3.3.3. Необходимость и возможность включения службы в публичном секторе в систему публичной службы Российской Федерации

Государственное и муници­пальное управление, а также управление в субъектах федерации, территориальных автономных образованиях — это публичное управление в тер­риториальных коллективах на основе использования неодинаковой, но публичной власти. «Вместе с тем в обществе существует множество других групп публичного сектора, основанных не на территориальном (по месту жительст­ва), а на других признаках. Некоторые группировки складываются ес­тественно, независимо от воли людей (например, деление на классы или социальные слои в обществе), другие создаются осознанно, заяв­ляя о стремлении к общественному благу (например, политические партии), третьи отражают частные интересы своих членов или участ­ников (например, союз охотников и рыболовов), четвертые возникают стихийно (например, толпа, бегущая в состоянии паники в одном на­правлении). В обществе возникают и антиобщественные группировки (банды преступников и т.д.)»⁷⁴.

Среди множества групп публичного сектора выделяются добровольные объединения. Все добровольные объединения можно разделить на четыре группы: коммерческие объединения (товарищества, акционерные об­щества и др.), которые ставят своей целью извлечение прибыли; не­коммерческие общественные объединения, или общественные корпорации, которые имеют целью какие-либо общественные блага (политические партии, профсоюзы, объединения женщин и др.); некоммерческие объединения, отражающие частные некоммер­ческие интересы своих членов (общества рыболовов, филателистов, нумизматов, объединения верующих и др.); общественно-хозяйствен­ные объединения (разные формы кооперативов), занимающие промежуточное положение между коммерческими и некоммерческими объединениями.

В данном исследовании наибольший интерес представляют некоммерческие общественные объединения, так как именно эти организации основной целью своей деятельности ставят реализацию публичных интересов и потребностей, а внутренняя структура управления в данных образованиях позволяет рассматривать ее с позиции публично − служебных отношений.

Выше уже говорилось о «внешнем» публичном управлении общественными организациями граждан и других лиц со стороны государства и органов местного самоуправления, которое осуществляется путем принятия общих правил: законов и других нормативных актов. В данном параграфе речь идет о руководстве этими добровольными формированиями, «внутреннем» управлении в них. Такое управление имеет особый характер, обладает признаками коллективизма, публичности, самодеятельности. Это публичное корпоративное управление, управление в коллективе, представляющее собой реализацию не государственной власти и не власти местного самоуправления, а корпоративной власти, присущей коллективу.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в разных коллективах корпоративное управление хотя и является публичным по форме, но, по сути, имеет неодинаковый характер. В акционерном обществе его содержание иное, чем в профсоюзе, а в клубе футболистов — другое, чем в производственном кооперативе. В связи с этим важно различать публичное и квазипубличное, частное корпоративное управление. «Первое существует в объединениях, ставящих целью общественные блага, второе — в объединениях, преследующих частные интересы. Члены последних преследуют свои собственные интересы, причем не обязательно только материальные (например, коллекционирование в объединении филателистов), и объединение рассматривают как инструмент для их реализации. И те, и другие объединения разнообразны, неодинаково и публичное управление в них»⁷⁵.

Деятельность некоммерческих общественных объединений имеет, как правило, общественный публичный характер (за ис­ключением религиозных организаций, а также некоторых других объединений по интересам). В России действует Закон о некоммерческих организациях 1995 года (с последующими из­менениями и дополнениями), но многие его нормы не распространя­ются на религиозные объединения⁷⁶.

Они могут образовываться в форме общественных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреж­дений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Некоммерческой является организация, не ставящая основной целью своей деятельности извлечение прибыли и распреде­ление полученной прибыли (если она есть) между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения со­циальных, благотворительных, культурных, образовательных, науч­ных и управленческих целей. А также в целях охраны здоровья граждан, раз­вития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, закон­ных интересов граждан и организаций, разрешения споров и кон­фликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, на­правленных на достижение общественных благ или на удовлетворе­ние личных интересов членов организации.

Таким образом, данные публичные организации реализуют общественные интересы в различных сферах общественной жизни. Руководящие органы и исполнительный аппарат некоммерческих общественных объединений имеет свою структуру, свой функциональный режим и, что не мало важно своих сотрудников. Данные персоналии, обладающие публично — служебными функциями, призванные реализовывать общественные интересы могут быть классифицированы как служащие публичного сектора.

Проанализируем систему публичного корпоративного управления политической партией. В современных условиях партии играют важнейшую роль в политической системе общества, и эта роль теперь закреп­ляется в конституциях. Во многих демократических странах, в том числе и в России, приняты специальные законы о политических партиях. Согласно за­конодательству многих стран, включая Россию, партия — единствен­ное общественное объединение, которое вправе заниматься по­литической деятельностью, то есть «выдвигать кандидатов на выборах, проводить массовые мероприятия под политическими лозунгами»⁷⁷. Ко­нечно, есть и иные способы выдвижения кандидатов (например, само­выдвижение), другие пути инициирования референдума (создание инициативных групп) или проведения политических акций. Однако следует иметь в виду, что во многих странах политические акции, про­водимые не партиями, а иными объединениями, считаются незакон­ными. Указанное обстоятельство существенно отличает внутрипартий­ную деятельность, внутреннее публичное управление в партиях от внутреннего публичного управления в других общественных объединениях.

Роль партий в обществе, их отношения с государством в разных странах неодинаковы. В демократических странах (Германия, Фран­ция и др.), где существует многопартийность, партии содействуют формированию политической воли народа и ее выражению на выборах. В тоталитарных государствах (например, в фашистских Германии, Италии, Испании, а также в СССР) законодательство разрешало деятель­ность только одной партии, во главе которой стоял фюрер, дуче, кау­дильо или иной вождь. В частности, в странах тоталитарного социализма закрепляется руководящая роль в обществе и государстве одной партии — коммунистической, а другие партии, если они есть, должны быть союзными с коммунистической партией и отнюдь не оппозиционными ей. В связи с этим, хотя органы управления партийными делами внешне могут быть похожи­ми (съезды, центральные комитеты и т.д.), принципы внутреннего уп­равления в партиях той и другой группы стран неодинаковы. В демо­кратических партиях решения вырабатываются на основе компромис­сов, взаимных уступок, согласования разных позиций; в партиях тота­литарного типа действует, по существу, приказной порядок, хотя уставы могут содержать положения о внутрипартийной демократии.

Основные принципы управления в партиях устанавливаются зако­нами о политических партиях. Согласно Российскому законодательству 2001 года, партия определяется как «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества по­средством формирования и выражения их политической воли, учас­тия в общественных и политических акциях, в выборах и референду­мах, а также в целях представления интересов граждан в органах госу­дарственной власти и органах местного самоуправления» (п. 1 ст. 3)⁷⁸.

Следует учесть, что в России, как и в некоторых других федератив­ных государствах (например, в Бразилии), закон не разрешает созда­вать в субъектах федерации самостоятельные партии. Политические партии могут быть только общероссийскими, в субъектах федерации могут создаваться лишь отделения партий. В некоторых федеративных государствах в субъектах федераций существуют свои партии (Германия, Индия и др.).

Партия действует через своих членов. Членство в политической партии, в отличие от многих других общественных объединений, в России может быть только индивидуальным (за рубежом, например, в Лейбористской партии Великобритании или конституционно рево­люционной партии Мексики существует и индивидуальное, и коллек­тивное членство, причем по числу членов последнее преобладает). В партиях в России не могут состоять помимо иностранцев, лиц без гражданства граждане, признанные судом недееспособными. Прием в партию осуществляется на основе личных письменных заявлений (в других странах, например, в США — иначе), это регулируется ее уставом. В России прием в партию производится на общих собраниях членов первичной (территориальной) организации, устав других пар­тий предусматривает прием новых членов партии в торжественной обстановке высшим руководством. Российский гражданин может быть членом только одной партии и состоять в одной региональной организации (по месту жительства). Члены партии не связаны ее решениями при исполнении своих должностных и служебных обязанностей в органах государства, субъектов РФ или в местном самоуправлении.

Для внутреннего публичного управления в партии определяющее значение имеют те нормы, которые закрепляют основные принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, взаи­моотношения партии и государства (включая государственную под­держку партий), права и обязанности партий, их внутреннее устройст­во, участие в выборах и референдумах, регулируют имущественные вопросы (включая денежные средства) и хозяйственную деятельность партии. Внутреннее публичное управление в партии должно соответствовать этим положениям, равно как и другим нормам данного федерального закона и иного законодательства.

К числу основных принципов деятельности партии, которые имеют ключевое значение для внутрипартийного публичного управления, закон относит «добровольность (свободное вступление в партию и выход из нее), самоуправление (управление партийными делами со стороны ее членов, избранными ими партийными органами), законность (дея­тельность на основе закона и в рамках закона) и гласность (партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах общедоступна)»⁷⁹. Политические партии свободны в опреде­лении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятель­ности. Ограничения этой свободы устанавливаются только законами (например, о партиях, о чрезвычайном, военном положении).

Внутреннее публичное управление в партии во многом зависит от отношений между партиями и государством в данной стране. Определяя принци­пы этих отношений, российский закон устанавливает, что не допуска­ется вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность партий. Лица, замещающие государственные и муниципальные должности и находящиеся на такой службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах какой-либо политической партии. Эти лица, за исключением депутатов представительных органов (государственных и муниципальных), не могут быть связаны решениями по­литической партии при исполнении своих должностных или служеб­ных обязанностей.

Таким образом, партии являются одним из ключевых элементов политической системы России и сегодня могут активно влиять на формирование политических решений, определять сферу публичных интересов и через своих членов и проводить данные интересы в жизнь.

Служащие публичного аппарата управления политической партией играют роль аккумулятора публичных интересов и потребностей, и через свою организацию проводят данные общественные требования в публичные органы власти. Тем самым выполняют функции обслуживающего значения не только для политической партии или своих членов, но и для определенного числа граждан и организации, заинтересованных в реализации своих публичных интересов.

Сегодня немаловажную роль в жизни общества играют и профессиональные союзы. Вероятно, почти во всех странах профессиональные союзы являются одними из наиболее массовых общественных организаций. В большинстве стран действу­ют законы о профсоюзах (иногда положение различных профсоюзов регулируется декретами президента, так было в Ираке, такой порядок существует в Египте). Федеральный закон РФ от 12 января 1996 года «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятель­ности» (с изменениями 2002 года, принятыми в соответствии с решения­ми Конституционного суда РФ)⁸⁰ действует наряду с Трудовым ко­дексом РФ, который регулирует некоторые вопросы в соответствии с накопленным опытом и новыми реалиями. В частности, Кодекс содер­жит новые положения о социальном партнерстве в сфере труда, о коллективных договорах и соглашениях, об участии работников в управ­лении организацией и другие нормы, имеющие прямое отношение к профсоюзам. Помимо этих и других правовых актов действуют уста­вы разных профсоюзных объединений, принятые на их съездах.

Согласно российскому законодательству профсоюз как доброволь­ное объединение имеет свою специфику публичного корпоративного управления. Это общественное объедине­ние лиц, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представи­тельства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Указа­ние на социально-трудовые права обозначает общественный характер данной организации; это объединение для защиты прав в сфере обще­ственно реализуемого труда, а, например, не индивидуального труда, скажем, на садово-огородном участке.

Членство в профсоюзе добровольное. Принадлежность или не принадлежность к профсоюзам не влечет за собой какого-либо ограниче­ния социально-трудовых, политических и иных прав и свобод граждан, гарантируемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов федерации. В России нет практики «закрытых цехов», когда прием на работу связан с согласием проф­союзной организации. Законодательство запрещает обусловливать прием на рабо­ту, продвижение по службе, а также увольнение лица принадлеж­ностью или не принадлежностью его к профсоюзу.

В отличие от политической партии членство в профсоюзе открыто для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ. Они могут состоять в российских профсоюзах (ис­ключения могут быть установлены федеральными законами или меж­дународными договорами). Создавать профсоюзные организации (быть инициатором создания) и состоять в них для защиты своих ин­тересов может каждый достигший 14 лет и осуществляющий трудо­вую (профессиональную) деятельность. Никаких предварительных разрешений для этого не требуется.

В России, как и в большинстве стран (за исключением тотали­тарных государств), существует несколько профсоюзных объедине­ний (профсоюзных центров). Обычно они имеют сложную структу­ру. Профсоюзы в России, в отличие от «цеховых профсоюзов», которые в ряде стран (например, в Великобритании) являются от­даленным наследием средневековых цехов, создаются по производственному принципу. На одном предприятии, в одной организации независимо от формы собственности может действовать только одна первичная организация одного профсоюзного объединения. Первич­ная организация — это низовое добровольное объединение членов профсоюза (в ней могут сохранять свое членство и пенсионеры). Первичная профсоюзная организация функционирует на основании положения, принятого ею в соответствии с уставом профсоюза или на основании общего положения о первичной профсоюзной органи­зации соответствующего профсоюза. Первичные и иные профсоюзные организации могут создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному учитывающему про­фессиональную специфику признаку. В России существуют отрас­левые объединения профсоюзов (например, профсоюз работников науки и высшей школы). Созданы общероссийские ассоциации со­юзов (например, Федерация независимых профсоюзов), межрегио­нальные объединения (ассоциации) профсоюзов (действующие в нескольких субъектах РФ), территориальные объединения (ассо­циации) профсоюзов (действующие в одном субъекте РФ). Профсо­юзы, их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные проф­союзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры, соглашения.

Внутренние публичное управление профсоюзов регулируется их уставами. Профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разраба­тывают и утверждают свои уставы, положения о первичных профсо­юзных организациях, свою структуру; образуют профсоюзные органы, организуют свою деятельность, проводят собрания, конференции, съезды и другие мероприятия.

В соответствии с уставами профсоюзов и положениями о первич­ных профсоюзных организациях создаются руководящие и исполнительные органы профсоюзов.

Осуществляя свои полномочия, профсоюзы вступают в различные отношения, с одной стороны, с работодателями и их объединениями, с органами государственной власти и местного самоуправления. С дру­гой, с органами управления организацией, где работают члены профсоюза (дирекцией и др.), с другими представительными органа­ми работников в данной организации (с первичными организациями других профсоюзов, с комитетами, созданными работниками и т.д.).

Персонал аппарата управления профсоюзной организации осуществляет функции публичного воздействия на формирование публичными органами власти решений необходимых для общественного развития. Включение служащих аппарата управления профсоюзной организацией в институт службы публичного сектора позволит создать необходимый элемент общественного контроля и активнее влиять на принятие общественно значимых решений.

Объединения частного характера (общества рыболовов, филателистов, нумизматов, объединения верующих и др.) обычно существуют в форме клубов «по интересам». Публичное уп­равление ими гораздо менее формализовано. Как правило, это небольшие по численности группировки людей. Они не проводят съездов или конференций, их руководящие органы формируются на собраниях, иногда путем обмена мнениями и согласования кандидатур. Поэтому такие организации не могут активно влиять на развитие публично — служебных отношений.

Как видно из перечисленного выше, лишь некоммерческие общественные организации публичного сектора (кроме религиозных и некото­рых других) организуют свое внутреннее публичное управление с широким использованием публично — служебных отношений. «В соответствии с законодательством и уставами добровольных объединений высшим органом управления объединением является общее собрание его членов (участников) или собрание (съезд, конфе­ренция и т.д.) представителей, избираемых членами (участниками) объединения. Собрание (съезд, конференция) созывается в преду­смотренные уставом сроки, чаще ежегодно, но в некоторых крупных объединениях (например, в политических партиях) съезды созывают­ся один раз в два, три, даже в четыре года, и, напротив, уставы мелких подразделений объединений (первичные организации) иногда преду­сматривают обязательный ежемесячный или раз в два месяца созыв общих собраний»⁸¹.

Коллегиальный руководящий орган общественного объединения (собрание, съезд, конфе­ренция и т.д.), если этот орган многочисленный и собирается для решения вопросов через длительные промежутки времени, обычно избирает свой посто­янно действующий орган в более узком составе (президиум, бюро и др.), который ведет текущую повседневную работу, руководит (управляет) нижестоящими объединениями, деятельностью членов объединения.

Коллегиальный руководящий орган избирает также своего председателя (например, в КПРФ, в Единой России), его заместителя (заместителей), иногда секретарей, ведающих текущими делами. В любом объединении должность (пост) председателя (генерального секретаря и др.) имеет большое значение. Он представляет объедине­ние вовне и в отношениях с его членами (участниками), единолично принимает решения по некоторым частным вопросам, не требующим коллегиального обсуждения и решения (а иногда не только по част­ным вопросам). Председатель во многом направляет деятельность объединения. Особенно велика его роль в тех общественных объеди­нениях, которым присущи черты авторитаризма, вождизма (а в России есть такие «партии и общественные объединения, в том числе заре­гистрированные»⁸²).

В общественных фондах место председателя часто занимает рас­порядитель фонда — лицо, учредившее фонд или избранное соучре­дителями как распорядитель. В таком фонде коллегиальный орган при распорядителе фонда иногда играет только совещательную роль.

Председатель некоммерческого общественного объединения, другие члены коллеги­ального органа выполняют свои обязанности, совмещая или чаще не совмещая их с другими оплачиваемыми видами работы (но они могут заниматься ими, в том числе предпринимательской деятельностью). Они получают денежное вознаграждение за свою работу в объединении. Таких лиц обычно называют функционерами общественных объ­единений (партийные, профсоюзные и другие функционеры⁸³). Кроме них в объединениях могут работать наемные лица — служащие объ­единений. Они не участвуют в руководстве объединениями и выпол­няют рутинную работу. Однако некоторые служащие объединений более высоких рангов, которые, например, разрабатывают проекты документов для съездов объединений, их коллегиальных органов, часто общаются по службе с руководителями объединения, нередко оказывают серьезное влияние на его деятельность.

Наряду с руководящими внутренними органами общественные объединения обычно создают контрольные и ревизионные органы. Такие органы (они называются обычно контрольными, ревизионными комиссиями) избираются собранием (съездом) объединения в составе нескольких членов объединения. Контрольные комиссии обычно имеют более широкие полномочия по организации проверок деятель­ности различных органов, создаваемых объединением (кроме общего собрания и съезда). Ревизионные комиссии занимаются лишь провер­кой финансовой деятельности объединения, хотя иногда организуют и другие проверки. Члены этих органов за свою работу, как правило, вознаграждение не получают и работают на общественных началах. Лишь в крупных общественных объединениях председатель кон­трольной или ревизионной комиссии может быть должностным лицом, работа которого оплачивается за счет финансовых средств объ­единения.

Система внутреннего публичного управления, охарактеризованная выше, присуща про­стым объединениям, которые могут быть многочисленными и даже многомиллионными (наиболее крупные политические партии), но не имеют внутренних подразделений. Во многих массовых общест­венных организациях публичного сектора такие подразделения есть. Это сложные объ­единения. Они строятся по территориальному принципу (в субъек­тах федерации, в областях, районах, городах и др.). На уровне каж­дой административно-территориальной единицы, муниципального образования и т.д. могут создаваться свои отделения. Профсоюзы могут создавать свои первичные организации на предприятиях, по месту работы.

Управление в отделениях и первичных организациях строится по­добно управлению объединением. Высшим органом является общее собрание при конференции (собрание уполномоченных, делегатов). Оно избирает постоянно действующий орган отделения, первичной организации, который обычно называется комитетом, бюро, правле­нием. В местных отделениях и первичных организациях ревизионная комиссия не избирается, поскольку они не занимаются коммерческой деятельностью и не имеют обычно прав юридического лица. Однако если они являются юридическими лицами и такая деятельность имеет место (например, в потребительских обществах), то ревизионная ко­миссия создается (может привлекаться внешний аудит).

Таким образом, в систему публичной службы Российской Федерации должен войти институт службы в публичном секторе, который может быть представлен служащими аппаратов управления некоммерческими общественными объединениями, а в частности политическими партиями, профсоюзами и фондами. Служащие данных организаций могут активно влиять на реализацию публичных интересов и потребностей населения России.