасо, Гайана, Гвинея-Бисау, Гондурас, Греция, Дания, Доминиканская Республика, Израиль, Исландия, Испания, Кабо-Верде, Кипр, Колумбия, Коста-Рика, Латвия, Либерия, Лихтенштейн, Мадагаскар, Мозамбик, Намибия, Нидерланды, Никарагуа, Норвегия, Панама, Парагвай, Польша, Португалия, Румыния, Сальвадор, С ан-Марино, Сан-Хоме и Принсипи, С ловакия, Словения, Суринам, Сьерра-Леоне, Хурция, "Уругвай, Финляндия, Чехия, Чили, Швеция, Шри-Ланка, Эстония, ЮАР, Ямайка
Панашаж (2)		Люксембург, Швейцария
«Единый переходящий голос» (2)		Ирландия, Мальта
Смешанная связанная: пропорциональная -+ мажоритарная (1)		Венгрия
Смешанная связанная: пропорциональная -+-простого большинства (6)		Боливия, Венесуэла, Германия, Италия, Мексика, Новая Зеландия
Смешанная несвязанная: пропорциональная -+ мажоритарная (3)		Албания, Грузия, Литва
Смешанная несвязанная: пропорциональная -+■ простого большинства (8)		Армения, Гватемала, Корея (Южн.), Россия, Сейшельские о-ва, "Украина, Хорватия, _Япония
Смешанная несвязанная: пропорциональная -+-«единый		Хайвань

Примечание. В скобках указано число стран, применяющих данную избирательную систему.

Региональные избирательные системы в России.

Современные региональные законодательные собрания, или, официаль­но, "законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ", есть один из элементов российского институционального дизайна, определенного Конституцией 1993 г. В подавляющем большинстве случаев это довольно слабые институты, заметно уступающие по влиянию исполнительной власти. Более того, многие региональные законодательные собрания институционально слабее Федерального собрания РФ. Если в Российской Федерации в целом действует президентско-парламентская система ( хотя и с повышенными законодательными, полномочиями президента) [Shugart, Carey 1992; Remington 2000; Shevchenko, Golosov 200.1], то в регионах элементы двойной правительственной ответственности, как правило, отсутствуют или крайне ограничены. Другими словами, на региональном уров­не преобладают президентские формы правления, причем исполнительная власть наделена значительными полномочиями в области законодательства [Козлова, Кутафин 1998: 466-472].

Парламентские системы в регионах России не встречаются. Президентско-парламентские системы сохраняются преимущественно в республиках в составе РФ (например, в Башкортостане и Татарстане). Но и в этих случаях влияние законодательных собраний не столь уж велико, ибо именно в республиках чаще всего наблюдается концен­трация реальных политических ресурсов в руках носителей исполнительной власти [Гельман 1998]. Даже обладая институционально закрепленным вла­стным потенциалом, республиканские законодательные собрания редко спо­собны его реализовать.

Процесс избрания региональных законодательных собраний начался одно­временно с общенациональными выборами и конституционным референду­мом 12 декабря 1993 г., когда парламентами обзавелись десять регионов. Боль­ше всего выборов состоялось в марте 1994 г. К следующим общенациональ­ным парламентским выборам только три региона — Хакасия, Адыгея и Улья­новская область — не имели новых законодательных органов. Таким образом, с декабря 1993 г. по декабрь 1995 г. региональные легислатуры были избраны в 85 регионах. В республиках сроки их полномочий были, за некоторыми ис­ключениями, определены в 4-5 лет. В других регионах законодательные ассам­блеи избирались на два года. В течение второго электорального цикла выборы в за­конодательные собрания прошли в 84 регионах* (кроме Карачаево-Черкесии, Мордовии, Татарстана и Таймырского автономного округа, совместивших ре­гиональные выборы с общероссийскими 19 декабря 1999 г.). Сроки полномо­чий действующих ныне региональных легислатур — 4-5 лет, причем пятилет­ний срок становится все более популярным среди законодателей. Можно до­бавить, что с 19 декабря 1999 г. по май 2001 г. выборы состоялись в 38 реги­онах; к концу 2001 г. законодательные собрания нового созыва будут избраны в большинстве субъектов РФ, а к новым думским выборам (если те будут про­ведены в срок) — повсеместно, за исключением Кемеровской области.

Положение региональных законодательных собраний первого созыва в ин­ституциональной структуре регионов было весьма своеобразным. С одной сто­роны, эти ассамблеи нередко избирались в условиях ничем не ограниченного господства глав администраций, а их полномочия, как уже отмечалось, заметно уступали полномочиям носителей исполнительной власти. С другой стороны, в областях и краях они были единственными органами власти, получившими де­мократическую электоральную легитимацию. Кроме того, на них были возло­жены особые учредительные функции, связанные с разработкой и принятием региональных уставов. Кое-где это позволило ассамблеям первого созыва играть довольно заметную политическую роль. Конфликты между ветвями власти в ре­гионах продолжались, причем нередко в них участвовали те же самые лица, что ив 1991 — 1993 гг. Действительно, многие депутаты, политические репутации которых сложились в борьбе против ельцинских назначенцев, легко адаптиро­вались к новым институциональным условиям [Михайловская 1995].

В ходе второго электорального цикла ситуация изменилась, так как теперь законодательным собраниям пришлось сосуществовать с избранными глава-. ми исполнительной власти. К 1997 г. взаимоотношения между ветвями влас­ти стали более мирными, чем прежде, а политическое значение региональных законодательных собраний упало [Макфол, Петров 1998] — точнее, пришло к институционально обусловленной норме. Во многих регионах это было со­пряжено со становлением режимов, характеризующихся резким преобладани­ем элит, консолидированных вокруг носителей исполнительной власти, над прочими участниками политического процесса [Гельман, Рыженков, Бри 2000].

Действующие в России избирательные системы, до недавнего времени, за редким исключением, строились на принципе большинства.

В ходе первого электорального цикла "чисто" плюральная (простого большинства) система применялась в 56 регио­нах, а в ходе второго — в 50; соответственно, смешанные- системы с плюраль­ными компонентами действовали в 15 и 21 регионе. Напротив, мажоритарная система становилась все более редкой: в 1993 — 1995 гг. ее использовали "в чистом виде" семь регионов (Бурятия, Дагестан, Саха, Северная Осетия, Та­тарстан, Чувашия и Санкт-Петербург), а в 1995 — 1999 — только пять (Буря­тия, Дагестан, Тыва, Хакасия и тот же Санкт-Петербург); кроме того, в Крас­ноярском крае она явилась компонентом смешанной системы. Причины столь широкого распространения плюральной системы и отказа от мажоритарной едва ли правомерно всецело связывать с сознательной электоральной инжене­рией. Скорее, речь может идти о преобладающем влиянии федерального цен­тра на региональные электоральные институты в сочетании с подкупающей (в т.ч. в сугубо материальном смысле, ведь второй тур стоит денег) простотой плюральной формулы. Вместе с тем политические последствия обеих избира­тельных систем вполне поддаются экспликации.

В политической компаративистике принято считать, что плюральная си­стема сдерживает фрагментацию партийных систем путем постепенного сведения межпартийного соревнования к бинарному формату. В регионах же России партийные кандидаты — если таковые вообще есть — чаще всего соревнуются с независимыми [Пет­ров 1995; Slider 1996; Golosov 1997; Golosov 1999]. Стало быть, вопрос здесь состоит не в том, победит ли одна партия другую, а в том, есть ли партия, дающая своему выдвиженцу относительное преимущество над беспартийным соперником. Судя по результатам общероссийских и региональных выборов, с этой задачей справляются (хотя далеко не всегда) лишь коммунисты, а так­же местные "партии власти" и/или группы давления бизнес-элит, которые, впрочем, редко оформляются организационно. Другими словами, плюраль­ная система консервирует довольно типичную для регионального уровня российской политики картину, при которой в легислатуры проходят либо беспартийные ставленники исполнительной власти и бизнеса, либо выдви­женцы компартии. Обе политические силы получают, при этом весьма значительный бонус.

Таким образом; отказ от плюральной системы едва ли был выгоден региональ­ным элитам. С этой точки зрения вполне объяснимо, почему альтернативная ей мажоритарная система использовалась лишь в немногих регионах, подавля­ющая часть которых — национальные республики. "Известно, что мажоритар­ная система в принципе побуждает различные политические силы к созда­нию коалиций и противодействует избранию экстремистски настроенных кандидатов [Farrell 1997: 39-58]. В России, однако, эти закономерности про­являются в крайне модифицированном виде. Преимущества мажоритарной системы для исполнительных элит особенно очевидны в ситуации, когда во втором туре гарантирована победа "управляемого" кандидата над оппозици­онером; А такие гарантии дает лишь предсказуемость электората, что, собст­венно говоря, и наблюдается в республиках. Не случайно мажоритарная сис­тема сохранилась в Бурятии и Татарстане, а в Тыве была даже восстановлена после консолидации регионального режима. Не случайно и то, что от нее от­казалась исполнительная власть Чувашии, пойдя на сознательную актуализа­цию электоральной конкуренции, дабы избавиться от оппозиционной легис­латуры.

Иными словами, господствующая на региональном уровне электоральная формула прямо препятствовала становлению российской партийной системы.

Принятие в 2002 году нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ознаменовало начало качественно нового этапа в формировании в России региональных избирательных систем.

     Согласно ст. 35 п. 16 данного Закона, не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, т. е. по пропорциональной избирательной системе.   

С одной стороны, это говорит об унификации     федеральными властями правил региональных выборов. Обычно в федеративных государствах составляющие их субъекты сами решают, какой тип избирательной системы и какие избирательные механизмы использовать при выборах региональных органов власти. Подобного подхода придерживалась и Российская Федерация до 2002 г.

Тем более стоит учесть тот ньюанс, что региональные власти долго сопротивлялись данному нововведению. Согласно федеральному закону, переход к смешанному принципу формирования региональных парламентов должен был произойти не сразу. До 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, в течение которого региональные законодатели должны были привести законодательство субъекта РФ в соответствие с новыми положениями федерального закона. Согласно переходным положениям (п. 5 ст. 80), норма п. 16 ст. 35 становится обязательной только на выборах, назначенных после 14 июля 2003 года.

     Это положение позволило властям тех регионов, где с ноября 2002 г. по апрель 2003 г. проходили выборы региональных легислатур, игнорировать попытки навязать им списочные выборы и продолжать делать ставку на формирование беспартийных, построенных по кланово-корпоративному признаку органов власти. Ни в одном из этих регионов (среди них город Санкт-Петербург, Краснодарский край, Ростовская область, республики Башкортостан, Коми, Удмуртия) пропорциональная система не была введена для ближайших выборов. Таким образом, в этих регионах введение смешанной системы откладывается на 4 – 5 лет (к примеру, в Башкирии она должна будет применяться только в 2008 г.).

В последние годы даже тем регионам, где правящие группировки не желали проводить выборы по спискам пришлось принимать законы, вводящие смешанную избирательную систему, и искать новые варианты сохранения своих властных полномочий.

С другой стороны, федеральный закон оставил для регионов свободу выбора по следующим основным направлениям:

     • численность депутатского корпуса;

     • размер избирательного барьера и возможности его снижения;

     • правила формирования списка, единые или разбитые на группы;

     • выбор между закрытыми и открытыми списками;

     • методика распределения депутатских мандатов.

Численность депутатского корпуса.

Одной из трудностей на пути введения в регионах голосования за партийные списки является необходимость изменить формирование избирательных округов, чего можно избежать, лишь удвоив численный состав представительного органа власти (чтобы сохранить прежнее число избирательных округов). Так как действующие депутаты менее всего заинтересованы в изменении округов, а тем более в их укрупнении (что сразу сделает избирательную кампанию более дорогой), то практически повсеместно именно они являются главными сторонниками увеличения численного состава региональной ассамблеи. Однако интерес депутатов входит в противоречие с интересами исполнительной власти, которой проще иметь дело с малочисленным представительным органом: им легче управлять и манипулировать. При этом изменение численного состава ассамблеи невозможно без внесения изменений в устав субъекта РФ, для чего необходимо получить согласие и исполнительной, и представительной власти. Не удивительно поэтому, что в большинстве регионов не произошло заметного увеличения численности депутатского корпуса.

     В результате во многих регионах возникла кризисная ситуация: в новом региональном законе так и не указано, сколько же депутатов избирается по партийным спискам. Решение этого вопроса отложено «на потом», например, в таких регионах, как города Москва и Санкт-Петербург, республика Карелия, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Омская, Псковская, Тульская, Челябинская и Ярославская области, Ставропольский край.

     Но даже «откладывание на потом» в различных регионах было сделано по-разному. Например, в некоторых законах сказано, что одна половина депутатов избирается по одномандатным округам, а другая – в едином округе по пропорциональной системе. Однако если в Тульской областной Думе в настоящее время четное число депутатов, то такая норма закона позволяет безболезненно проводить выборы: просто число одномандатных округов сокращается вдвое. Другое дело – Астраханская область, где установлено нечетное число депутатов. В этом случае норму закона об избрании половины депутатов по пропорциональной системе, а другой половины – по мажоритарной просто невозможно выполнить.

Сохранить прежнюю численность депутатского корпуса решено в Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Кировской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тамбовской, Томской областях, в Краснодарском крае, Башкортостане (в этой республике только накануне введения смешанной системы перешли к однопалатному парламенту и численности в 120 депутатов), Калмыкии, Хакасии. В наиболее удобном положении оказалась Томская область, где ранее Государственная Дума Томской области избиралась по двухмандатным округам, которые теперь просто стали одномандатными.

     На один мандат (чтобы сделать число депутатов четным) увеличилась численность депутатского корпуса в Приморском крае, в Курганской и Саратовской областях, в Еврейской автономной области, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО. С 15 до 20 увеличилось число депутатов в Коми-Пермяцком автономном округе, с 45 до 48 – в Нижегородской области, с 25 до 30 – в Ульяновской области, с 21 до 34 – в Ингушетии, с 17 до 25 (13 депутатов по спискам и 12 по округам) – в Магаданской области, с 40 до 60 – в Пермской области, с 45 до 62 – в Иркутской области, с 50 до 68 – в Алтайском крае. И лишь в Архангельской области число депутатов удвоилось (с 39 до 78).

Размер заградительного барьера

     Федеральный закон (в 2003 г) не установил никаких ограничений величины барьера для списков, которые допускаются к распределению мандатов, оговорив лишь, что таких списков должно быть не менее двух и что в совокупности за них должно быть подано не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

     Большинство регионов решили просто копировать данную федеральную схему с пятипроцентным барьером, одновременно вводя «плавающий барьер» в двух случаях:      – если за списки, получившие не менее 5% голосов избирателей, в совокупности подано менее 50%, то к распределению депутатских мандатов допускаются в порядке убывания по числу голосов иные списки кандидатов, пока общее число голосов, поданных за списки, допущенные к распределению мандатов, не достигнет 50% и этих списков будет не менее двух;

     – если только один список преодолеет пятипроцентный барьер, то к распределению мандатов будет допущен также список, следующий по числу голосов.      В ряде регионов «плавающий барьер» ограничен снизу: к распределению мандатов могут быть допущены только списки, получившие более 3% голосов. При этом в законах Удмуртской республики, Кировской, Магаданской областей и города Москвы это ограничение действует как в случае недобора списками, преодолевшими пятипроцентный барьер, половины голосов избирателей, так и в случае преодоления барьера только одним списком.      В законах Воронежской, Пензенской, Псковской, Рязанской, Тульской и Ульяновской областей снижение барьера ограничено 3% лишь в случае недобора половины голосов избирателей, а при преодолении барьера одним списком процент голосов, полученный вторым списком, не ограничивается .

     Законы Белгородской, Владимирской, Свердловской, Тюменской, Читинской и Ярославской областей не предусматривают «плавающего барьера», что повышает вероятность признания выборов несостоявшимися.

В некоторых регионах установлена иная величина заградительного барьера. Наиболее низкие барьеры (3%) установлены в Иркутской области и Коми-Пермяцком автономном округе. В Ивановской, Московской, Орловской и Саратовской областях установлен четырехпроцентный барьер. Завышенный барьер введен в Калмыкии, Алтайском крае (10%), Вологодской (8%), Пермской (7,5%) областях, Башкортостане, Волгоградской и Омской областях (7%). При этом закон Омской области не предусматривает «плавающего барьера», а закон Вологодской области ограничивает его снизу – 5%, закон Башкортостана – 3%.

Методика распределения депутатских мандатов между списками.

     Мировая практика знает десяток различных методик пропорционального распределения депутатских мандатов, которые объединяются в две группы – метод квот и метод делений. Тем не менее все регионы (кроме Калмыкии) решили использовать ту же методику, которая применяется на выборах депутатов Государственной Думы. Эта методика основана на «квоте Хэра», которая в нашем законодательстве называется первым избирательным частным – результатом деления числа действительных голосов, полученных допущенными к распределению списками, на число распределяемых мандатов. Далее число голосов, полученных каждым списком, делится на первое избирательное частное. Целая часть частного, полученного в результате такого деления, есть число мандатов, полученных списком в результате первичного распределения. Если после этого остаются нераспределенные мандаты (а они при использовании данного метода обязательно остаются), то они распределяются по так называемому правилу наибольших остатков: мандаты передаются по одному тем спискам, у которых оказывается наибольшей дробная часть последнего частного (остаток от деления).

В большинстве стран, где используется пропорциональная система, принята система так называемых открытых списков, т. е. порядок, при котором избиратель имеет возможность влиять на очередность получения мандатов внутри списка. Однако в Российской Федерации в 1993 г. была введена система закрытых списков. Это объяснялось в то время тем, что пропорциональная система для российского избирателя нова и не следует ее сразу усложнять. Однако прошло десять лет, в течение которых никаких попыток введения открытых списков не предпринималось. Переломным стало постановление Центризбиркома от 25 декабря 2002 г., в котором региональным законодателям рекомендовалось использовать открытые списки.

     Следует отметить, что система открытых списков не свободна от недостатков. Во-первых, внутрипартийная конкуренция, стимулируемая этой системой, может оказаться не столько благом, сколько бедой. В мировой практике известны случаи, когда эти открытые списки использовались конкурентами для «обезглавливания» списка. Кроме того, в условиях, когда избиратель плохо знает кандидатов и свой выбор основывает преимущественно на информации, полученной в ходе избирательной кампании, система открытых списков может не ослаблять, а, напротив, усиливать влияние партийного аппарата.

     Во-вторых, данная система серьезно усложняет подсчет голосов, а следовательно, и контроль за результатами выборов. Поэтому хорошо, что систему открытых списков решили применить лишь несколько регионов (Республика Калмыкия, Приморский край, Калужская, Липецкая, Магаданская, Орловская, Смоленская, Тверская области, Коми-Пермяцкий и Ямало-Ненецкий АО); более широкое ее использование можно будет рекомендовать только после эксперимента, проведенного в данных субъектах.

Внесение изменений в избирательное законодательство летом 2005 года.

1. Введение пропорциональной избирательной системы на выборах в Государственную Думу.

2. Запрещают создание избирательных блоков на любых уровнях,

3. Снижают с 25% до 10% допустимый брак при сборе подписных листов.

4. На выборах федерального уровня избиратель сможет проголосовать "против всех" - это право за ним сохранено; однако в регионах такая строка, по решению местных органов власти, может исчезнуть из бюллетеней.

5. Максимальный заградительный барьер на выборах в парламенты регионов установлен на уровне 7%. Заградительный барьер на выборах в Государственную Думу поднят до 7%.

6. Обязанность проверки финансовых отчетов политических партий возлагается на ЦИК России. Ранее эта обязанность была закреплена за налоговыми органами,

Т.о. все эти изменения формально направлены на уменьшение партийной фрагментации, на усиление политических партий, а фактически снижают возможность проникновения в органы власти неугодных партий и, учитывая тенденцию выстраивания региональных структур партии «Единая Россия», являются плавным продолжением централизаторской тенденции в России.

Избирательные системы в России.

Выборы Президента – мажоритарная.

Государственная Дума – была смешанная несвязанная, будет пропорциональная.

ЗС – смешанная (простого большинства и пропорциональная).